大學(xué)生公共預(yù)算認(rèn)知影響因素研究
——基于湖南省長沙市五所高校的調(diào)研

胡 揚(yáng)

(湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財政金融學(xué)院，湖南 長沙 410205)

一、大學(xué)生公共預(yù)算認(rèn)知的重要意義

公共預(yù)算是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，黨的十九大報告指出，要加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的財政預(yù)算制度[1]。財政預(yù)算透明度已日益成為國際社會衡量現(xiàn)代政府治理的一個核心指標(biāo)。

一個良好的公共預(yù)算制度，不僅要透明、可信、可問責(zé)，而且還要有公眾廣泛、深入、實(shí)質(zhì)性地參與預(yù)算的整個過程。首先，財政預(yù)算透明有助于保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使公民和政府關(guān)于公共信息的互動交流更加理性，促進(jìn)政府財政決策更加科學(xué)合理，提高政府財政效率和公共財政的穩(wěn)健性(魏志華等，2017)[2]。其次，公共預(yù)算透明可以使公眾的財政幻覺有所降低，使政府的財政承諾不至于過度(許光建等，2014)[3]。近年來，隨著國家治理現(xiàn)代化的有序推進(jìn)，我國財政預(yù)算透明度已有明顯提高。根據(jù)清華大學(xué)課題組的《2020年中國市級政府財政透明度研究報告》[4]，在其研究的294個地級及地級以上城市中，財政透明度得分(百分制)在60分及以上的有169家，占總數(shù)的57.48%，比2013年提高了近25個百分點(diǎn)(2013年研究的289城市中，財政透明度得分在60分以上的僅95家，占總數(shù)的32.78%)。該研究報告反映出我國財政透明度仍然有許多進(jìn)步的空間，因?yàn)?0分以下的地級及地級以上城市還占比較高(占42.52%)，尤其是縣級市政府財政透明度普遍較低，388個縣級市中60分以上僅為128家(占總數(shù)32.99%)，更有30分以下的42家(占總數(shù)的10.82%)。除了從政府部門內(nèi)部審計、法律制度體系、信息基礎(chǔ)建設(shè)等提升財政預(yù)算透明度之外，加強(qiáng)公眾對財政預(yù)算的認(rèn)知與治理也非常必要。因?yàn)楝F(xiàn)代政府治理理論認(rèn)為，公民與政府是一種委托代理關(guān)系，公民選擇政府，將公共資源與公共權(quán)力委托給政府管理，然后對政府進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，可以積極推動政府建立強(qiáng)有力的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制來確保良好的財政信息披露(魏志華等，2017)[2]，所以公眾對公共預(yù)算的民主參與度直接影響財政預(yù)算透明度，公眾參與度越高、公眾享有的公共預(yù)算知情權(quán)越多，往往越能增強(qiáng)財政預(yù)算透明度。

新發(fā)展階段，我國財政預(yù)算透明度的提高，一方面，需要政府盡可能提供更多的公共預(yù)算信息，讓社會公眾享有更多的公共預(yù)算知情權(quán)；另一方面，需要提升公眾的公共預(yù)算認(rèn)知水平。為此，早在2016年，國家財政部在《全國公共法治宣傳教育第七個五年規(guī)劃(2016-2020年)》中就提出，要“重點(diǎn)學(xué)習(xí)宣傳財稅法律法規(guī)和公共制度政策，尤其是預(yù)算法及其實(shí)施條例”，推進(jìn)“公共法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位”。林敏和余麗生(2011)[5]實(shí)證檢驗(yàn)了參與式預(yù)算與地方政府公共支出結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算的實(shí)施顯著提高了與民生密切相關(guān)的教育、社會保障以及醫(yī)療衛(wèi)生支出占預(yù)算內(nèi)財政總支出的比重。萬平(2013)[6]探討政府與公民在公共預(yù)算領(lǐng)域的協(xié)商、合作與政府治理模式和權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的相互影響，指出在公共預(yù)算過程中吸納公民參與，是對預(yù)算治理模式的重大變革，必然對政府治理過程中的國家、社會、公民產(chǎn)生巨大的影響。

當(dāng)代青年大學(xué)生，是思想文化素質(zhì)比較高、政治參與意識比較強(qiáng)的現(xiàn)代公民，是我國公民的重要組成部分，而且是未來推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的主力軍，因此，提高大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知水平具有重要意義。鑒于此，本文擬采取問卷調(diào)查的方式對大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知情況展開研究，分析影響大學(xué)生公共預(yù)算認(rèn)知水平的諸多因素，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

