超越審查與監(jiān)管*
——互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家角色

黃冬婭 梁淵櫟

在新經(jīng)濟浪潮中，不僅互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導企業(yè)與核心技術(shù)主要集中在少數(shù)歐美發(fā)達國家，由于獨特的商業(yè)模式、財務(wù)目標和技術(shù)特征，發(fā)達國家的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還能夠在無須對國外進行大量投資的同時，獲得全球影響力。聯(lián)合國的一份報告就指出，發(fā)展中國家在數(shù)字化經(jīng)濟中處于不利地位，它們往往充當著原始數(shù)據(jù)的提供者，卻必須為使用其數(shù)據(jù)而生成的數(shù)字信息服務(wù)付費。

然而，截至2020年12月，中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已達31.3萬億元，占GDP的比重達34.8%。據(jù)Statista網(wǎng)站統(tǒng)計，2020年2月全球市值最高的15個互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為中美兩國瓜分，5家中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)上榜。那么，為何作為發(fā)展中國家的中國能在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得巨大的成就？中國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否只是全球市場資本擴張和中國企業(yè)技術(shù)學習的結(jié)果？本文將回顧國家與中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系的研究，從網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)保護及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)扶持三方面，考察中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家角色。

一、國家與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

傳統(tǒng)觀點認為，資本涌入、新信息技術(shù)發(fā)展和市場擴大推動了美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但事實上，在美國新經(jīng)濟的率先崛起過程中，國家也為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了條件。

傳統(tǒng)觀點認為，資本涌入、新信息技術(shù)發(fā)展和市場擴大推動了美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但事實上，在美國新經(jīng)濟的率先崛起過程中，國家也為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了條件。第一，美國政府在電報電信業(yè)推行私人資本優(yōu)先和推動市場開放。尼克松政府時期開始推動建立免于全美電報電信公司（AT&T）壟斷的國內(nèi)衛(wèi)星市場服務(wù)、開放公共電信網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的計算機通信設(shè)備和服務(wù)市場，引入城市有線電視競爭機制，最終導致了對AT&T的拆分。市場自由化和弱監(jiān)管導向給了網(wǎng)絡(luò)商業(yè)用戶以及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備服務(wù)的獨立供應(yīng)商廣泛的市場自由，促進了它們的發(fā)展。[1]第二，信息處理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展，也與國家削弱國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工會權(quán)力息息相關(guān)。美國工會主義在20世紀50～60年代達到頂峰，代表AT&T和其他小公司電話員工的美國通信工人工會和全國郵遞員協(xié)會都是重要的工會組織。但是，從尼克松時代開始，推動市場開放的努力使得計算機、軟件等信息科技行業(yè)獲得了大量政策優(yōu)待，企業(yè)幾乎不承擔任何社會福利責任。[2]第三，國家貨幣政策引導資本注入互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。20世紀末以來，為應(yīng)對各種經(jīng)濟停滯和2008年金融危機，美聯(lián)儲推出一系列降低利率的措施，低利率環(huán)境成為數(shù)字經(jīng)濟興起的關(guān)鍵條件。寬松貨幣政策導致企業(yè)收益率下降，也降低了普通企業(yè)對金融資本的回報率。結(jié)果，尋求更高收益的投資者不得不轉(zhuǎn)向風險更高、回報率也更高的資產(chǎn)，進一步促進了對新興網(wǎng)絡(luò)科技公司的投資。[3]第四，國家創(chuàng)新政策為信息技術(shù)創(chuàng)新提供激勵：聯(lián)邦政府是專業(yè)信息處理設(shè)備最大的單一買家，給辦公設(shè)備和計算機行業(yè)提供了有力的創(chuàng)新激勵；國家對知識產(chǎn)權(quán)的強力保護也是對資本和創(chuàng)新的有力支持。

