PPP模式下棚改項(xiàng)目建設(shè)期進(jìn)度管理問題研究

胡林林

（中交建筑集團(tuán)有限公司，北京 100022）

0 引言

PPP模式即政府與社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP模式應(yīng)用于棚改項(xiàng)目既解決了政府融資缺口大的問題，也為政府提供了優(yōu)質(zhì)的全生命周期服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的雙贏。因此，建設(shè)期進(jìn)度管理影響項(xiàng)目建設(shè)速度、項(xiàng)目安全質(zhì)量、政府過渡安置費(fèi)、社會(huì)資本方利潤(rùn)等。

1 項(xiàng)目管理模式

PPP模式下的棚改項(xiàng)目往往以施工類央企為社會(huì)資本方中標(biāo)，與政府授權(quán)的平臺(tái)公司成立項(xiàng)目公司，平臺(tái)公司按合同、投資協(xié)議、公司章程等委派董事、監(jiān)事或極少數(shù)高管人員，項(xiàng)目公司主要由社會(huì)資本方人員管理。項(xiàng)目公司通過招標(biāo)選定勘察設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等，一般由社會(huì)資本方單獨(dú)成立施工總承包項(xiàng)目部進(jìn)行施工。項(xiàng)目管理模式如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目管理模式

2 案例分析

唐山市站西PPP棚改項(xiàng)目總投資88.9億元，總建筑面積92.48萬m2，由社會(huì)資本方聯(lián)合體中標(biāo)并組建項(xiàng)目公司，政府平臺(tái)公司作為政府出資方代表。社會(huì)資本方聯(lián)合體同時(shí)作為施工單位承建該棚改項(xiàng)目（見圖2，3）。

圖2 唐山市站西棚戶區(qū)改造項(xiàng)目整體效果

圖3 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建筑立面改造效果

2.1 進(jìn)度管理中存在的問題

從政府、平臺(tái)公司、項(xiàng)目公司、施工單位、其他參建單位5個(gè)方面闡述PPP棚改項(xiàng)目在進(jìn)度管理中存在的問題。各方存在問題概況如表1所示。

表1 各方存在問題概況

1）政府 政府作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，是整體把控項(xiàng)目進(jìn)展、推進(jìn)項(xiàng)目征拆、協(xié)調(diào)項(xiàng)目土地問題的重要推動(dòng) 者。政府在管理過程中僅宏觀把握工程進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn) 中的制約問題解決深度有限或解決能力不足。如在土地合規(guī)問題，不能及時(shí)有效解決造成進(jìn)度滯后；由于缺少相關(guān)政策，無法對(duì)項(xiàng)目形成政策性支持。

2）平臺(tái)公司 平臺(tái)公司是政府委派的代表，是起到對(duì)項(xiàng)目、項(xiàng)目公司的監(jiān)管和服務(wù)作用，搭建項(xiàng)目公司與政府各主管部門的橋梁。平臺(tái)公司在管理過程中，對(duì)自身定位不準(zhǔn)，只監(jiān)不管現(xiàn)象突出，不能有效建立橋梁。在項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、造價(jià)方面過度管理，造成項(xiàng)目管理方較多，增加項(xiàng)目的管理負(fù)擔(dān)，不能充分發(fā)揮社會(huì)資本方在工程管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，造成項(xiàng)目進(jìn)度滯后。

3）項(xiàng)目公司 項(xiàng)目公司管理人員多為施工類央企員工，施工管理經(jīng)驗(yàn)豐富，但從建設(shè)單位角度出發(fā)，由于缺少項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及對(duì)該地區(qū)項(xiàng)目運(yùn)作流程不熟，導(dǎo)致項(xiàng)目管理受政府和平臺(tái)公司限制，對(duì)進(jìn)度產(chǎn)生影響。

4）施工單位 施工單位往往是社會(huì)資本中標(biāo)母公司，與項(xiàng)目公司主要管理人員屬于同一單位，但又分屬于不同利益群體。施工項(xiàng)目部與項(xiàng)目公司存在利益目標(biāo)不一致與方向偏離現(xiàn)象，出現(xiàn)各種進(jìn)度管理問題。同時(shí)由于此類項(xiàng)目體量較大，項(xiàng)目工期緊，時(shí)間節(jié)點(diǎn)變化快，導(dǎo)致資源配置困難，短期內(nèi)無法為工作面施工備足資源。

5）其他參建單位 當(dāng)前，多數(shù)項(xiàng)目在中標(biāo)前已由實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位進(jìn)行招標(biāo)，項(xiàng)目公司作為付款單位對(duì)勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理的管控難度較大，且無法掌握設(shè)計(jì)出圖進(jìn)度，難以調(diào)動(dòng)監(jiān)理單位，影響項(xiàng)目進(jìn)度。

