有進有退：中國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工

夏柱智

農(nóng)民工是中國工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中特有的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，是一個亦工亦農(nóng)、具有過渡性的新階層。1984年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”一詞。[1]2006年《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》對農(nóng)民工的內(nèi)涵和特征有比較完整的界定：“農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務工、亦工亦農(nóng)，流動性強，有的長期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分?！?/p>

改革開放以來，農(nóng)民工群體不斷增長，構(gòu)成了農(nóng)村人口流動的主要方式，為我國經(jīng)濟快速發(fā)展做出了巨大貢獻，同時也在分享經(jīng)濟發(fā)展成果，促進了社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。國外經(jīng)驗表明，大規(guī)模人口流動和城鎮(zhèn)化進程造成社會階級階層劇烈分化，容易帶來社會失序和政治動蕩。20世紀90年代以來，隨著民工潮興起，學界及政策部門也非常擔心流動農(nóng)民工對城市秩序的沖擊，事實上經(jīng)歷過多次大規(guī)模失業(yè)，包括在2008年和2020年兩次數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)，但并未造成政治社會穩(wěn)定問題。同時，近年我國城鎮(zhèn)化也出現(xiàn)新情況，農(nóng)民工正在快速流入城鎮(zhèn)，其生產(chǎn)生活方式正在改變。從現(xiàn)在到2035年的全面建設社會主義現(xiàn)代化的階段，國家如何保持漸進的、彈性的城鎮(zhèn)化政策，回應農(nóng)民工訴求，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進程中“有進有退”仍然是主要政策目標。

一、中國農(nóng)民工的群體特征

經(jīng)過四十多年的改革開放，農(nóng)民工群體形成了一些相對穩(wěn)定的整體特征。同時農(nóng)民工內(nèi)部經(jīng)歷了很大的分化，不再是一個同質(zhì)化的整體，快速城鎮(zhèn)化改變了農(nóng)民工的面貌。下面從四個方面描述農(nóng)民工群體的狀況。

（一）總規(guī)模不斷擴大，主要流入東部沿海發(fā)達地區(qū)

經(jīng)過四十多年的改革開放，農(nóng)民工群體形成了一些相對穩(wěn)定的整體特征。同時農(nóng)民工內(nèi)部經(jīng)歷了很大的分化，不再是一個同質(zhì)化的整體。

2020年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》（以下簡稱《調(diào)查報告》）[2]顯示農(nóng)民工總規(guī)模達到28560萬人。其中，外出農(nóng)民工16959萬人。外出農(nóng)民工中，省內(nèi)就業(yè)的9907萬人，跨省流動農(nóng)民工7052萬人。從農(nóng)民工規(guī)模來看，2000年至今，只有2020年的農(nóng)民工規(guī)模比上年減少517萬人，其余年份一直在增長，而這主要是疫情影響造成的。從過去的農(nóng)民工規(guī)模增長趨勢來看，波動只是短期的，農(nóng)村勞動力依然在絕對量上過剩，農(nóng)民工還有很大的增長潛力。

融入城市并享有同等國民待遇，是農(nóng)民工面臨的最大問題

農(nóng)民工的起源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展主要集中于東部沿海農(nóng)村地區(qū)，當?shù)貏趧恿芸炀蛯崿F(xiàn)充分轉(zhuǎn)移。1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動力10581萬人，比1978年增加了7754.4萬人，占當時農(nóng)村勞動力總數(shù)的24.2%。[3]2000年，中國加入WTO成為“世界工廠”，推動中西部農(nóng)村勞動力大規(guī)模務工。有研究顯示，1989年，農(nóng)村外出務工勞動力從改革開放初期的不到200萬人迅速增加到3000萬人。1992年鄧小平南方談話之后我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新一輪增長期，1993年全國外出農(nóng)民工達到6200萬人，其中跨省流動的約2200萬人。90年代末增長放緩。進入新世紀，國家積極引導農(nóng)村勞動力務工，農(nóng)民工規(guī)模一直增長。[4]