與美國相比，除了滿足必要的資本、技術(shù)和市場條件外，發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨著更多挑戰(zhàn)。其中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭對互聯(lián)網(wǎng)市場的支配構(gòu)成了幾大難題。第一，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的普及、網(wǎng)絡(luò)容量和高質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)的覆蓋、居民接入網(wǎng)絡(luò)都需要支付相應(yīng)的費用。[4]第二，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)輕資產(chǎn)的商業(yè)模式，有利于跨國公司頭部企業(yè)的市場壟斷。互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)以數(shù)據(jù)為核心的生產(chǎn)方式，使得頭部企業(yè)即便不在他國投資建立生產(chǎn)基地，也可以迅速占據(jù)市場。第三，頭部企業(yè)開發(fā)出的平臺商業(yè)模式也使得它們更有可能壟斷市場。[5]因為數(shù)據(jù)是平臺企業(yè)的主要“燃料”，平臺就是一個收集和分析數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施，用戶數(shù)量增加會大幅降低成本。[6]這使得平臺企業(yè)具有自然壟斷的傾向，平臺規(guī)模越大越具有壓倒性的市場支配優(yōu)勢。因此，先發(fā)展起來的美國互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的市場優(yōu)勢會使得新進入者很難與其競爭?；ヂ?lián)網(wǎng)的上述特質(zhì)使得發(fā)達經(jīng)濟體的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能夠輕易繞過各種阻礙，進入后發(fā)國家的互聯(lián)網(wǎng)市場，并憑借先發(fā)優(yōu)勢為發(fā)展中國家的居民提供比本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)更優(yōu)異的數(shù)字服務(wù)。

發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨著更多挑戰(zhàn)。其中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭對互聯(lián)網(wǎng)市場的支配構(gòu)成了幾大難題。

二、我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家角色

盡管存在如上后發(fā)劣勢，在過去十幾年里，中國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)仍然實現(xiàn)了飛躍式發(fā)展。除了資本注入、技術(shù)學習和市場激勵之外，國家也在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演了重要角色。

（一）國家與互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

受計劃經(jīng)濟和技術(shù)獨立理念的雙重影響，我國政府一直在電信業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著決定性的作用。

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的必要前提是存在數(shù)量龐大的互聯(lián)網(wǎng)用戶，而數(shù)量龐大的網(wǎng)民的出現(xiàn)又依賴網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的廣泛建設(shè)。在美國，大型商業(yè)用戶（如銀行、保險公司、汽車制造商等）有依靠網(wǎng)絡(luò)重建業(yè)務(wù)的強烈需求，強大的商業(yè)用戶驅(qū)動了20世紀80年代美國電信設(shè)施的廣泛建設(shè)。相比之下，直到20世紀90年代，中國市場上的商業(yè)用戶既沒有對網(wǎng)絡(luò)的需求，又缺乏對國家的影響力，因此中國并不像美國一樣由商業(yè)力量推動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。相反，受計劃經(jīng)濟和技術(shù)獨立理念的雙重影響，我國政府一直在電信業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著決定性的作用。直到1994年，郵電部始終主導電信行業(yè)，并同時扮演著監(jiān)管者和經(jīng)營者的雙重角色。打破郵電部對電信市場的主導，成為中國政府推動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的第一步。

第一，成立新的國有企業(yè)。20世紀80年代末，受美國政府打破電信業(yè)壟斷的激勵，中國政府開始考慮通過成立新的電信企業(yè)，打破郵電部在電信業(yè)的壟斷地位，以刺激電信業(yè)的發(fā)展。然而，以何種方式引入競爭是一個重要的問題。首先國務(wù)院批準了以電子工業(yè)部為首的16個部門共同成立新的電信運營商——中國聯(lián)通。這意味著中國政府在電信業(yè)引入競爭的同時，保持了對電信業(yè)的主導，避免該行業(yè)為私有部門和外國資本控制。