2.2 解決措施

2.2.1 政府

當(dāng)前，PPP項(xiàng)目實(shí)施較多，但地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的管理制度并不完善，單一的管理制度也并不能適用所有項(xiàng)目。PPP模式下的棚改項(xiàng)目需制定與之對(duì)應(yīng)的管理制度。明確定位政府職能作用，將政府列為宏觀把控者。重點(diǎn)關(guān)注民生、總投、土地合規(guī)等問題。安置還遷居民，避免出現(xiàn)因無法領(lǐng)到過渡費(fèi)等建設(shè)期租房費(fèi)用，而對(duì)項(xiàng)目過于關(guān)注，要求加快工期，出現(xiàn)涉及民生的事件?？刂瓶偼?，在不超總投的情況下，將總投尤其建安費(fèi)控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，避免因過分壓低建安費(fèi)，造成項(xiàng)目公司、施工單位因虧損無法按期履約，影響工程進(jìn)度。在土地合規(guī)問題上，應(yīng)牽頭將存在的一些項(xiàng)目公司無法解決的問題盡快納入政府層面進(jìn)行專項(xiàng)討論、解決，避免因合法合規(guī)手續(xù)不全，無法取得施工許可證，影響項(xiàng)目工程進(jìn)度。政府要完善相關(guān)政策文件，根據(jù)地方特色，出臺(tái)有針對(duì)性的支持政策，為項(xiàng)目推進(jìn)提供支持。

2.2.2 平臺(tái)公司

平臺(tái)公司應(yīng)進(jìn)一步將監(jiān)管職能弱化，脫離現(xiàn)場(chǎng)安全質(zhì)量管理，僅參與實(shí)測(cè)工程量部分簽認(rèn)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的服務(wù)職能。在前期合法合規(guī)手續(xù)方面建立起項(xiàng)目公司與政府主管部門的橋梁，對(duì)項(xiàng)目公司各項(xiàng)手續(xù)的辦理流程進(jìn)行指引。平臺(tái)公司應(yīng)及時(shí)將政府對(duì)項(xiàng)目的要求、目標(biāo)等如實(shí)傳達(dá)給項(xiàng)目公司，確保項(xiàng)目能夠正確決策項(xiàng)目相關(guān)事宜，保證項(xiàng)目進(jìn)度。平臺(tái)公司應(yīng)將項(xiàng)目公司存在的問題，反饋給實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府層面，將項(xiàng)目一些亟需解決的問題能夠得到快速化解。平臺(tái)公司應(yīng)明確自身定位，主動(dòng)服務(wù)于項(xiàng)目公司，利用既往項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，為項(xiàng)目公司提供幫助。

2.2.3 項(xiàng)目公司

項(xiàng)目公司是項(xiàng)目建設(shè)期運(yùn)作的主體，涉及合法合規(guī)手續(xù)辦理、項(xiàng)目融資、認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)、施工進(jìn)度管理等各個(gè)方面，是項(xiàng)目管理的關(guān)鍵角色。

1）項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)主要管理人員進(jìn)行相應(yīng)培訓(xùn)，確保管理人員具有項(xiàng)目運(yùn)作模式、管理流程等知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。

2）項(xiàng)目公司應(yīng)提前梳理合法合規(guī)手續(xù)清單，結(jié)合各方要求，制定合法合規(guī)手續(xù)辦理時(shí)間節(jié)點(diǎn)、相應(yīng)的考核辦法。在未辦理完成前，可根據(jù)具體情況辦理施工預(yù)許可，進(jìn)行土方開挖作業(yè)施工，為項(xiàng)目進(jìn)度管理奠定基礎(chǔ)。

3）項(xiàng)目融資直接關(guān)系到項(xiàng)目是否具備開工條件和項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。但前期由于合法合規(guī)手續(xù)不全，融資不能立即落地，對(duì)項(xiàng)目造成惡性循環(huán)。項(xiàng)目公司要超前考慮，制定項(xiàng)目融資計(jì)劃，前期可根據(jù)情況選擇短期貸，避免項(xiàng)目因資金問題影響進(jìn)度。

4）PPP項(xiàng)目模式下，認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)材料較傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目多，認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)材料對(duì)進(jìn)度的影響，在主體結(jié)構(gòu)施工完成后尤為明顯。項(xiàng)目公司在主體施工階段就要聯(lián)合施工單位，提前謀劃認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)事宜，與政府鎖定認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)的材料，明確認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)流程，將材料在技術(shù)指標(biāo)范圍內(nèi)定檔，與政府溝通提前考察，在每項(xiàng)施工開始前三個(gè)月確定材料品牌，保證不因材料招標(biāo)影響進(jìn)度。