農(nóng)民工流出地主要是中西部地區(qū)。僅以跨省流動的比例來看，《調(diào)查報告》顯示東部地區(qū)農(nóng)民工跨省流動比例為15.5%，中西部地區(qū)（包括中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)）達51.3%，跨省農(nóng)民工規(guī)模最大的幾個省份是四川、河南、安徽、湖北和江西。農(nóng)民工流入地主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)和大城市。《調(diào)查報告》顯示東部地區(qū)吸納農(nóng)民工為15132萬人，其中長三角、珠三角、京津冀三大城市群吸納了大多數(shù)，總數(shù)為11478萬人，占75.9%，占農(nóng)民工總量的40.2%?！捌咂铡睌?shù)據(jù)同樣反映出包括農(nóng)民工在內(nèi)的人口流動方向。2020年末流動人口規(guī)模約為3.76億人，比2010年的規(guī)模增加69.73%。流動模式以鄉(xiāng)—城流動、以向東部地區(qū)流動為主，其中鄉(xiāng)—城流動人口規(guī)模達2.49億人，占全部流動人口的66.26%；跨省流動人口中有9181萬人流入東部地區(qū)，占所有跨省流動人口的73.5%。[5]

《調(diào)查報告》顯示東部地區(qū)吸納農(nóng)民工為15132萬人，其中長三角、珠三角、京津冀三大城市群吸納了大多數(shù)，總數(shù)為11478萬人，占75.9%，占農(nóng)民工總量的40.2%。

（二）就業(yè)從二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)型，同時伴隨階層分化

近年來農(nóng)民工就業(yè)一個主要的發(fā)展趨勢是從二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在農(nóng)民工規(guī)模不斷增長、農(nóng)民工職業(yè)分化的過程中，農(nóng)民工本身也在經(jīng)歷內(nèi)部階層的分化。

《調(diào)查報告》指出，農(nóng)民工從事第二產(chǎn)業(yè)的比例，從2013年的56.8%下降到2020年的48.1%，其中從事制造業(yè)的農(nóng)民工占比為27.3%，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工占比為18.3%；而從事第三產(chǎn)業(yè)的比例，從2013年的42.6%增長到2020年的51.5%，其中從事批發(fā)和零售業(yè)的農(nóng)民工比重為12.2%，從事住宿餐飲業(yè)的農(nóng)民工比重均為6.5%。農(nóng)民工就業(yè)總體上處于中低端，從收入來看，農(nóng)民工月均收入4072元，最高是交通運輸倉儲郵政業(yè)，月均收入為4814元，其次是建筑業(yè)，月均收入為4699元，最低是住宿餐飲業(yè)，月均收入僅為3358元。農(nóng)民工就業(yè)方式以受雇就業(yè)為主，同時自營就業(yè)比例也超過了10%，主要表現(xiàn)形式是個體工商戶。2013年《調(diào)查報告》顯示，83.5%的農(nóng)民工為受雇就業(yè)，16.5%的農(nóng)民工為自營就業(yè)，2016年《調(diào)查報告》顯示受雇就業(yè)農(nóng)民工所占比重為83%。另一種新的就業(yè)趨勢是“靈活就業(yè)”，不同于傳統(tǒng)的受雇或自營就業(yè)。新興業(yè)態(tài)中，農(nóng)民工在外賣、快遞等服務業(yè)就業(yè)比例很大，具有很強的非正規(guī)就業(yè)特征，他們的就業(yè)、收入和勞動保護成為了新問題。

在市場經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)民工職業(yè)分化還日益表現(xiàn)在縱向的社會分層方面。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工在市場經(jīng)濟過程中，和其他群體一樣經(jīng)歷了巨大的分化。上層農(nóng)民工是精英農(nóng)民工，占農(nóng)民工的比例最多1%。精英農(nóng)民工從事中等規(guī)模以上的經(jīng)商，年收入幾十萬元以上。他們的身份盡管是農(nóng)民工，實際的社會階層已經(jīng)相當于“私營企業(yè)主”。中層農(nóng)民工比例也不大，約占20%。他們從事小規(guī)模的經(jīng)商，或從事非體力的技術或管理工作，年收入10萬元以上，收入和社會地位相當于城市白領。比較典型的是受過高等教育的農(nóng)民工群體和東部沿海發(fā)達地區(qū)本地的“新生代農(nóng)民工”，他們的收入較高，在中小城市能通過貸款負擔商品房，在城鎮(zhèn)帶著家人一起生活。下層農(nóng)民工就是普通農(nóng)民工，主要從事體力、半體力的、低技術的工作，收入不高，年收入在2萬～10萬元之間，占比近80%。他們在勞動力市場上缺乏競爭優(yōu)勢，主要是學歷、工作技能等人力資本缺乏，如《調(diào)查報告》顯示，大多數(shù)農(nóng)民工是初中及以下學歷，從全國來看，2020年初中及以下學歷的農(nóng)民工占比是71.1%。他們進城安居的能力有限，還需要依靠農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源增加家庭收入及作為進城失敗的退路。