第二，引入外資。從法律上看，直到2001年國務(wù)院頒布《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》之前，中國電信市場不允許出現(xiàn)外商獨資、中外合資和中外合作企業(yè)經(jīng)營的情況。實際上，由于電信業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，需要大量的資本投入，引入和利用國外資金建設(shè)電信網(wǎng)絡(luò)和擴大電信運營成為新興電信企業(yè)的重要發(fā)展手段。2001年以前，中國聯(lián)通的“中中外”模式和中國網(wǎng)通的私募外資模式是兩個較為經(jīng)典的例子。2001年后，隨著中國電信市場對外資的逐步開放，中國政府積極醞釀和推動國內(nèi)電信企業(yè)赴境外上市，在開拓外資融資的同時，利用境外上市推進電信企業(yè)轉(zhuǎn)換企業(yè)機制和完善公司治理結(jié)構(gòu)，中國移動、中國聯(lián)通、中國電信和中國網(wǎng)通都是境外上市的成功案例。

第三，對電信市場實施非對稱性監(jiān)管。電信業(yè)不僅僅是資本密集型產(chǎn)業(yè)，還具有顯著的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益。這一特性使得在同一市場環(huán)境下處于優(yōu)勢地位的電信企業(yè)能夠憑借自身規(guī)模優(yōu)勢擠壓對手，因此各國政府普遍采用非對稱監(jiān)管策略維持電信市場中的企業(yè)競爭。從中國聯(lián)通成立以來，中國政府就開始探索電信市場的非對稱性監(jiān)管。例如，中國聯(lián)通在成立之初便獲得了相當大的帶寬份額，在900MHz頻帶中接收到6MHz的射頻，比郵電部下屬企業(yè)中國電信的蜂窩電話網(wǎng)絡(luò)的4MHz要高出50%。又如，2008年中國政府在向三家基礎(chǔ)運營商頒發(fā)3G牌照時，將技術(shù)和產(chǎn)業(yè)相對弱勢的TD-SCDMA技術(shù)制式的3G牌照發(fā)放給市場份額巨大的中國移動，而將相對成熟的WCDMA和CDMA2000制式的3G牌照分別發(fā)給中國聯(lián)通和中國電信。此外，中國政府還曾采用直接拆分競爭優(yōu)勢者這種更嚴格的非對稱管制策略。1999年，電信總局被拆分為中國電信、中國移動、中國衛(wèi)通和國信尋呼；2002年，中國電信被劃分為南北兩個公司。但這兩次拆分并不盡如人意，1999年的“一分為四”并未打破分業(yè)壟斷格局，2002年的“南北拆分”也存在固網(wǎng)同質(zhì)競爭的低效率情況。因此，2008年的電信重組又將六家電信企業(yè)合并為三大基礎(chǔ)運營商。

得益于上述三種策略塑造的激烈競爭的電信市場，中國實現(xiàn)了世界電信史上規(guī)模最大、速度最快的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。更重要的是，隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的擴大，上網(wǎng)費用大幅下降。[7]中國收入最低的40%的群體也能夠輕易負擔起上網(wǎng)費用：2020年移動寬帶的費用僅占這一群體收入的1.2%。這使得中國互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量從1998年的100萬上升到2020年的9.89億，為中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的興起奠定了堅實的基礎(chǔ)。

中國實現(xiàn)了世界電信史上規(guī)模最大、速度最快的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。更重要的是，隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的擴大，上網(wǎng)費用大幅下降。

（二）國家與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)市場和投資

面對席卷全球市場的國際互聯(lián)網(wǎng)巨頭，中國也積極采取多種策略，較好地保護了尚未成熟的本土互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。

第一，在所有權(quán)規(guī)定方面，從1993年開始，為實現(xiàn)電信基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，中國政府雖逐漸將包括互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)在內(nèi)的電信業(yè)務(wù)向私營部門開放，但限制外資參與這些電信業(yè)務(wù)。1993年8月頒布的《關(guān)于進一步加強電信業(yè)務(wù)市場管理意見的通知》將部分電信業(yè)務(wù)向中國私營企業(yè)放開經(jīng)營的同時，重申禁止境外各類主體和中國境內(nèi)的外商投資、中外投資和中外合作企業(yè)經(jīng)營或參與經(jīng)營中國境內(nèi)的公用通信網(wǎng)、專用通信網(wǎng)的有線電、無線電通信服務(wù)的規(guī)定。2001年，為加入世界貿(mào)易組織（WTO），中國政府放松了對所有權(quán)的規(guī)定，對外資的限制也越來越寬松。同年12月，中國政府發(fā)布《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》，申明提供互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)的企業(yè)的外方投資者的出資比例不得超過50%。此后，該規(guī)定歷經(jīng)兩次修訂，但對外商出資比例始終限制在50%。

