治理有效視角下西藏基層干部能力提升路徑研究*

曾飛飛 娜央

（1.西藏大學經(jīng)濟與管理學院，西藏 拉薩 850000；2.中央財經(jīng)大學保險學院，北京 100000）

0 引言

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確立“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！弊鳛猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的總要求。［1］“治理有效”是實現(xiàn)基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關鍵所在，有效的治理能夠推動鄉(xiāng)村不斷發(fā)展，而基層干部作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推動者，其能力關乎著鄉(xiāng)村治理的總體水平，是實現(xiàn)治理有效的決定因素。因此以治理有效作為基層干部能力提升的指導，是非?？尚星冶匾摹ｋS著西藏社會、經(jīng)濟的不斷發(fā)展，西藏鄉(xiāng)村社會發(fā)生了極大的改變，其表現(xiàn)為一是由于村民對于基層干部的了解不夠深入，因此信任感不能達到以前傳統(tǒng)社會時的高度了，從而使基層年輕干部做群眾工作時，獲得群眾信任的難度也隨之增大。二是新的社會情況給鄉(xiāng)村治理帶來了更大的挑戰(zhàn)，基層干部能力呈現(xiàn)出參差不齊的現(xiàn)象，本文基于對西藏一地區(qū)的基層干部訪談找出當前基層干部能力存在的問題，并基于治理有效的視角提出提升基層干部能力的路徑，從而推動鄉(xiāng)村治理的有效化。

1 問題的提出

治理有效作為鄉(xiāng)村振興的重要基石，國內(nèi)學者圍繞治理有效開展了大量的研究。研究的熱點主要集中于一是實現(xiàn)治理有效的路徑，有學者指出了新時代鄉(xiāng)村共生治理有效性的因素包括：利益關系、群眾意愿、文化認知、組織規(guī)模和區(qū)域毗鄰，且每個因素對新時代鄉(xiāng)村共生治理的作用和功能的影響都是不同的［2］。而西藏作為我國邊疆民族地區(qū)，有一些獨特的治理方式，黨委領導治理是治理有效的關鍵所在［3］，也有學者認為，迄今為止唯有法治這一治理方式才能為邊疆治理提供可持續(xù)的有效治理手段［4］?？偨Y(jié)以上學者觀點，實現(xiàn)治理有效的路徑大致有黨委領導、法制、群眾意愿等方面。二是村民治理與治理有效。在村民自治域治理有效的關系，有學者提出民主與治理是村民自治的兩大使命,兩者無法互聯(lián)將會使得村民自治陷入困境,從而限制著“治理有效”這一鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)［5］。也有學者針對于民族地區(qū)村民自治與治理有效展開研究，指出有效的民族地區(qū)村莊治理是鄉(xiāng)村振興的基礎,沒有良好的村莊治理，實現(xiàn)不了鄉(xiāng)村振興。要不斷深化民族地區(qū)的村民自治，提升村委會治理能力［6］。在提出治理有效對于鄉(xiāng)村振興的重要作用后，學者又針對于村民自治如何達到治理有效的途徑，一是要搭建日常協(xié)商治理的平臺和載體，二是要加強農(nóng)村協(xié)商治理的程序化、制度化建設，三是要提升民眾的協(xié)商治理意識和能力。唯其如此，才能促進村民自治的有效實現(xiàn)［7］。

針對于學者們關于治理有效的研究，大多集中于治理有效的路徑選擇、治理有效中的村民自治以及社會治理等方面，但是基于治理有效與基層干部能力的研究還相對較少，因此本文從治理有效的角度，找出當前西藏基層干部能力存在的問題，并從治理有效的角度提出提升西藏基層干部治理能力的路徑選擇，希望能為西藏實現(xiàn)基層治理有效，順利鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一定的參考意義。