從全國來看，2020年初中及以下學歷的農(nóng)民工占比是71.1%。他們進城安居的能力有限，還需要依靠農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源增加家庭收入及作為進城失敗的退路。

（三）務工收入快速增長，是農(nóng)民家庭收入增長主要方式

通過務工獲得家庭收入增長是農(nóng)村勞動力流動的根本動力。到20世紀90年代中期，我國人均耕地面積已經(jīng)下降到不足1.2畝，僅為1952年的42%，[6]農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)難以過上小康生活。市場經(jīng)濟條件下，只有外出務工，農(nóng)民家庭才有能力應對越來越大的支出壓力，保住體面而有尊嚴的生活方式。[7]雖然農(nóng)民工收入相比城市居民差距很大，然而相對于從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的收入，還是較高的。而且經(jīng)濟發(fā)展帶動農(nóng)民工收入不斷增長，《調(diào)查報告》顯示，2020年農(nóng)民工月均收入4072元，相對于2009年的月均1417元的收入增長了約3倍。

非農(nóng)就業(yè)很早就是農(nóng)民收入增長的主要來源。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)業(yè)GDP比重持續(xù)降低，進一步影響到農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入的增長。到2000年左右，農(nóng)民收入增長的源泉發(fā)生了本質(zhì)變動，農(nóng)民收入增長由過去主要靠家庭經(jīng)營性收入轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾噭趧訄蟪晷允杖?。農(nóng)業(yè)的就業(yè)吸納作用表現(xiàn)為“就業(yè)彈性”，[8]成為農(nóng)村剩余勞動力的“蓄水池”。2020年的全國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民家庭的人居可支配收入為17131.5元，直接來源于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入僅占23.2%。[9]其中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入所占比重為16.9%，種植糧食作物的凈收入比重更低。

務工構(gòu)成了農(nóng)村小康社會建成的主要經(jīng)濟基礎。中國區(qū)域差異很大，城鄉(xiāng)收入水平不同，不同區(qū)域的收入水平不同，但都能達到小康社會的基本生活水平。中西部農(nóng)民在沿海發(fā)達地區(qū)和大城市務工賺錢，并不在那里生活，而是拿回家鄉(xiāng)，構(gòu)成其中等水平生活的經(jīng)濟基礎。隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，勞動力供給更加偏緊，農(nóng)民工收入還會不斷提高。按照當前農(nóng)民工月均約4000元的收入，一個普通家庭兩個農(nóng)民工，一年的務工收入可達近10萬元。這一收入可以用于農(nóng)村建房、縣城購房，用于供孩子讀書、支持孩子結(jié)婚與買車，[10]這是過去農(nóng)民不曾享有的生活水平。農(nóng)民工家庭一般還有務農(nóng)收入，還有自給自足的經(jīng)濟成分，在城市商品房價格高企的今天，這降低了農(nóng)民家庭過上小康生活的成本。

數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民家庭的人居可支配收入為17131.5元，直接來源于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入僅占23.2%。其中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入所占比重為16.9%，種植糧食作物的凈收入比重更低。

（四）快速流向城鎮(zhèn)，就近縣域城鎮(zhèn)化是主要方式

城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要標志。2000年中國城鎮(zhèn)化率為36.1%，2020年“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近64%，城鎮(zhèn)常住人口從2000年的4.56億人增長到2020年的9.02億人。我國城鎮(zhèn)化率的迅速增長，大規(guī)模的“民工潮”做出了主要貢獻。相對于老一代農(nóng)民工，新一代農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的意愿更強烈。2020年新生代農(nóng)民工占比為49.4%，他們受教育水平較高，更為適應城鎮(zhèn)化的生活，外出就業(yè)特征明顯，主要集中在東部地區(qū)及大中城市務工。