從政策實施上看，對所有權(quán)的規(guī)定旨在構(gòu)建避免外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主宰中國互聯(lián)網(wǎng)市場的安全閥，而非完全排斥外國資金和外國企業(yè)進入中國市場。從1993年到2004年，許多外資企業(yè)已通過一些特殊途徑與中國企業(yè)展開合作，并為后者提供資金。例如，1999年，新浪網(wǎng)開創(chuàng)性地使用了可變利益實體結(jié)構(gòu)（VIE），繞開了禁止外國直接投資的規(guī)定，并于2000年成功在納斯達克上市。此后，許多外國投資者通過復制VIE結(jié)構(gòu)進入中國互聯(lián)網(wǎng)市場，實現(xiàn)對中國國內(nèi)擁有許可證的企業(yè)的持股，以獲得“合同式收益”。

然而，隨著市場競爭越發(fā)激烈和政治風險提高，為保護本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，中國政府開始加強對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所有權(quán)規(guī)定的執(zhí)行。2006年頒布的《關(guān)于加強外商投資經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)管理的通知》重申外國投資者在未獲得相應(yīng)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證前禁止投資和經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的規(guī)定，體現(xiàn)了中國政府試圖限制外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，為中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展開辟空間的意圖。

第二，中國政府還建立了成熟的行政許可制度來保護中國互聯(lián)網(wǎng)市場。2000～2001年，中國政府相繼頒布《電信條例》和《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》。在正式允許外商投資互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)的同時，中國政府明確要求經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的企業(yè)必須根據(jù)經(jīng)營范圍申請相應(yīng)的經(jīng)營許可證。而相較于本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，外資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)獲得行政許可證要困難得多。中國政府要求外資企業(yè)在按照《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》申請獲得ICP許可證前，需要根據(jù)《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》先向國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市的信息產(chǎn)業(yè)主管部門申請獲得《外商投資經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審定意見書》和《外商投資企業(yè)批準證書》。截至2006年7月，中國政府僅向外商投資電信企業(yè)頒發(fā)過5張電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，側(cè)面說明了中國政府的市場保護策略。[8]

從政策執(zhí)行上看，中國政府對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的嚴格控制同樣并非是想將外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)隔絕于中國互聯(lián)網(wǎng)市場，而是希望幫助本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)取得發(fā)展。在2004年以前，由于外商投資電信企業(yè)要獲得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證十分煩瑣，大部分外資企業(yè)（如eBay、雅虎和谷歌）都選擇繞過上述規(guī)定，而采用VIE結(jié)構(gòu)，利用其中國合作伙伴的許可證進入中國電信增值業(yè)務(wù)市場。但隨著2004年中國互聯(lián)網(wǎng)市場的逐漸飽和與混亂，信息產(chǎn)業(yè)部開始嚴格落實行政許可制度，外資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)被要求獲得跨省經(jīng)營許可證。但直到2004年末，沒有一個美國企業(yè)能夠完成信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定的流程，申請到增值業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。[9]這使得許多外資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不得不縮小經(jīng)營范圍或離開中國市場。此后，中國政府一直嚴格控制外資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)量。截至2020年1月，在獲得電信增值業(yè)務(wù)許可證的企業(yè)中，外商投資企業(yè)僅占據(jù)0.8%。[10]

