基于預(yù)算法制框架的人民銀行國庫會計職能調(diào)整研究

○中國人民銀行懷化市中心支行 李 勇

現(xiàn)行的預(yù)算法律制度主要有新修的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》及國家預(yù)算管理的其他法規(guī)制度，如《國家金庫條例》、總預(yù)算會計制度等。新修的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》是對原法律、法規(guī)施行以來預(yù)算改革的實(shí)踐總結(jié)，有效解決了預(yù)算管理實(shí)踐中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、盲點(diǎn)[1]。人民銀行經(jīng)理國庫是預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)行預(yù)算法律制度至少在5個方面，對人民銀行國庫會計履行會計職能提出了更高的要求。一是控權(quán)法的預(yù)算理念，國庫會計需要建立協(xié)調(diào)、制衡的體制、機(jī)制；二是全口徑的預(yù)算制度，國庫會計需要建立全方位的會計核算、會計分析制度；三是透明度的預(yù)算要求，國庫會計需要建立適當(dāng)?shù)男畔⑴肚?、方式；四是硬約束的預(yù)算控制，國庫會計需要建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制；五是公共性的預(yù)算安排，國庫會計需要建立符合公共利益的安全技術(shù)措施。

一、貫徹預(yù)算控權(quán)理念，完善國庫會計協(xié)調(diào)、制約機(jī)制

(一)預(yù)算法律制度規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行相關(guān)部門的職責(zé)

新《預(yù)算法》的立法宗旨從加強(qiáng)預(yù)算分配修改為加強(qiáng)預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，從管理法修改為控權(quán)法；新《預(yù)算法實(shí)施條例》加強(qiáng)了部門間的協(xié)調(diào)、制約，減少公平和效率的損失，防范腐敗和尋租的發(fā)生[2]?，F(xiàn)行預(yù)算法律制度明確規(guī)定財政部門、征收機(jī)關(guān)、央行國庫和預(yù)算單位的職責(zé)范圍，進(jìn)一步完善了預(yù)算執(zhí)行制度，實(shí)現(xiàn)了對預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)、全流程的管理和控制。人民銀行國庫會計作為連貫預(yù)算總會計和征管會計、部門預(yù)算會計的橋梁，要進(jìn)一步發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)和制約作用，發(fā)揮國庫會計辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的反映、監(jiān)督職能，加強(qiáng)對財政庫款及專項(xiàng)存款賬戶設(shè)立、使用的監(jiān)督管理，完善國庫現(xiàn)金監(jiān)測分析及存放、收回的管理，健全財政專戶、財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬在商業(yè)銀行開戶的核準(zhǔn)、使用監(jiān)督，強(qiáng)化對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督工作。

(二)預(yù)算法律制度對國庫會計發(fā)揮協(xié)調(diào)、制約作用提出了新要求

1.對國庫會計的制度供給提出了新要求。需要適時啟動《國家金庫條例》、實(shí)施細(xì)則及國庫會計基本規(guī)則的修訂工作。國家金庫條例及實(shí)施細(xì)則是1985年頒布實(shí)施的，30多年來，我國財稅、金融體制發(fā)生了較大的變化，會計制度、科技創(chuàng)新也日新月異，需要對人民銀行經(jīng)理國庫以來的理論、實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，需要明確經(jīng)理國庫新的職責(zé)和權(quán)限，對國庫會計的理論創(chuàng)新要有突破，對國庫會計的管理體制、基本制度進(jìn)行修訂完善，上升為具有強(qiáng)制力的法規(guī)、制度，更好地發(fā)揮國庫會計在預(yù)算執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、制約作用。

2.對國庫會計的制度協(xié)調(diào)提出了新要求。國庫會計是專業(yè)的記錄、反映和監(jiān)督中央、地方各級預(yù)算收入、支出、退庫、更正及資金劃撥、清算等預(yù)算資金運(yùn)動的專業(yè)會計。財政制度的變化，如財政體制變化、分成比例改變等都會影響中央、地方預(yù)算收支；稅收制度的變化，如營業(yè)稅改征增值稅、稅收優(yōu)惠政策改變等也會對中央、地方預(yù)算收入、退庫產(chǎn)生影響，需要國庫會計調(diào)整參數(shù)設(shè)置、進(jìn)行賬務(wù)核對驗(yàn)證，都會涉及政府、財政、稅務(wù)、企業(yè)和社會公眾。國庫會計需要根據(jù)新條例的要求，對新政策、新制度在各相關(guān)部門中進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保新政策、新制度的具體落實(shí)。