在農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化模式中，占大多數(shù)的城鎮(zhèn)化目的地是家鄉(xiāng)縣城而非務工所在地，可稱之為“就近縣域城鎮(zhèn)化”。從時間來看，在中部農(nóng)村，近10年來農(nóng)民工務工邏輯明顯轉(zhuǎn)變，東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村還要早10年以上。據(jù)有關數(shù)據(jù)，2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右?？h城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)化常住人口的近30%。[11]顯而易見，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化和以大中城市為載體的城鎮(zhèn)化，存在顯著差異。能在大中城市就業(yè)和定居的轉(zhuǎn)移人口主要來源于大中專畢業(yè)生，但縣城的城鎮(zhèn)化主要轉(zhuǎn)移人口是本地農(nóng)民和農(nóng)民工。由于大中城市的城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)支撐，且人口素質(zhì)較高，城市配套服務也比較完善，其城市化的質(zhì)量比較高。以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，則很大程度上是公共服務驅(qū)動的城鎮(zhèn)化，主要是較好的教育資源，農(nóng)民工主動或被動在縣城買房。在就業(yè)上，多數(shù)農(nóng)民工仍然要到沿?；虼笾谐鞘袆展?，獲得較高收入，老年農(nóng)民則要在農(nóng)村務農(nóng)，實現(xiàn)自主養(yǎng)老。因此，相當部分縣城的城鎮(zhèn)化質(zhì)量其實并不高，屬于“半城鎮(zhèn)化”或“未完成的城鎮(zhèn)化”。[12]

2020年的《調(diào)查報告》并未報告農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的目的地狀況，只報告“進城農(nóng)民工對所在城市的歸屬感提高”,“城市規(guī)模越大，農(nóng)民工對所在城市的歸屬感越弱，對城市生活的適應難度越大”。這表明農(nóng)民工很難在大城市體面地定居下來。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是發(fā)達地區(qū)珠三角、長三角，本地農(nóng)民工如果不是從事高收入的城市白領職業(yè)，也難以支撐中心城區(qū)的住房及生活成本，而是選擇進入郊區(qū)房價較低、生活成本較低的區(qū)縣。他們的地位和心理優(yōu)勢建立在外地農(nóng)民工身上。相對于外地農(nóng)民工，東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村出身的農(nóng)民工就業(yè)更為體面、更為充分和穩(wěn)定，大多數(shù)參加了城鎮(zhèn)社保、融入城鎮(zhèn)程度高，其身份認同已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛保r(nóng)民的戶籍身份的主要意義是占有農(nóng)村集體分配的各類權利。

農(nóng)民工長期從事中低端的二三產(chǎn)業(yè)，具有很強的流動性，形成了和傳統(tǒng)農(nóng)民、城市居民不一樣的利益訴求。其訴求主要是經(jīng)濟性、社會性的而不是政治性的。

二、農(nóng)民工的主要利益訴求與政策變革

農(nóng)民工長期從事中低端的二三產(chǎn)業(yè)，具有很強的流動性，形成了和傳統(tǒng)農(nóng)民、城市居民不一樣的利益訴求。其訴求主要是經(jīng)濟性、社會性的而不是政治性的，主要訴求是國家賦予平等的非農(nóng)就業(yè)機會及獲得城鎮(zhèn)公共服務的權利，另外作為弱勢群體的農(nóng)民工還要求獨特的保護性政策。為回應農(nóng)民工的利益訴求，國家也在不斷調(diào)整政策，促使農(nóng)民工成為平等的經(jīng)濟社會主體，農(nóng)民工感受到公平感、獲得感。這使得中國人口大規(guī)模流動的同時，政治社會保持長期穩(wěn)定，構(gòu)成了中國國家治理經(jīng)驗的重要部分。[13]流動農(nóng)民工的利益訴求可分為以下三個方面。

城市規(guī)模越大，農(nóng)民工的歸屬感越弱，對城市生活的適應難度越大

（一）獲得非農(nóng)就業(yè)權利并保障工資權益

和城市居民獲得同樣平等的就業(yè)權利是農(nóng)民工最大的訴求。計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制限制勞動力流動，在就業(yè)機會短缺的背景下，地方政府為保障本地戶籍居民的就業(yè)機會，不得不限制外來人口流入。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，就業(yè)機會供給不斷擴大，國家逐漸破除不合理的勞動力流動限制，勞動力配置制度從計劃走向市場。