公共預(yù)算參與的主體涵蓋了各類社會主體。靳衛(wèi)敏(2014)[7]提出健全預(yù)算公開組織體系，由省政府與省人大共同組建臨時的預(yù)算公開管理機(jī)構(gòu)，并由財政、審計、紀(jì)檢等部門共同參與。黎江虹(2015)[8]指出預(yù)算公開與公眾參與預(yù)算相伴而生，在很多國家，公眾參與基層政府的預(yù)算比較容易實(shí)現(xiàn)，但是對層級比較高的政府，如中央和省級，公眾參與預(yù)算基本依托代議制民主，因此在縣級以上的政府，預(yù)算公開制度的民主內(nèi)核就要依靠人大預(yù)算權(quán)的配置來完成，預(yù)算權(quán)配置應(yīng)過渡到“人大和行政機(jī)關(guān)共同控制，偏重人大主導(dǎo)”的模式。劉愷(2014)[9]分析發(fā)現(xiàn)由于人大及常委會并沒有發(fā)揮好其監(jiān)督作用，缺乏獨(dú)立性的審計監(jiān)督制度，公眾參與程度較低、社會監(jiān)督很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，造成我國預(yù)算透明的情況并不樂觀，與發(fā)達(dá)國家差距明顯，因此必須確立民主預(yù)算理念，從預(yù)算主體、預(yù)算編制的基本原則、公眾參與制度三管齊下。劉劍文和侯卓(2014)[10]提出預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)形成多層次、多位階的制度體系：“一軸”，將預(yù)算定位為管理政府、而非政府管理的工具，實(shí)質(zhì)是財政民主；“兩翼”，預(yù)算既要面向全體納稅人公開，強(qiáng)調(diào)普通公眾的“可獲得性”；“兩線”，既包括結(jié)果意義上的公開，也包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等全過程的公開；“多點(diǎn)”，不同級別的政府、不同的政府部門，預(yù)算都應(yīng)該公開。因此，擴(kuò)展公共預(yù)算信息披露與參與的利益相關(guān)者是提升公共預(yù)算信息透明度的關(guān)鍵。

近二十年來，發(fā)展中國家分權(quán)治理的理論與實(shí)踐表明，公民參與是改進(jìn)地方政府責(zé)任治理的一種重要機(jī)制。公民參與治理作為一種“自下而上”的責(zé)任機(jī)制，能增強(qiáng)公民在地區(qū)治理中的參與性，提高地方政府對本地居民需求的回應(yīng)性，從而促使地方政府更加透明、有效和負(fù)責(zé)任。由此，“參與式預(yù)算”替代“增長型財政”是重要進(jìn)步(林敏和余麗生，2011)[5]。馬蔡琛和李紅梅(2009)[11]指出參與式預(yù)算是一種公民直接參與預(yù)算決策的過程，公民討論和決定公共預(yù)算的制定和財政資金的使用，合理確定公共支出的優(yōu)先次序，并監(jiān)督預(yù)算資金的安全有效運(yùn)行。關(guān)于參與式預(yù)算中不同社會主體的劃分，陳家剛(2007)[12]總結(jié)了阿根廷、加拿大、印度尼西亞、南非等世界各國參與式預(yù)算的實(shí)踐模式，從與參與式預(yù)算相關(guān)的利益主體出發(fā)，把參與式預(yù)算實(shí)踐涉及到的不同社會主體劃分為6大類，包括中央政府、當(dāng)局地方政府、人大代表、社會群眾、社會組織、專家學(xué)者。在參與式預(yù)算的模式分析中，朱圣明(2014)[13]就參與主體、參與范圍、參與程度和參與方式的不同，總結(jié)了巴西阿雷格里港市的直接參與式預(yù)算模式、以個人參與為基礎(chǔ)的塞維利亞參與式預(yù)算模式、公私合作性質(zhì)的波蘭普沃茨克模式、公民陪審團(tuán)性質(zhì)的德國模式、法國普瓦圖-夏朗德地區(qū)中學(xué)里的參與式預(yù)算模式、與政府問責(zé)制相聯(lián)系的印度公民預(yù)算模式、聯(lián)合決策類型的韓國蔚山市東區(qū)參與式預(yù)算模式、非營利組織類型的日本千葉縣市川市參與式預(yù)算模式實(shí)踐特點(diǎn)。我國參與式預(yù)算源于2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)實(shí)施的“民主懇談會”(徐珣和陳剩勇，2009[14]；蔣倩倩，2018[15]；劉再杰和李艷，2020[16])，逐漸在我國部分地區(qū)開始推廣，還形成了“無錫模式”(趙早早和楊暉，2014[17]；楊娟，2018[18])、“焦作模式”(朱芳芳，2014[19]；馬蔡琛，2015[20])、“閔行模式”(張海燕，2011[21]；上官酒瑞，2020[22])、“鹽津模式”(林慕華，2014[23]；賈西津，2014[24])等。