2 治理有效下的基層干部能力困境

鄉(xiāng)村振興背景下，對于基層干部能力有了新的考驗，許多基層干部不能在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興中做到及時的身份轉(zhuǎn)換，致使其治理能力不能適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。同時隨著市場經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，基層所面臨的環(huán)境也變得日益復雜，基層村民的思想也發(fā)生了急劇的變化，國家主要矛盾也變成了日益增長的物質(zhì)文化需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，這也給基層干部治理能力提出了新的要求。中央第七次西藏工作座談會中提到“必須堅持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，充分說明了新時期西藏實現(xiàn)治理有效的重要性。但要想做到西藏和平穩(wěn)定，基層在治理過程中占著舉足輕重的地位。鄉(xiāng)村作為西藏分布面積較廣的地區(qū)，鄉(xiāng)村基層治理的成效直接關乎著西藏地區(qū)的發(fā)展與西藏實現(xiàn)精準扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接?；鶎又卫淼年P鍵在干部，但當前基層干部在治理能力上仍有一些不足之處，根據(jù)作者對于西藏N 市一些基層干部的訪談所得，基層干部治理能力存在著以下幾個問題。

2.1 群眾工作能力不足

基層干部作為干部隊伍的基礎，其工作的對象是直接面向于基層群眾的，其群眾工作能力是非常重要的，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，為基層青年干部的群眾工作帶來了巨大的考驗，在當前社會環(huán)境下，群眾的自我意識、個體意識日益增強，很容易出現(xiàn)青年干部對群眾的凝聚力、號召力不強的問題。隨著西藏社會經(jīng)濟的發(fā)展，各地區(qū)村民的流動性在不斷的加強。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，基層干部大多是由村中比較有威望或德高望重者擔任，因此村民對于基層干部的信任感普遍較強。但在當前的社會中，西藏基層年輕干部大部分并非本地人口，村民對于基層干部的了解不夠深入，因此信任感不能達到以前傳統(tǒng)社會時的高度，從而使基層年輕干部做群眾工作時，獲得群眾信任的難度也隨之增大，導致基層年輕干部的群眾基礎相對薄弱。

2.2 資源稟賦契合能力不足

中央第七次西藏工作座談會中指出：“要不斷加強生態(tài)保護、保障和改善民生、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，讓人民群眾過上更加美好的生活”。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)便是要求基層干部要能夠根據(jù)地區(qū)所擁有的資源稟賦開展工作，但當前基層干部由于對本地區(qū)的鄉(xiāng)風文明、地理特征、發(fā)展狀況等方面了解程度不夠，使其把本地區(qū)資源稟賦與鄉(xiāng)村振興契合能力存在著不足，具體表現(xiàn)在基層干部依靠“輸血”而非“造血”式發(fā)展。在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，西藏自治區(qū)緊跟國家的步伐，把大量的資源開始流向鄉(xiāng)村，西藏鄉(xiāng)村也因此得到了快速的發(fā)展。但資源的流入對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說并不是百利而無一害，在大量資源流入的背后造成了一些基層干部嚴重依賴國家及自治區(qū)的資源支持，對于本地區(qū)所有的本土資源選擇了忽視，形成了“輸血”式發(fā)展而非實現(xiàn)本地區(qū)“造血”式發(fā)展局面，把對政策的實施作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵，忽略了以政策為依托推進本地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，導致發(fā)展的動力不足。同時地區(qū)資源的差異性，使基層干部對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展把握力不足。在訪談過程中我們發(fā)現(xiàn)，每個地區(qū)所擁有的資源是不一樣的，但基層干部對于資源的發(fā)掘能力不足，從而形成高質(zhì)量的原材料而不能發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)品加工，同時由于宣傳工作不到位，產(chǎn)品的知名度也很低，造成產(chǎn)品的銷售渠道和產(chǎn)品市場相對較小，無法真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，群眾的增收情況也呈現(xiàn)不樂觀的態(tài)勢，這也給鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了一定的困難。