當前我國已經(jīng)形成了統(tǒng)一的勞動力市場，戶籍身份對個體職業(yè)與收入影響很弱，農(nóng)民工的公平感大大增加。近年來，在沿海制造業(yè)發(fā)達的地區(qū)，由于出現(xiàn)了勞動力短缺的情況，私營企業(yè)主、地方政府對待外來農(nóng)民工的態(tài)度發(fā)生了很大的改變。為了留住外來農(nóng)民工，發(fā)達地區(qū)企業(yè)主和地方政府報銷來回交通費用，給留在本地過年的員工發(fā)放紅包，農(nóng)民工感受到更多的尊重、承認和支持。

在非農(nóng)就業(yè)中，欠薪問題一直是農(nóng)民工關注的焦點，容易引發(fā)農(nóng)民工群體性維權事件。國家高度重視農(nóng)民工工資保障問題。近年來，國家不斷從制度上解決拖欠農(nóng)民工工資問題。2016年1月，國務院發(fā)布《關于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》，2019年12月，發(fā)布《保障農(nóng)民工工資條例》。筆者近期在浙江金華婺城區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)從中央到地方把農(nóng)民工欠薪治理納入了縣域綜合治理體系，正式的法治機制和非正式的調(diào)解機制結(jié)合起來，以低成本的方式解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的問題。

在非農(nóng)就業(yè)中，欠薪問題一直是農(nóng)民工關注的焦點，容易引發(fā)農(nóng)民工群體性維權事件。國家高度重視農(nóng)民工工資保障問題。近年來，國家不斷從制度上解決拖欠農(nóng)民工工資問題。

絕大多數(shù)農(nóng)民工子女并沒有被父母帶在身邊，而是留守在家

（二）解決平等分享城鎮(zhèn)公共服務的身份問題

新世紀之后，農(nóng)民工開始從勞動力的轉(zhuǎn)移向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，國家開始關注農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受平等的公共服務的問題。這一問題最先由在城鎮(zhèn)長期定居的精英農(nóng)民工和中層農(nóng)民工提出來。

國家改革的焦點是改變傳統(tǒng)戶籍制度，主要方向是放寬戶籍準入，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記政策，實行常住人口城鎮(zhèn)化。2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布；同年，國家發(fā)改委發(fā)布《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，提出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)公共服務問題。其中焦點是農(nóng)民工隨遷子女在流入地的教育機會均等化問題，矛盾主要在人口大規(guī)模流入的大城市和沿海發(fā)達地區(qū)。在城鎮(zhèn)義務教育階段學位資源緊缺的條件下，地方政府不得不優(yōu)先保障本地戶籍人口的需求，多余的學位（往往在城郊地區(qū)，被當?shù)剞r(nóng)民放棄的學位）才用以滿足包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來流動人口的需求。在資源絕對短缺的條件下，站在道德高地批評北京、上海等一線大城市沒有一視同仁對待外來流動人口沒有意義。

從調(diào)查來看，絕大多數(shù)外出農(nóng)民工并沒有把子女帶到身邊。截至2013年底，全國義務教育階段的隨遷子女一共是1277萬人，占到義務教育學生總數(shù)的9.3%。[14]2020年達到了1429.7萬人，[15]增長并不多。外出農(nóng)民工把子女帶在身邊，會增加生活和教育費用，降低勞動收入，因此大多數(shù)農(nóng)民工并沒有教育機會均等化的權利訴求。其享受城鎮(zhèn)教育公共服務的場所是在家鄉(xiāng)縣城，而這并沒有制度性障礙。在中部地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣域的學位分配政策是：只要進城務工農(nóng)民在縣城有合法的就業(yè)、繳納社保、租房或購買商品房，子女就可以進入當?shù)乜h城讀書。在人口大縣，農(nóng)村中小學生大量涌入造成教育資源緊張，縣城不得不制定更嚴格的教育資源配置辦法。