二、明確預(yù)算口徑范圍，細(xì)化國庫會計核算內(nèi)容

(一)預(yù)算法律制度進(jìn)一步明確了預(yù)算收支范圍

現(xiàn)行預(yù)算法律制度規(guī)定，我國各級政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算內(nèi)容，并具體細(xì)化了各級各類預(yù)算收入、支出的范圍及內(nèi)涵。如規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付，包括按統(tǒng)一公式計算確定的均衡性轉(zhuǎn)移支付，對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財力補(bǔ)助支付，以及其他一般性轉(zhuǎn)移支付等三項(xiàng)內(nèi)容；規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，必須是上級政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)給予下級政府，并由下級政府按照上級政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金，不能超出規(guī)定的范圍、邊界[3]。

(二)預(yù)算法律制度對國庫會計核算內(nèi)容、范圍提出了新要求

1.根據(jù)預(yù)算法律制度核算范圍，適當(dāng)增加會計科目?？梢詫⒏骷壵话愎差A(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收入、支出、退庫等作為國庫會計的基礎(chǔ)會計科目，輔以“預(yù)算計劃”表外科目等，用“會計語言”來描述、反映各級政府收支變化、資金運(yùn)動、資產(chǎn)負(fù)債及國庫活動，不能使用非會計的或非會計價值的辦法來反映。

2.根據(jù)預(yù)算法律制度核算內(nèi)容，適時推進(jìn)會計基礎(chǔ)改革。預(yù)算法律制度明確了各級預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，同時《預(yù)算法》還規(guī)定“特定事項(xiàng)按照國務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告”。國庫會計需要根據(jù)核算內(nèi)容的變化，如地方債務(wù)規(guī)模的增加，從單一的收付實(shí)現(xiàn)制向修正的收付實(shí)現(xiàn)制改進(jìn)，如需要增加“地方政府債務(wù)收支”、“往來收支”、“結(jié)轉(zhuǎn)收支”等會計科目，對特定事項(xiàng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會計核算。

3.根據(jù)預(yù)算法律制度會計信息披露要求，改進(jìn)會計報告內(nèi)容及形式。預(yù)算法律制度對預(yù)算信息披露內(nèi)容及形式有新的規(guī)定，并明確了四本預(yù)算的銜接關(guān)系。一是要準(zhǔn)確反映各部門及所屬各單位的本級預(yù)算撥款收入，及所對應(yīng)的支出情況；二是要準(zhǔn)確反映各部門預(yù)算基本支出、項(xiàng)目支出情況；三是要準(zhǔn)確反映一般公共預(yù)算根據(jù)需要和財力，補(bǔ)充社會保險基金預(yù)算情況；四是要準(zhǔn)確反映國有資本經(jīng)營預(yù)算向一般公共預(yù)算調(diào)出資金情況。國庫會計報告要能反映預(yù)算計劃執(zhí)行情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、全口徑收、支、退、存情況、現(xiàn)金流量情況，實(shí)現(xiàn)國庫會計報告內(nèi)容、形式與標(biāo)準(zhǔn)的會計報告趨同。

三、加大預(yù)算公開力度，改進(jìn)國庫會計報告方式

(一)預(yù)算法律制度明確了預(yù)算公開的內(nèi)容、時間和方式

預(yù)算法律制度要求各級預(yù)算遵循預(yù)算公開原則，一是對單位預(yù)算、決算支出情況，要求按基本支出和項(xiàng)目支出向社會公開；二是對部門預(yù)算、決算情況，要求按其功能分類到項(xiàng)向社會公開、按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出到款向社會公開；三是對一般性轉(zhuǎn)移支付，要求細(xì)化到地區(qū)向社會公開；四是對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要求細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目向社會公開；五是對政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購、財政專戶資金等情況，要求按照有關(guān)規(guī)定向社會公開[4]，并規(guī)定經(jīng)批復(fù)后20日內(nèi)由單位向社會公開。