綜上，學(xué)者對參與式預(yù)算的研究相對遲緩，集中于參與式預(yù)算涉及到的基層政府治理，缺少對公民認(rèn)知和參與的探索，特別是作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的主力軍——大學(xué)生群體，這也進(jìn)一步造成了實(shí)踐過程中的諸多困境。因此本文選取對公共預(yù)算關(guān)注度較高的大學(xué)生(包含研究生)展開研究(高建國，2007)[25]，以湖南省長沙市五所高校大學(xué)生(包含研究生)調(diào)查作為樣本，分析其對公共預(yù)算了解程度如何、有哪些時代特征。

三、大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知現(xiàn)狀

提升大學(xué)生對公共預(yù)算的認(rèn)知水平已成為時代的需要。首先必須了解我國大學(xué)生對公共預(yù)算認(rèn)知和關(guān)心的基本情況，然后找出認(rèn)知不足的癥結(jié)與原因，進(jìn)而才能對癥下藥找到提升大學(xué)生公共預(yù)算認(rèn)知的對策建議。由于人力、時間、物力的限制，筆者對湖南省長沙市五所高校(一所財經(jīng)類本科、一所師范類本科、兩所雙一流高校和一所高職?？茖W(xué)校)的大學(xué)生(包含研究生)，共421人進(jìn)行了隨機(jī)走訪調(diào)查。

(一)調(diào)查內(nèi)容與調(diào)查結(jié)果

筆者根據(jù)所查閱文獻(xiàn)，設(shè)計的調(diào)查問卷共包括兩個方面：受訪者的基本信息，公共預(yù)算資訊獲取及相關(guān)信息。具體來說：

1.受訪者的基本信息。包括性別、生源所在地、院校類型、專業(yè)領(lǐng)域、教育程度、父母親學(xué)歷等。

2.公共預(yù)算資訊獲取及相關(guān)信息。包括大學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度、獲取公共預(yù)算資訊的途徑和資訊呈現(xiàn)形式、對公共預(yù)算宣傳的滿意度和對宣傳形式的偏好等。

筆者根據(jù)走訪調(diào)查數(shù)據(jù)，整理出了如下兩個主要統(tǒng)計表。

(二)調(diào)查結(jié)果分析

1.大學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度

表1中，調(diào)查結(jié)果表明，目前我國大學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度比較低，受訪者表示“經(jīng)常關(guān)注”的僅為10%，“偶爾關(guān)注”占51%，“基本不關(guān)注”的占39%。由此可見，一方面，政府部門的主導(dǎo)性強(qiáng)、大學(xué)生認(rèn)知度不高，容易造成大學(xué)生參與意識薄弱、積極性較差；另一方面，一些大學(xué)生發(fā)現(xiàn)自己的意見表達(dá)對政府的決策沒有直接影響，或者是自己的觀點(diǎn)陳述對政府預(yù)算決策結(jié)果沒有任何作用，所以關(guān)注和認(rèn)識度也比較低。

表1 受訪者的基本情況及其對公共預(yù)算的關(guān)注度

進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度受多方面的影響，以“經(jīng)常關(guān)注”的大學(xué)生為例：(1)從性別來看，男大學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度略高于女大學(xué)生，男生為64%，女生為36%；(2)從生源地看，來自城市的大學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度略高于生源地為農(nóng)村的大學(xué)生，分別為57%和43%；(3)從學(xué)歷來看，本科及研究生對公共預(yù)算的關(guān)注度普遍高于?？粕?，二者分別為81 %和19%；(4)從學(xué)生所學(xué)專業(yè)來看，文科學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度高于理科學(xué)生，經(jīng)濟(jì)管理類學(xué)生高于非經(jīng)濟(jì)管理類學(xué)生，依次是經(jīng)管類76%、文史法哲類19%、理工農(nóng)醫(yī)類5%；(5)從學(xué)生父母的受教育情況來看，父母教育程度越高的學(xué)生對公共預(yù)算的關(guān)注度越高，父母為初中以下學(xué)歷的學(xué)生對公共預(yù)算經(jīng)常關(guān)注的為7%，父母為大學(xué)及以上學(xué)歷的學(xué)生對公共預(yù)算經(jīng)常關(guān)注的為81%。當(dāng)然，這些因素對大學(xué)生公共預(yù)算關(guān)注度的影響并非單獨(dú)發(fā)揮作用，而是多種影響因素交互作用，眾多因素共同影響和決定著大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知水平。