在資源絕對短缺的條件下，站在道德高地批評北京、上海等一線大城市沒有一視同仁對待外來流動人口沒有意義。

（三）穩(wěn)定農(nóng)村土地制度，保障生計安全

在城鎮(zhèn)社會，市民通過參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障體系獲得生計安全，這是維護社會穩(wěn)定的基本條件。以養(yǎng)老為例，國家建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系，勞動者按照要求繳費15年以上，就可以享受退休保障。農(nóng)民工則不同，他們大多數(shù)并未參與其中，仍然延續(xù)農(nóng)民的社會保障方式，主要訴求是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關政策，核心是穩(wěn)定農(nóng)村土地權利。

《2015年度人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為5589萬，占當年農(nóng)民工總規(guī)模（27747萬）的20.1%。截至2020年6月底，全國有6375萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，占當年農(nóng)民工總規(guī)模（28560萬）的22.3%，[16]其中東部沿海發(fā)達地區(qū)的參保比例很高。在中西部地區(qū)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)雖然長遠來看參與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障的好處很多，[17]地方政府也積極推動農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但農(nóng)民工仍然缺乏意愿。他們的經(jīng)濟收入不高、就業(yè)不穩(wěn)定，更希望獲得現(xiàn)金收入應對當下日益增長的支出，并不預期通過城鎮(zhèn)社保體系獲得生計安全。2021年，中部一個普通縣城的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金年繳費標準超過了1萬元，這對于農(nóng)民工來說過高了。農(nóng)民工的就業(yè)并不穩(wěn)定，他們更愿意參與更為靈活的、繳費更低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系，建筑業(yè)的中老年農(nóng)民工最為明顯。

農(nóng)民工把生計安全寄托于農(nóng)村。作為集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民工依法享有集體土地權利。目前農(nóng)村土地承包和宅基地管理相關法律和政策保障這一權利，并不因人口流動遷移、進城落戶而改變，使得農(nóng)民工不懼怕失業(yè)后的生計安全問題，也不擔心基本的養(yǎng)老保障。農(nóng)村戶籍對于農(nóng)民工生計安全具有實質(zhì)性意義，而城市戶籍則不然。城市戶籍是通過一定的經(jīng)濟條件如穩(wěn)定就業(yè)就可以獲得的，也可以退出，然而農(nóng)村戶籍是獨特的，退出后就再沒有了。

三、當代農(nóng)民工面臨的獨特問題

總體上，改革開放以來，我國圍繞農(nóng)民工形成了比較成熟的法律和政策體系，解決了快速發(fā)展條件下農(nóng)民工有序融入城鎮(zhèn)的問題。當前農(nóng)民工所面臨的問題，既有全球進入動蕩變革期，農(nóng)民工面臨的大規(guī)模失業(yè)風險加劇問題，又有地方性的政策執(zhí)行問題。

在負債透支困境下，縣城生活的新生代農(nóng)民工的生計更加脆弱了?；蛘哒f，他們小康的經(jīng)濟基礎并不牢靠，這是歷史上不曾面臨的新問題。

（一）新生代農(nóng)民工陷入過快城鎮(zhèn)化帶來的“透支”困境

過去10多年，中西部的縣域城鎮(zhèn)化率上升得特別快。在調(diào)研的中部地區(qū)典型縣城，最近十年各地縣域城鎮(zhèn)化率每年增長1個百分點以上。在人口大縣，因農(nóng)民工涌入縣城購房，房地產(chǎn)開發(fā)十分繁榮，縣城平均房價在3000～5000元/平方米，一套100平方米左右的商品房至少要花費農(nóng)民工家庭7～10年的務工收入。

進城加速和地方政府積極的城鎮(zhèn)化政策有關。為了把商品房賣出去，政府設法把縣域優(yōu)質(zhì)學位和商品房綁定，形成了典型的“教育新城”開發(fā)模式，本質(zhì)是希望進城購房農(nóng)民工支付新城開發(fā)成本。農(nóng)民工進城購房，一般需要銀行提供抵押貸款，數(shù)量從十多萬元到三五十萬元。和進城購房同時發(fā)生的新生代農(nóng)民工購車，農(nóng)民工又要負債數(shù)萬元到十多萬元。債務的不斷增加成為近十多年來新生代農(nóng)民工區(qū)別于老一代農(nóng)民工最重要的特征之一。