(二)預(yù)算法律制度對國庫會計報告內(nèi)容、方式提出了新要求

1.會計報告與會計科目相銜接。國庫會計科目是源，會計報告是流，會計科目是綱，會計報告是目，會計報告更多的是用會計科目“說話”，會計科目更多的是用預(yù)算科目“說話”。從會計核算與會計報告的角度，會計報告來源于會計核算，如果會計報告是類，會計核算可能是項(xiàng)，且數(shù)據(jù)要相一致。會計報告是對會計核算的歸并、匯總，并提出有用的信息。

2.會計報告要有經(jīng)濟(jì)分類。預(yù)算法律制度規(guī)定了經(jīng)濟(jì)分類的內(nèi)容，國庫會計需要對經(jīng)濟(jì)用途進(jìn)行核算，并根據(jù)會計報告的需要，增加會計核算的要素，如收、支、退對經(jīng)濟(jì)、行業(yè)影響的要素，并由會計報告進(jìn)行匯總報告。

3.會計報告的要素要有度。從會計分析的角度，國庫會計對預(yù)算執(zhí)行的報告需具有宏觀性、前瞻性，要與稅務(wù)、財政的分析有區(qū)別，側(cè)重點(diǎn)在宏觀方面，突出現(xiàn)金流向、流量的特點(diǎn)，報告要素不需要過細(xì)，但要更及時、全面、完整。

4.會計信息報告要有發(fā)布機(jī)制。預(yù)算法律制度規(guī)定了預(yù)算收支公開的時間、方式、具體內(nèi)容，公開是常態(tài)，不公開是例外。國庫會計信息的公開也應(yīng)該成為常態(tài)，并在預(yù)算執(zhí)行信息公開中有一席之地，需要確立公開的時間、公開的內(nèi)容、公開的方式。同時，要研究與財政公開、預(yù)算部門公開的相互銜接。

四、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，規(guī)范國庫會計監(jiān)督手段

(一)預(yù)算法律制度明確了加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任

預(yù)算法律制度對如何控權(quán)、違法處理做了規(guī)定[5]。一是明確規(guī)定了各級政府、有關(guān)部門和單位對債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等的管理職責(zé)，如不得突破一般債務(wù)限額或者專項(xiàng)債務(wù)限額舉借債務(wù)，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、撥款由財政部門辦理，其他部門不得下達(dá)預(yù)算和支付；二是明確規(guī)定了各級政府財政部門的監(jiān)督職責(zé)，如加強(qiáng)對預(yù)算資金撥付的管理，不得辦理無預(yù)算、無用款計劃；超預(yù)算或者超計劃的資金撥付，不得擅自改變支出用途；三是明確了各級國庫會計的監(jiān)督管理職責(zé)，如不得擅自凍結(jié)、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款。

(二)預(yù)算法律制度對國庫會計監(jiān)督提出了新要求

1.豐富國庫會計監(jiān)督手段。預(yù)算法律制度規(guī)定各級國庫應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)加強(qiáng)對國庫業(yè)務(wù)的管理，及時準(zhǔn)確辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付、國庫集中支付資金的清算，加強(qiáng)對國庫經(jīng)收處收納預(yù)算資金的監(jiān)督管理，強(qiáng)化對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)和國庫集中收付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。國庫會計要強(qiáng)化非現(xiàn)場柜面監(jiān)督，大力推進(jìn)電子化、智能化、模塊化審核監(jiān)督，將事前、事中、事后監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一，降低監(jiān)督成本，提升監(jiān)督效率。

2.擴(kuò)展國庫會計監(jiān)督范圍。預(yù)算法律制度規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行的各部門不得延解、占壓應(yīng)當(dāng)繳入國庫的預(yù)算收入和國庫庫款。各級國庫、代理銀行要依據(jù)財政部門簽發(fā)的撥款憑證或者支付清算指令，于當(dāng)日辦理資金撥付，并及時將款項(xiàng)轉(zhuǎn)入收款單位的賬戶或者清算資金，不得占壓財政部門撥付的預(yù)算資金。國庫會計要實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的征收、繳庫、劃轉(zhuǎn)、清算、支撥、退庫全流程、多方位的監(jiān)督；要對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)全面監(jiān)督，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代信息技術(shù)開展對代理業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督；同時要對非銀行支付清算機(jī)構(gòu)代理國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)、檢查監(jiān)督。