2.大學(xué)生獲取公共預(yù)算資訊的途徑和資訊呈現(xiàn)形式

從表2中可知，新媒體已成為大學(xué)生獲取公共預(yù)算資訊的重要途徑，依次是微信、網(wǎng)頁、QQ、新聞類APP等新媒體，其他傳統(tǒng)媒體形式只占5%。這表明大學(xué)生已很少通過報紙、雜志、電視等傳統(tǒng)媒體來獲取公共預(yù)算資訊。就大學(xué)生獲取公共預(yù)算資訊的呈現(xiàn)形式來看，他們更喜歡圖片和視頻形式，依次是圖片形式、文字形式、視頻形式和音頻形式，其他傳統(tǒng)資訊呈現(xiàn)形式只占5%。這說明在現(xiàn)代社會，大學(xué)生因生活節(jié)奏快、接受的信息量大，更樂于接受由圖片、短視頻等新媒體呈現(xiàn)形式帶來的感官沖擊較強(qiáng)的資訊。因此，政府應(yīng)該不斷降低大學(xué)生獲取信息的成本，以更加快捷、直觀、及時、方便的數(shù)字化媒體方式地向大學(xué)生等公眾公開披露預(yù)算信息。

表2 獲取公共預(yù)算資訊和對公共預(yù)算宣傳的信息

3.大學(xué)生對公共預(yù)算宣傳的滿意度與偏好

表2中，調(diào)查表明，大學(xué)生對目前公共預(yù)算的宣傳是非常不認(rèn)可的，僅近20%的受訪者表示“滿意”和“基本滿意”，而“不太滿意”和“不滿意”的高達(dá)80%。這表明我國目前公共預(yù)算宣傳在宣傳主體、宣傳力度、宣傳方式、宣傳內(nèi)容等方面都存在很大的改進(jìn)空間。特別是由于部分政府工作人員真正投入到微信公眾號宣傳工作上的時間和精力并不充足，政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)問政平臺、微博、抖音等網(wǎng)絡(luò)載體也未充分發(fā)展和利用起來，從而導(dǎo)致線上宣傳工作落實(shí)不到位，宣傳效果欠佳。

同時，從大學(xué)生對公共預(yù)算宣傳形式的偏好來看，對短視頻和影視劇表現(xiàn)出明顯偏好，二者都達(dá)到60%以上，其次是微信推送、網(wǎng)絡(luò)知識競賽和網(wǎng)課。這說明現(xiàn)在大學(xué)生對趣味性強(qiáng)、通俗易懂、生動靈活的宣傳形式更容易接受。因此，政府應(yīng)該積極拓展多元化、社會化網(wǎng)絡(luò)載體，定期、不定期、全方位做好宣傳，增強(qiáng)大學(xué)生知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)(焦微玲和徐力，2015[26]；張茜，2018[27])。

四、提升大學(xué)生公共預(yù)算認(rèn)知水平的對策建議

本次調(diào)查的最終目的是為了提高大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知，以更好地推進(jìn)政府公共預(yù)算透明度和政府治理現(xiàn)代化。根據(jù)上文分析，我們可以從以下幾方面來提升大學(xué)生對公共預(yù)算的認(rèn)知。

(一)構(gòu)建協(xié)同教育模式

目前我國大學(xué)生對公共預(yù)算的認(rèn)知度不高，根源上是由于我國現(xiàn)有公共預(yù)算教育的不足，主要表現(xiàn)有：1.在教育氛圍上，公共預(yù)算教育沒有跟上國家治理現(xiàn)代化的需要，整個社會的“治理”氛圍還沒有完全形成，公眾參與公共預(yù)算的意識較為淡薄。2.在教育主體上，公共預(yù)算教育主要是財稅部門，主體過于單一，沒有和政府其他職能部門尤其是教育主管部門相銜接。3.在教育方式上，主要是靠非常規(guī)化和零散的宣傳。公共預(yù)算教育沒有正式納入非財經(jīng)類專業(yè)學(xué)生的課堂教學(xué)，自然就無法比較深入地進(jìn)入學(xué)生頭腦。因此，提升大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知水平，必須構(gòu)建以財稅部門為主導(dǎo)的社會教育、家庭教育和學(xué)校教育相結(jié)合的公共預(yù)算協(xié)同教育模式，建議如下：