2.3 “鄉(xiāng)政村治”模式下的基層干部管理能力不足

“鄉(xiāng)政村治”是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理最廣泛的治理格局，同時也是西藏鄉(xiāng)村治理較為廣泛的形式，它把國家治理與村民自治有機的進行結(jié)合在一起，把以國家強制力為后盾的鄉(xiāng)政和以村規(guī)民約為后盾的村治進行融合，從而形成具有中國特色的鄉(xiāng)村治理模式。但傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”模式也給基層干部鄉(xiāng)村治理帶來了一定的困惑，主要表現(xiàn)在基層干部管理職能弱化，鄉(xiāng)政村治模式要求村民積極開展自治，在自治的過程中會形成一個權力的博弈現(xiàn)象，而博弈的雙方便是基層干部和村民自治中的“鄉(xiāng)賢”，基層干部的號召力和影響力與鄉(xiāng)村中較有威望和民聲的“鄉(xiāng)賢”來說是遠遠不足的，使得在基層干部開展工作中如果出現(xiàn)與“鄉(xiāng)賢”發(fā)生沖突時，基層干部的治理是否會得到村民的認可和執(zhí)行？基層干部的管理效能是否會被沖擊？這都是我們需要思考的問題。同時，“鄉(xiāng)政”與“村治”使得基層干部權力弱化，“鄉(xiāng)政村治”模式使得許多基層干部的權力一方面來源于人民讓渡出來賦予基層干部的權力，另一方面來源于鄉(xiāng)級政府所委任的國家權力，在此形式下，基層干部如果完全執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排，那么其自治的效果便會變得微乎其微，與我國開展村民自治的初衷相背離。

3 治理有效下基層干部能力提升路徑選擇

治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的重要基石。西藏鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，是推進國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，只有實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村治理有效才能真正實現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興的效果?；诖?，本文立足于西藏鄉(xiāng)村治理的實際和當前西藏基層干部之能力存在的不足，為實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村治理有效從黨的引領、習近平對干部能力的重要論述、“三治”融合三個方面提出提升西藏基層干部能力的實踐路徑，為實現(xiàn)西藏治理有效，推進西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施打下堅實的基礎。

3.1 強化黨的治藏方略對基層干部能力提升引領作用

中央第七次西藏工作座談會上指出：“做好西藏工作，必須堅持中國共產(chǎn)黨領導、中國特色社會主義制度、民族區(qū)域自治制度，必須堅持新時代黨的治藏方略”，同時，治理有效中提出要不斷夯實鄉(xiāng)村黨組織建設，以黨組織引領社會各方參與到鄉(xiāng)村治理中來，因此要強化黨的治藏方略對基層干部能力提升的引領作用。通過加強基層黨組織建設，以黨組織推動基層干部群眾工作能力，基層黨組織作為群眾工作的“最后一公里”，在基層治理中發(fā)揮著至關重要的作用。充分發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，以黨的群眾思想引領基層黨員干部深入到群眾中去，充分發(fā)揮基層干部在群眾思想上、政治上、組織上的領導。同時基層干部要充分保障基層最廣大人民群眾的根本利益得到維護，把群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揚黨帶領下西藏治理的優(yōu)良傳統(tǒng)。同時黨在西藏歷史發(fā)展的每個時期，都有著獨特的、符合西藏實際的發(fā)展戰(zhàn)略，充分結(jié)合西藏社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，制定出西藏發(fā)展藍圖，使西藏實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但在看到黨帶領西藏發(fā)展的同時要認識到黨的一些基層干部能力不足的事實，所以要不斷發(fā)揮黨的治藏方略對基層干部能力提升的引領作用。