在負債透支困境下，縣城生活的新生代農(nóng)民工的生計更加脆弱了?；蛘哒f，他們小康的經(jīng)濟基礎并不牢靠，這是歷史上不曾面臨的新問題。在2008年，失業(yè)的農(nóng)民工心理不慌，而2020年新冠疫情背景下，失業(yè)的農(nóng)民工是很慌張和焦慮的，他們負債幾十萬元，已經(jīng)回不到原來的生活方式，已然無處可退。他們對周期性的經(jīng)濟危機帶來的失業(yè)愈發(fā)敏感，造成他們的社會安全感、公平感降低。

（二）老一代農(nóng)民工的勞動權利遭遇新型的制度排斥

2022年初，全國多地發(fā)布建筑業(yè)超齡農(nóng)民工“清退令”。在政府看來，“清退令”初衷是好的，即保護超齡農(nóng)民工的安全。問題在于，以風險最小化為初衷的“超齡”農(nóng)民工“清退令”遵循的是官僚主義邏輯，而不是民生保障的邏輯，不僅影響建筑業(yè)勞動力供給，而且侵害了老年農(nóng)民工的勞動權利。《調(diào)查報告》顯示，50歲以上農(nóng)民工所占比重為26.4%，主要從事建筑業(yè)。建筑業(yè)農(nóng)民工中，即使60歲以上的老年農(nóng)民工只占10%，也超過500萬人。由于建筑業(yè)難以補充年輕農(nóng)民工，這一規(guī)模未來還會進一步增加。他們有勞動能力，有務工訴求，一直活躍在建筑工地上，被強制清退降低了農(nóng)民家庭收入，也對農(nóng)民工積蓄養(yǎng)老資金不利。

勞動力市場中弱勢的老年農(nóng)民工的勞動權利保護問題，背后是國家不再容許農(nóng)民工大量從事非正規(guī)就業(yè)的事實。在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)市場，普通勞動者超過60歲（女性超過55歲）即視為“超齡”，按規(guī)定要“退休”。然而，建筑業(yè)農(nóng)民工（相對于建筑業(yè)的少數(shù)管理者）是典型的非正規(guī)就業(yè)群體，在農(nóng)民工的概念里，只要身體條件允許，就不存在“超齡”退休問題。農(nóng)民工年老了，他們還有意愿勞動，他們最需要的是勞動權利和勞動便利。一個公正的政府不應當在他們年老時用行政強制的方式“清退”他們，而是應當在工傷保險、安全培訓、安全監(jiān)管、欠薪治理等方面給予更多、更人性化的支持。這不僅有利于實現(xiàn)社會的公平正義，而且有利于在風險防范與勞動權益保障之間保持平衡。

一個公正的政府不應當在他們年老時用行政強制的方式“清退”他們，而是應當在工傷保險、安全培訓、安全監(jiān)管、欠薪治理等方面給予更多、更人性化的支持。

（三）“三農(nóng)”政策的城鎮(zhèn)化思維損害農(nóng)民工的村莊退路

從宏觀上來講，城鎮(zhèn)化是不可逆的。而從單個農(nóng)民工的角度，城鎮(zhèn)化是可逆的，需要國家設計可逆城鎮(zhèn)化的制度安排。從目前總體的制度安排來看，我國城鎮(zhèn)化道路是可進可退的，然而從實踐來看，農(nóng)民工可進可退的城鎮(zhèn)化道路可能被人為阻斷，造成嚴重的社會穩(wěn)定問題。

老一代農(nóng)民工的勞動權利正在遭遇新型的制度排斥

最為典型的例子是2020年山東省的合村并居，本質(zhì)上是行政推動的“農(nóng)民上樓”運動。從長期調(diào)查來看，農(nóng)民上樓運動的效果并不是振興農(nóng)村、富裕農(nóng)民，而是劣質(zhì)城鎮(zhèn)化。盡管農(nóng)民家庭日益依賴非農(nóng)收入，然而農(nóng)業(yè)農(nóng)村對于他們依然是很重要的。在農(nóng)民家庭分工中，年輕勞動力外出務工，而老年勞動力則主要從事農(nóng)業(yè)，他們需要與其收入、就業(yè)方式匹配的居住方式。當下中國發(fā)展進入高風險時期，新冠疫情疊加全球動蕩正在持續(xù)造成大規(guī)模農(nóng)民工失業(yè)。在快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工面對失業(yè)變得日益脆弱，如果此時返鄉(xiāng)的退路又被中斷，政府很難有能力兜底，那么千萬失業(yè)又失地的農(nóng)民一定會成為政治動蕩的社會基礎，這是中國現(xiàn)代化之殤。