內(nèi)容管理制度通常被認為僅僅是一種信息管理手段，但它同樣發(fā)揮著保護本土互聯(lián)網(wǎng)市場的作用。

2004年以前，許多外資企業(yè)利用其中國合作伙伴的許可證進入中國市場

第三，內(nèi)容管理制度通常被認為僅僅是一種信息管理手段，但它同樣發(fā)揮著保護本土互聯(lián)網(wǎng)市場的作用。內(nèi)容管理制度影響了外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進入中國互聯(lián)網(wǎng)市場的方式，并促進了外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對中國的直接投資。在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的早期，針對境外互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容，中國政府啟動了“金盾工程”，這使得外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)無法直接從境外為中國國內(nèi)用戶提供穩(wěn)定、高速的服務(wù)。一些外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了進入中國市場，不得不對中國進行直接投資，在中國設(shè)立子公司。例如，谷歌早在2000年就已向中國互聯(lián)網(wǎng)用戶提供在線搜索服務(wù)，但因為其服務(wù)器不在中國境內(nèi)，其服務(wù)也常常被屏蔽，因此極不穩(wěn)定。為了向中國互聯(lián)網(wǎng)用戶提供穩(wěn)定的服務(wù)，谷歌于2005年在北京建立正式辦公點，并于次年在借得ICP許可證和遵守各種法規(guī)的前提下，推出了在中國境內(nèi)運作的“谷歌中國”（Google.cn）。[11]

2009年，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，中國政府加強了對外資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)容管理。6月，針對谷歌網(wǎng)站上的不良信息，中國政府約談谷歌中國負責人，并宣布暫停谷歌中國的搜索業(yè)務(wù)。8月，多家中國媒體指出Twitter、Facebook和YouTube存在不利于中國國家安全的不良信息。在中國逐漸從嚴的內(nèi)容管理制度之下，許多外國知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)離開了中國市場。

一個國家互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)從無到有的成長，不僅需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和免受外國巨頭的摧毀，還需要克服既有環(huán)境對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的不利條件。這些不利條件包括互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式缺乏合法性和本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)技術(shù)相對落后。

（三）國家與本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)扶持

一個國家互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)從無到有的成長，不僅需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和免受外國巨頭的摧毀，還需要克服既有環(huán)境對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的不利條件。這些不利條件包括互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式缺乏合法性和本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)技術(shù)相對落后。

針對第一個不利條件，國家對著作權(quán)和平臺豁免權(quán)的法律規(guī)定和執(zhí)法，確保了許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)商業(yè)行為的合法性?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是90年代發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的許多行為早已超出舊有法律法規(guī)的規(guī)定。在這一背景下，中國建立了對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)更友好的著作權(quán)監(jiān)管法律體制。中國門戶網(wǎng)站的崛起是一個很好的例子。門戶網(wǎng)站的商業(yè)模式主要是通過轉(zhuǎn)載傳統(tǒng)媒體的新聞內(nèi)容獲得網(wǎng)絡(luò)流量，以此獲取廣告收入。因此，有關(guān)傳統(tǒng)媒體新聞著作權(quán)的界定，對于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)商業(yè)模式的可行性至關(guān)重要。2000年最高人民法院出臺的司法解釋《關(guān)于審理涉及計算機網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第3條規(guī)定：“已在報刊上刊登或者網(wǎng)絡(luò)上傳播的作品，除著作權(quán)人聲明或者上載該作品的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者受著作權(quán)人的委托聲明不得轉(zhuǎn)載、摘編的以外，網(wǎng)站予以轉(zhuǎn)載、摘編并按有關(guān)規(guī)定支付報酬、注明出處的，不構(gòu)成侵權(quán)?！边@一規(guī)定極大地提高了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與傳統(tǒng)新聞媒體議價的權(quán)力，并為門戶網(wǎng)站的商業(yè)模式提供了法律支持。雖然2006年最高人民法院修訂該解釋時刪除了這一規(guī)定，但此時門戶網(wǎng)站已然成熟，擁有了巨大的影響力。

為促進本土軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國政府在多個城市設(shè)立軟件研發(fā)生產(chǎn)區(qū)