一是由財稅部門牽頭、教育主管部門組織實(shí)施，制定和規(guī)范大學(xué)生公共預(yù)算教育的主要教學(xué)內(nèi)容，如公共預(yù)算的意義、國家公共預(yù)算管理政策、公眾參與公共預(yù)算的方式和方法等。二是將公共預(yù)算教育納入大學(xué)生的日常教學(xué)。學(xué)校是教育的主陣地，大學(xué)生公共預(yù)算教育自然離不開學(xué)校教學(xué)，當(dāng)然，對于非財經(jīng)專業(yè)學(xué)生來說，這種日常教學(xué)可以置于其他相關(guān)課程的教學(xué)內(nèi)容里面(如思想政治理論課)，也可以采用定期講座的形式，以每學(xué)年2課時為宜。三是積極培養(yǎng)家庭和社會公共預(yù)算教育氛圍。眾所周知，一個人的認(rèn)知及其水平，是可以在家庭生活、社會生活的耳濡目染和潛移默化中，不經(jīng)意間獲得和提高的。調(diào)查結(jié)果也顯示，父母從事財經(jīng)類工作或生源地財政透明度較高地區(qū)的大學(xué)生，往往對公共預(yù)算也更為關(guān)注。

(二)增強(qiáng)新媒體的公共預(yù)算宣傳力度

調(diào)查結(jié)果表明，目前大學(xué)生對政府部門的公共預(yù)算宣傳是極為不滿意的，其原因主要是宣傳力度不夠及宣傳方式陳舊。因此，提升大學(xué)生對公共預(yù)算的認(rèn)知水平，在宣傳方面可以采取如下措施：

一是提高公共預(yù)算宣傳的頻度和廣度?？梢圆扇』径ㄆ?如每年一次)的方式，在各高校進(jìn)行公共預(yù)算宣講；可以在各高校比較醒目的位置，增加有關(guān)公共預(yù)算宣傳的橫幅、標(biāo)語、電子屏。二是以新媒體為載體，創(chuàng)新公共預(yù)算宣傳的方式和平臺。調(diào)查表明，當(dāng)代大學(xué)生主要是通過新媒體獲取公共預(yù)算資訊的，因此，可以在大學(xué)生喜歡的一些新媒體平臺發(fā)布和推送公共預(yù)算資訊，如學(xué)生會和學(xué)生社團(tuán)的微信公眾號、抖音公眾號、APP、學(xué)生論壇，在資訊呈現(xiàn)形式上可以是公共預(yù)算相關(guān)的短視頻、圖片信息、新聞事件文字描述等。三是寓教于樂，以減輕學(xué)業(yè)壓力和增加生活樂趣的方式對大學(xué)生進(jìn)行公共預(yù)算教育。對非財經(jīng)類學(xué)生來說，公共預(yù)算教育并不是他們必修課的教學(xué)內(nèi)容，且現(xiàn)代大學(xué)生學(xué)習(xí)壓力大，加之網(wǎng)絡(luò)社交時代大學(xué)生的室外集體活動已不多。因此，大學(xué)生公共預(yù)算教育可以通過舉辦知識辯論賽、知識競賽、市內(nèi)組團(tuán)參觀等方式進(jìn)行，這樣的方式大學(xué)生一般是比較樂于接受的。

(三)完善公共預(yù)算制度和提高財政透明度

提高財政透明度和提升公眾的公共預(yù)算認(rèn)知水平實(shí)際上是一個互為因果、相互作用的過程。政府財政透明度高，有利于提升公眾的公共預(yù)算認(rèn)知，反過來，公眾的公共預(yù)算認(rèn)知水平的提高，有助于推進(jìn)政府財政透明度。因此，完善公共預(yù)算制度、增加財政透明度也是提高大學(xué)生公共預(yù)算認(rèn)知水平的重要手段。

我國目前許多地方政府的財政透明度不高，這直接影響了大學(xué)生對公共預(yù)算認(rèn)知水平。本次調(diào)查還表明，只有26.22%的受訪大學(xué)生表示“去政府官網(wǎng)中查看過年度公共預(yù)算表”，并且僅有3.99%的受訪大學(xué)生表示“看得懂基本內(nèi)容?！币?yàn)?，目前我國許多地方政府僅披露公共預(yù)算表，公開的內(nèi)容是最基礎(chǔ)的內(nèi)容，信息過于簡單，這對于非財經(jīng)類專業(yè)的普通大學(xué)生來說，是難以得到想要的結(jié)果的，這就反過來制約了大學(xué)生的公共預(yù)算認(rèn)知水平和繼續(xù)對其關(guān)注的興趣。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善公共預(yù)算制度和提高政府的財政透明度，以調(diào)動包括大學(xué)生在內(nèi)的社會公眾關(guān)注和參與公共預(yù)算，正如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)[2021]5號)[28]第七條第二十三款指出，要“加大各級政府預(yù)決算公開力度”和“細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容”。