5）項(xiàng)目公司在進(jìn)度管理方面不應(yīng)僅限于施工現(xiàn)場(chǎng)人材機(jī)配置，在合同工期標(biāo)準(zhǔn)下，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目合法合規(guī)手續(xù)進(jìn)展，融資進(jìn)展等制定合理的建安投資計(jì)劃。不僅倒排施工工期，而且要倒排合法合規(guī)手續(xù)辦理節(jié)點(diǎn)，認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)節(jié)點(diǎn)。將施工工期、合法合規(guī)手續(xù)節(jié)點(diǎn)、認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)節(jié)點(diǎn)、融資節(jié)點(diǎn)四者融為一體，同步推進(jìn)，轉(zhuǎn)換施工思維，推進(jìn)施工進(jìn)度，不因其他條件的制約，對(duì)施工進(jìn)度造成更大影響。

6）項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的溝通，了解政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展的關(guān)注程度，更好推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。

7）項(xiàng)目公司做好與貸款銀行的銜接，提供融資放貸相關(guān)手續(xù)，按要求做好資金需求計(jì)劃，保證按期收到建設(shè)資金。

8）建設(shè)期中，項(xiàng)目公司做好相關(guān)資料的收集，為后期延期、索賠提供支撐。

2.2.4 施工單位

PPP模式下的施工單位角色與現(xiàn)匯項(xiàng)目施工單位的定位有很大不同，它既作為施工單位，也作為社會(huì)資本方。施工項(xiàng)目部不能僅以自身角度考慮項(xiàng)目利益，要充分與項(xiàng)目公司結(jié)合，服從項(xiàng)目公司的整體利益，因?yàn)轫?xiàng)目公司是社會(huì)資本方的代言人，項(xiàng)目公司是以投資的角度通盤考慮項(xiàng)目整體利益。在進(jìn)度管理方面，施工項(xiàng)目部要以項(xiàng)目公司的進(jìn)度目標(biāo)為準(zhǔn)繩，制定內(nèi)控計(jì)劃。

1）施工項(xiàng)目部進(jìn)場(chǎng)時(shí)間應(yīng)以項(xiàng)目公司的合法合規(guī)手續(xù)辦理時(shí)間為基礎(chǔ)，前期可派駐主要管理人員進(jìn)行管理，人員不宜過多。根據(jù)項(xiàng)目公司手續(xù)辦理節(jié)點(diǎn)，制定項(xiàng)目入場(chǎng)及臨建建設(shè)計(jì)劃，避免前期產(chǎn)生較多管理費(fèi)。

2）施工項(xiàng)目部應(yīng)依托既有施工經(jīng)驗(yàn)與項(xiàng)目公司形成合力，在項(xiàng)目預(yù)算清單方面爭(zhēng)取達(dá)到預(yù)期，以推進(jìn)施工進(jìn)度。在清單批復(fù)前，施工項(xiàng)目部應(yīng)將清單按一定比例下浮后進(jìn)行施工成本控制，避免清單批復(fù)達(dá)不到預(yù)期值，造成后期資金壓力，影響工程進(jìn)度。

3）PPP模式下的棚改項(xiàng)目體量大、工期緊，對(duì)施工項(xiàng)目部資源協(xié)調(diào)能力要求較高。施工項(xiàng)目部需提前計(jì)劃，鎖定勞務(wù)隊(duì)伍，深化管理，了解勞務(wù)隊(duì)伍班組情況，確保具備開工條件后全面開工。

2.2.5 其他參建單位

1）協(xié)議明確其他參建單位由項(xiàng)目公司自行招標(biāo)確定，不允許實(shí)施機(jī)構(gòu)招標(biāo)或未參與前期招標(biāo)的參建單位承繼。

2）以聯(lián)合體形式中標(biāo)，勘察設(shè)計(jì)單位作為社會(huì)資本股東參與項(xiàng)目建設(shè)。

3）項(xiàng)目公司建立對(duì)應(yīng)的其他參建單位管理制度和考核辦法，通過定期考核、服務(wù)費(fèi)支付方式等辦法對(duì)其他參建單位進(jìn)行約束。

3 結(jié)語

相較傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目，PPP模式下的棚改項(xiàng)目進(jìn)度管理影響因素更多，管理難度更大。項(xiàng)目進(jìn)度管理并非單方面，項(xiàng)目涉及的各單位均應(yīng)對(duì)存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)分析，找出制約項(xiàng)目進(jìn)度的原因，尋找解決措施，加速項(xiàng)目推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本雙贏。