有關(guān)平臺豁免權(quán)的立法和執(zhí)法同樣有利于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2006年頒布的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》采用避風港原則，大大降低了音樂和視頻行業(yè)中的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對其平臺上存在的第三方侵犯著作權(quán)行為的法律責任。直到音樂行業(yè)和視頻行業(yè)出現(xiàn)少數(shù)幾家成熟的大型本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)后，中國政府才開始實施嚴格的著作權(quán)監(jiān)管措施。[12]同樣受益于平臺豁免權(quán)的本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還有阿里巴巴。旗下電子商務(wù)平臺淘寶長期存在眾多假冒偽劣產(chǎn)品，一直是阿里巴巴受到批評的重要原因。2015年，國家工商行政管理總局發(fā)布“白皮書”，指責淘寶對在其平臺上銷售的產(chǎn)品質(zhì)量缺乏監(jiān)管，批評聲浪達到頂峰。然而，這一加強互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)責任的努力最終失敗了，工商總局對外承認白皮書不具備法律效力。[13]一年后，杭州市政府頒發(fā)首部對跨境電商做出規(guī)定的《杭州市跨境電子商務(wù)促進條例》，減少了阿里巴巴對發(fā)生在其平臺上的侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為的責任，從而讓阿里巴巴免遭過多的監(jiān)管審查。[14]

針對第二個不利條件，中國政府采取更積極進取的產(chǎn)業(yè)政策幫助本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)展，軟件產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)是典型代表。

針對第二個不利條件，中國政府采取更積極進取的產(chǎn)業(yè)政策幫助本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)展，軟件產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)是典型代表。為促進本土軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展，首先，中國政府在多個城市設(shè)立軟件研發(fā)生產(chǎn)區(qū)，提供優(yōu)惠的減稅政策和專項資金，支持本土軟件企業(yè)。其次，中國政府為本土應(yīng)用軟件企業(yè)提供了巨大的公共部門市場。例如，《政府采購法》第10條就規(guī)定“政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)”，這意味著所有政府機構(gòu)都必須優(yōu)先購買本土軟件。又如，《信息安全等級保護管理辦法》第21條規(guī)定，第三級以上信息系統(tǒng)必須使用具有中國自主知識產(chǎn)權(quán)的、本土研制、生產(chǎn)的信息安全產(chǎn)品；而銀行和電信企業(yè)的信息系統(tǒng)都屬于第三級的信息系統(tǒng)。最后，政府還在安全軟件評定過程中發(fā)揮了重要作用。中國政府要求軟件企業(yè)的產(chǎn)品能夠識別外國和本土的網(wǎng)絡(luò)病毒；而外國企業(yè)通常缺乏收集本土病毒的能力，因此在評定過程中表現(xiàn)不佳。此外，安全軟件涉及的多項證書（如公安部的證書等）只頒發(fā)給中國企業(yè)。

鑒于網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的特性，中國政府采取了不同的產(chǎn)業(yè)政策。一方面，中國政府限制外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進入中國市場。從1998年《電子出版物管理規(guī)定》開始施行起，中國政府僅允許本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在中國從事包括網(wǎng)絡(luò)游戲在內(nèi)的電子出版物發(fā)行業(yè)務(wù)，同時實施限制進口外國游戲的配額制度。這意味著外國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)無法直接在中國發(fā)行游戲，而必須通過國內(nèi)電子出版物進口單位進入中國市場，并面臨層層政府審批。21世紀初期，為扭轉(zhuǎn)韓國企業(yè)主宰中國線上游戲市場的狀況，中國政府成立游戲?qū)彶槲瘑T會，提高了對外國游戲的管理要求，并常常以游戲內(nèi)容不恰當或文化、宗教因素為由，延遲對外國游戲企業(yè)頒發(fā)許可證。另一方面，在網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，中國政府刻意放松了對游戲知識產(chǎn)權(quán)的保護，使得本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能夠采取模仿外國網(wǎng)絡(luò)游戲的方式，實現(xiàn)追趕。這一模仿過程讓本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)逐漸培育出自主開發(fā)游戲的能力，在中國加強知識產(chǎn)權(quán)保護后能夠應(yīng)對來自外國企業(yè)的競爭。[15]