與合村并居政策一樣，還有一些限制性的農(nóng)村政策，使得農(nóng)戶面臨和上樓同樣的困境。比如，在過去幾年一些地區(qū)的易地扶貧搬遷政策執(zhí)行過程中，政府簡單地認為把貧困戶搬入城鎮(zhèn)就能解決貧困問題，實際上帶來了貧困人口的空間平移，給貧困人口帶來更嚴重的生計問題。當前農(nóng)民工成功融入城鎮(zhèn)的主要制約是農(nóng)民工的就業(yè)層次，宏觀上又和我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關，和農(nóng)民集中居住的程度和方式無關，需要國家和地方政府遏制激進城鎮(zhèn)化的沖動。

在快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工面對失業(yè)變得日益脆弱，如果此時返鄉(xiāng)的退路又被中斷，政府很難有能力兜底。

注釋：

[1] [4] 國務院研究室課題組：《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》，中國言實出版社2006年版，第2頁；第3頁。

[2] 農(nóng)民工群體狀況反映了我國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，是國家掌握國情農(nóng)情非常重要的切入口。國家統(tǒng)計局從2009年開始發(fā)布《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，這是一份權威性的年度農(nóng)民工調(diào)查報告，為研究農(nóng)民工提供了基本參照。

[3] 陳錫文：《中國農(nóng)村改革：回顧與展望》，知識產(chǎn)權出版社2020年版，第73頁。

[5] 周皓：《中國人口流動模式的穩(wěn)定性及啟示——基于第七次全國人口普查公報數(shù)據(jù)的思考》，載《中國人口科學》2021年第3期。

[6] 溫鐵軍：《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度研究》，中國經(jīng)濟出版社2000年版，第32頁。

[7] 賀雪峰：《鄉(xiāng)村社會關鍵詞：進入21世紀的中國鄉(xiāng)村素描》，山東人民出版社2010年版，第1～2頁。

[8] 張車偉、王德文：《農(nóng)民收入問題性質(zhì)的根本轉(zhuǎn)變——分地區(qū)對農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和增長變化的考察》，載《中國農(nóng)村觀察》2004年第1期。

[9] 參見《2021年中國住戶調(diào)查年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2021年版，第28頁。

[10] 2020年的《調(diào)查報告》顯示，擁有汽車（包括經(jīng)營用車）的進城農(nóng)民工戶占30.8%，比上年提高2.6個百分點。到2020年，全國農(nóng)村地區(qū)每百戶擁有家用汽車26.4輛，2013年時僅有9.9輛車。參見《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2021》，中國統(tǒng)計出版社2021年版，第262頁。

[11] 參見《國家發(fā)展改革委有關負責人就<中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》的通知>答記者問》，中國政府網(wǎng)，2022年5月7日。

[12] 賀雪峰：《縣城買房：未完成的城市化》，載《決策》2021年第6期。

[13] 李培林：《大變革：農(nóng)民工與中產(chǎn)階層》，中國社會科學出版社2019年版，第3頁。

[14] 《教育部：國家財政保障隨遷子女就學比例達83.5%》，人民網(wǎng)-教育頻道，2014年2月10日。

[15] 《中國教育概況：2020年全國教育事業(yè)發(fā)展概況》，中華人民共和國教育部官網(wǎng)，2021年11月15日。

[16] 《人力資源社會保障部對十三屆全國人大三次會議第2467號建議的答復》，中華人民共和國人力資源和社會保障部官網(wǎng)，2020年11月2日。

[17] 根據(jù)《2020年度人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，截至2020年底，共有5.42億人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，其中實際領取養(yǎng)老金的有1.61億人，每人每月174元。相比之下，2020年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的離退休人員，每人每月可領取約3350元。這是天壤之別。