3.2 貫徹總書記的重要論述對干部能力提升的指導作用

習近平總書記重要論述為黨和國家的發(fā)展繪制了一篇宏大的藍圖，同時習近平總書記對于年輕干部也提出了自己的要求。2020 年10 月10 日，習近平總書記在國家行政學院“開學第一課”中強調(diào)：青年干部要提高“政治能力、調(diào)查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力”，這七個能力涵蓋了基層干部所應該具備的所有能力，為基層干部能力提升指引了方向。對于西藏基層干部資源稟賦切合能力不足現(xiàn)狀，首先要提高調(diào)查研究能力，西藏鄉(xiāng)村發(fā)展基礎較發(fā)達地區(qū)有一定的差距，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，要把改革攻堅作為工作的常態(tài)，充分認識到實現(xiàn)由“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”是一個艱辛的路途，要以改革攻堅的魄力推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓群眾充分享受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的變化，促使群眾積極參與到鄉(xiāng)村振興中，不斷推動西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。充分認識到政治能力、科學決策能力、應急處突能力、抓落實能力的重要性，把握每種能力的重要內(nèi)涵。習近平總書記指出，在干部干好工作所需的各種能力中政治能力是第一位的。政治能力就是要求基層干部要能夠做到把握西藏鄉(xiāng)村振興的方向、把握當前西藏發(fā)展趨勢，同時認識到西藏鄉(xiāng)村振興作為全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村振興是推動國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推手。而科學決策能力是解決問題的關鍵，是基層干部的工作前提之一。

3.3 完善新時代基層治理思想對干部能力提升的基礎作用

改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”模式在我國基層治理過程中發(fā)揮了重要的作用，形成了最廣泛的基層治理形式，但在黨的十九大提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。推進自治、法治、德治“三治融合”，有利于集聚力量、凝聚人心，營造共建共治共享局面，最大限度激發(fā)基層發(fā)展活力，推進基層治理有效。西藏作為鄉(xiāng)村面積較大的地區(qū)，在鄉(xiāng)村治理的過程中大部分地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的影響是比較深刻的，因此“鄉(xiāng)政村治”對于基層干部管理能力的影響也是巨大的。要消除“鄉(xiāng)政村治”帶來的不利影響要從以下幾個方面開展：一是完善“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，提高基層干部管理能力。在基層干部進行鄉(xiāng)村治理過程中，充分發(fā)揮基層自治的功能，維護好基層的“民主秩序”，把鄉(xiāng)村中的“鄉(xiāng)賢”納入到治理主體中，與基層干部構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的核心，減少基層干部與“鄉(xiāng)賢”之間的利益博弈，實現(xiàn)法治與自治的有機融合。同時充分認識到鄉(xiāng)村治理中自治是基礎，要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力對鄉(xiāng)村自治的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要做的是把握住鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村社會法制化、現(xiàn)代化的過程，處理好鄉(xiāng)村日益復雜的社會環(huán)境，將法制觀念傳達給基層干部，讓基層干部以法制觀念開展鄉(xiāng)村治理，促使基層由“人治”向“法制”轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語

在西藏不斷推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，鄉(xiāng)村得到了快速的發(fā)展，各種基層治理人才和資源源源不斷地向鄉(xiāng)村流入，這給基層干部帶來了新的挑戰(zhàn)。從新的歷史條件下看，從治理有效的角度看基層干部能力是非常必要的，基層干部的能力直接關乎到是否能夠?qū)崿F(xiàn)西藏鄉(xiāng)村治理有效，從而影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。但面臨新時代，群眾個體意識的覺醒、思想的開化使得基層群眾工作難度不斷加大，加之“鄉(xiāng)政村治”對于基層治理根深蒂固的影響，使得基層干部在群眾工作能力、管理能力等方面存在著不足，同時基層干部年輕化的趨勢越來越普遍，年輕干部對于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、擁有資源、鄉(xiāng)風文明等方面不了解，致使其不能很好的利用區(qū)域優(yōu)勢進行有效治理，這都給基層治理帶來了困境。因此在治理有效的視角下提出提升基層干部能力的路徑選擇，不斷加強基層干部能力建設，充分認識到基層干部是西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍，也是西藏實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的后備軍。