除了扮演市場之外的規(guī)則制定者的角色，中國政府還通過創(chuàng)辦國有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，成為互聯(lián)網(wǎng)市場中的參與者。在這方面，擁有豐富的經(jīng)營國有企業(yè)經(jīng)驗的上海市政府取得了不菲成就。早在2000年，上海市政府便成立了上海東方網(wǎng)股份有限公司（東方網(wǎng)），為上海市民提供一系列互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，包括新聞發(fā)布、輿論交互、數(shù)字政務(wù)、電子商務(wù)、市場廣告等。東方網(wǎng)在短時間內(nèi)就取得了巨大成功，上海市政府借著東方網(wǎng)的成功還建立了首批東方網(wǎng)網(wǎng)吧，獲得了不菲的財政收入和對互聯(lián)網(wǎng)信息的有效監(jiān)控。自2013年中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會公布中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)百強榜單以來，東方網(wǎng)已連續(xù)8年入榜。

不過，國有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也曾遭遇不小挫折。2010年6月，在谷歌宣布退出中國大陸市場六個月后，人民網(wǎng)和人民日報正式推出“人民搜索”（一年后改名為“即刻搜索”），這是世界上第一個由國家撥款、創(chuàng)立和運營的搜索引擎。然而，由于缺乏創(chuàng)新性產(chǎn)品，過度依賴技術(shù)外包，以及缺乏明確的市場戰(zhàn)略，截至2013年11月，即刻搜索的市場占有率僅為0.0001%。

三、結(jié)論與討論

與歐洲市場也被美國頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)占據(jù)相比較，可以說，中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的成長和強大與國家扮演的角色息息相關(guān)。

長期以來，對中國互聯(lián)網(wǎng)的研究側(cè)重于國家在內(nèi)容治理中的審查角色；當下，國家建立和完善互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的諸多行動則凸顯了國家的監(jiān)管角色。其實，在審查和監(jiān)管之外，中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開國家扮演的發(fā)展角色?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的輕資產(chǎn)特征和商業(yè)模式的壟斷傾向，以及發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能出現(xiàn)的市場失靈，使得美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭輕易占據(jù)了全球互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的金字塔頂端。與歐洲市場也被美國頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)占據(jù)相比較，可以說，中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的成長和強大與國家扮演的角色息息相關(guān)。

即便如此，在中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展中，國家要扮演積極的發(fā)展角色仍面臨著挑戰(zhàn)。一方面，國家對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用，并不一定完全是國家精心設(shè)計的理性決策的結(jié)果。相反，國家的發(fā)展角色有時也是國家其他目標以及部門和地方利益的副產(chǎn)品。例如，內(nèi)容管理體制很大程度上是為了保障國家安全，防止網(wǎng)絡(luò)滲透和顛覆；信息產(chǎn)業(yè)部則部分是出于其部門立場的考慮，延遲了對從事電信增值業(yè)務(wù)的外國企業(yè)進入中國市場的審批；當中央政府試圖質(zhì)疑地方互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已有商業(yè)模式的合法性時，地方政府卻可能缺乏經(jīng)濟激勵和政治動機去懲罰地方互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，甚至通過出臺友好的地方法規(guī)，保護地方互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。另一方面，國家的發(fā)展政策也并非都能如愿以償?shù)赝苿踊ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。相關(guān)政策很可能因為部門之間的利益沖突而難以執(zhí)行，例如20世紀90年代末國家提出的三網(wǎng)融合政策就由于電信部門和廣電部門之間的利益沖突而收效甚微。此外，國家對企業(yè)的扶持政策也可能遭遇失敗，國家創(chuàng)辦國有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就遇到了嚴重的挫折。