3.提高國庫會計監(jiān)督效能。按照預(yù)算法律制度規(guī)定，國庫會計要不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，對預(yù)算收入入庫、報解、支付等監(jiān)督精準(zhǔn)有效，當(dāng)前為支持地方落實(shí)“六?！比蝿?wù)，中央對地方新增財政資金要求直達(dá)基層，國庫會計要對實(shí)現(xiàn)財政資金直達(dá)進(jìn)行實(shí)時、有效的監(jiān)督；在簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，國庫會計對退庫業(yè)務(wù)，要確保退庫的合法合規(guī)，又要保證退庫資金安全、高效運(yùn)行，要樹立責(zé)任意識，改變違規(guī)不擔(dān)責(zé)的思想，要敬畏法律、法規(guī)。

五、維護(hù)預(yù)算公共利益，落實(shí)國庫會計安全措施

(一)預(yù)算法律制度進(jìn)一步細(xì)化和明確了績效管理和政府債務(wù)管理

各級各類預(yù)算都要遵循預(yù)算法律制度“講求績效”、“安全運(yùn)行”的原則[6]。一是建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評審制度，各預(yù)算部門要按照本級政府財政部門的規(guī)定認(rèn)真開展預(yù)算評審，提高財政資金運(yùn)行效率和社會效率；二是對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，由省級政府發(fā)行的債務(wù)余額，不得突破國務(wù)院批準(zhǔn)的限額，防控地方政府顯性的、隱性的債務(wù)風(fēng)險；三是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，各級財政部門要組織評估地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警，采取有效措施防范化解債務(wù)風(fēng)險，確保財政穩(wěn)健安全運(yùn)行。

(二)預(yù)算法律制度對國庫會計安全控制提出了新要求

1.優(yōu)化國庫會計核算系統(tǒng)。國庫會計核算系統(tǒng)需要安全、高效、簡便，不能簡單問題復(fù)雜化，而是復(fù)雜的事情簡便化。對現(xiàn)行的國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)資金集中收支，賬戶分散管理，可以取消內(nèi)部往來，實(shí)現(xiàn)全國國庫“一本賬”，如轉(zhuǎn)移支付就是不同賬戶之間的記賬，資金從外部進(jìn)出國庫系統(tǒng)，才通過支付系統(tǒng)結(jié)算。

2.優(yōu)化國庫資金清算系統(tǒng)。國庫資金是帶信息的資金，信息不同，資金的性質(zhì)不同，分配的方式、結(jié)果及用途都會不同。目前國庫資金的清算、信息傳遞和資金劃轉(zhuǎn)是分開的，資金信息由財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)承擔(dān)，資金劃轉(zhuǎn)由現(xiàn)代化支付系統(tǒng)和國庫內(nèi)部往來實(shí)現(xiàn)。相關(guān)部門應(yīng)研究實(shí)行國庫資金的傳送融合了信息，傳送的資金是含有信息的，不再需要兩個系統(tǒng)分開傳送，資金運(yùn)行更加安全高效。也可以借鑒國外國庫現(xiàn)金管理的方式，對超過國庫限額的資金自動留存商業(yè)銀行，如可以對國庫經(jīng)收處的資金先行“圈存”，經(jīng)國庫收、支、退處理后，滿足國庫限額的，對國庫經(jīng)收處資金存放，否則，上繳國庫彌補(bǔ)限額。

3.優(yōu)化國庫會計共享系統(tǒng)。新條例明確了新的業(yè)務(wù)，如國庫現(xiàn)金管理、國庫集中收付、財政專戶管理、地方債管理等，國庫會計需要對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)進(jìn)行信息化管理，實(shí)現(xiàn)財政、稅務(wù)、銀行、國庫信息共享，防止信息管理的碎片化、不兼容性。國庫會計所有信息化的數(shù)據(jù)源頭都是會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，所有信息化的需求，都要從會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)開始，增加會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的錄入要素，共享信息系統(tǒng)就可以根據(jù)需要進(jìn)行歸納、匯總、提出，實(shí)現(xiàn)國庫會計資金、系統(tǒng)的安全高效。