國家的發(fā)展角色還面臨著如何處理與監(jiān)管角色之間的張力的問題。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，國家的發(fā)展角色總是面臨如與環(huán)境保護、安全生產(chǎn)和食品藥品安全等領(lǐng)域的監(jiān)管目標協(xié)調(diào)平衡的挑戰(zhàn)。不過，這種矛盾和沖突更多地體現(xiàn)在地方層面，因為監(jiān)管執(zhí)法和政策執(zhí)行的責任主要在地方。所以，中央有更多的緩沖余地，可以不斷調(diào)整政策優(yōu)先度和領(lǐng)導注意力，而地方則力圖在發(fā)展和監(jiān)管雙重目標中走平衡木?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)則有所不同，互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的高集中度，使得中央政府直接面對頭部企業(yè)。一方面，這使得在平衡發(fā)展與監(jiān)管雙重目標的過程中，中央政府的緩沖帶變小了，更可能釋放單一信號，地方政府的平衡木也更難走了，多重政府層級帶來的彈性政策空間趨于縮??；另一方面，中央政府的不完全理性決策會產(chǎn)生更大的影響。在缺乏充分理性考量的情況下，單一部門或媒體出于自身立場的考量，也可能會加大雙重目標的張力。

總之，在新經(jīng)濟越來越成為經(jīng)濟發(fā)展的重要助推力的背景下，必須重視國家在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極角色，避免消極影響，平衡監(jiān)管和發(fā)展目標，為中國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的理性決策和支持。

在新經(jīng)濟越來越成為經(jīng)濟發(fā)展的重要助推力的背景下，必須重視國家在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極角色，避免消極影響，平衡監(jiān)管和發(fā)展目標。

注釋：

* 本研究受國家社科重大課題“優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、構(gòu)建親清政商關(guān)系研究”（項目號：21ZDA041）資助。

[1] [2] 丹·席勒：《信息資本主義的興起與擴張：網(wǎng)絡(luò)與尼克松時代》，翟秀鳳、王維佳譯，北京大學出版社2018年版。

[3] [6] 尼克·斯爾尼塞克：《平臺資本主義》，程水英譯，廣東人民出版社2018年版。

[4] World Trade Organization,E-commerce in Developing Countries: Opportunities and Challenges for Small and Medium-sized Enterprises, 2013.

[5] 亞歷克斯·莫塞德、尼古拉斯·L. 約翰遜：《平臺壟斷：主導21世紀經(jīng)濟的力量》，楊菲譯，機械工業(yè)出版社2017年版。

[7] 何濟川：《中國電信資費的國際比較》，載《經(jīng)濟學情報》1999年第3期；International Telecommunication Union,Measuring Digital Development: ICT Price Trends 2020, 2021。

[8] Roselyn Hsueh,China's Regulatory State: A New Strategy for Globalization, Cornell University Press, 2011, p. 122.

[9] United States Trade Representative, Report to Congress on China’s WTO Compliance, 2004.

[10] 中國信息通信研究院：《國內(nèi)增值電信業(yè)務(wù)許可情況分析報告（2020.01）》，2020年1月。

[11] Min Jiang,“Internet Companies in China: Dancing between the Party Line and the Bottom Line,”Asia Visions, No. 47, 2012.

[12] Dong Han,“Proprietary Control in Cyberspace: Three Moments of Copyright Growth in China,”Media, Culture & Society, Vol. 40, No. 7, 2018, pp. 1055～1069.

[13] 木南：《工商總局：對淘寶白皮書為會議記錄 無法律效力》，新浪科技，2015年1月30日。[14] Yu Hong and Xu Jian,“Toward Fragmented Platform Governance in China: Through the Lens of Alibaba and the Legal-Judicial System,”International Journal of Communication, Vol.13, 2019.

[15] Jun-Youn Kim, Tae-Young Park, and Keun Lee,“Catch-up by Indigenous Firms in the Software Industry and the Role of the Government in China: A Sectoral System of Innovation(SSI) Perspective,”Eurasian Business Review, Vol. 3, No. 1, 2013, pp. 100～120; Jun Youn Kim and Song Hee Kang, “Windows of Opportunity, Capability and Catch-Up: The Chinese Game Industry,”Journal of Contemporary Asia,Vol. 51, No. 1, 2021, pp. 132～156..