北京市城市更新中危舊樓房及簡易樓房改造建議

文/北京首開城市運營服務集團有限公司 孫華勇

1 危舊樓房、簡易樓房概念界定及改造目標

1.1 概念界定

危舊樓房和簡易樓房既有聯(lián)系，又有差別。危舊樓房是指經過房屋管理部門認定，建筑結構差、年久失修、基礎設施損壞缺失、存在重大安全隱患，經房屋安全專業(yè)檢測單位鑒定沒有加固價值或加固方式嚴重影響居住安全及生活品質的樓房；簡易樓房是指20世紀50年代后期至20世紀70年代中期建設的一批低標準住宅樓，多為2～3層磚混結構，采用外廊式布局，未設專用廚房和衛(wèi)生間，墻體采用空斗墻或大型爐渣砌塊，樓板承載力低，部分屋面板為鋼筋混凝土薄板，未考慮抗震設防要求。

1.2 改造目標

2022年，北京市計劃啟動危舊樓房及簡易樓房改造工作，其中危舊樓房與簡易樓房面積比接近1：1，工作任務聚焦在3個方面：①重點推進西長安街街道及中南海周邊區(qū)域改造工作，著力解決群眾“急難愁盼”問題，東城區(qū)、西城區(qū)要將西長安街街道及中南海周邊區(qū)域梳理的危舊樓房及簡易樓房全部納入改造計劃，年內啟動實施；②按照“雙納入”機制，配合中央和國家機關，統(tǒng)籌推進改造工作，加快推進西城區(qū)西便門外大街10號院、真武廟三里、百萬莊及海淀區(qū)中國科學院中關村東區(qū)等試點項目，爭取年內全部啟動；③結合城市更新要求，推進集中連片、樓房平房交織區(qū)域的改造工作，及時納入計劃。

2 改造意義

2.1 構建和諧社會的需要

北京市一直高度重視危舊樓房及簡易樓房改造工作，如20世紀90年代的“開發(fā)帶危改”及2000年后的“房改帶危改”等模式，從2004年開始，北京市政府開始嘗試“小規(guī)模漸進式”的城市更新模式，具體采取“解?！焙汀拔⒀h(huán)”的改造形式?！笆奈濉睍r期，北京市在城市更新工作中著力解決危舊樓房及簡易樓房問題，集中社會資源，改善危舊樓房及簡易樓房居民的住用條件，提升人居環(huán)境質量。這一工作適應城市發(fā)展的外部環(huán)境要求，是構建和諧社會的需要，是關系國計民生的重要工程。

2.2 打造宜居城市的必然

1949年以來，北京市的城市發(fā)展一直受到社會各界的高度關注，對于歷史文化名城的保護，無論歷史文物建筑的修繕還是新興標志性建筑的建造都做了大量工作。1978年后，大規(guī)模的城市開發(fā)與棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造已解決了北京市大部分危舊房屋問題，使人民群眾感受到城市發(fā)展、社會進步帶來的生活品質提升。當下，加快推進北京市剩余的危舊樓房及簡易樓房改造、騰退工作，是打造宜居城市的必然選擇。

2.3 保障住用安全的關鍵

目前，分散在北京市各區(qū)轄內（特別是中心城區(qū)）的危舊樓房及簡易樓房因各種原因未能得到有效提升改造，與周邊環(huán)境及城市發(fā)展要求存在較大差距。其周邊建筑基本定性定型，不能進行規(guī)模化改造，給此類房屋的點狀改造與利用帶來一定障礙，僅通過老舊小區(qū)提供的基礎性改造經驗難以徹底解決此類房屋的住用安全問題，只有從根本上探究、實踐切實可行的工作路徑，才能徹底解決危舊樓房及簡易樓房定點改造的問題。

3 政策梳理

20世紀90年代后，北京市加快城市更新步伐，在《北京城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》中明確提出實行危舊樓房改造與新區(qū)開發(fā)相結合，與房地產經營相結合，與住房制度改革相結合，與古都風貌保護相結合的原則，20年內完成舊城及關廂地區(qū)的危舊樓房改造，改變落后面貌，大力向新區(qū)和衛(wèi)星城疏散人口，繼續(xù)進行新居住區(qū)的開發(fā)建設，以滿足日益增長的居住需求。

2000年后，北京市危舊樓房的改造步伐再次加快并取得一定成績，改善了城市功能和環(huán)境質量，提高了居民的住用條件，提升了生活品質，促進了城市經濟與社會發(fā)展?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》中也重點強調，積極推進中心城區(qū)危舊樓房改造、簡易樓房拆遷、城中村邊角地整治改造，大力實施以疏解北京非首都功能為重點的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理，有效治理“大城市病”，不斷提升城市發(fā)展質量、人居環(huán)境質量、人民生活品質、城市競爭力，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，率先全面建成小康社會，建設國際一流的和諧宜居之都。

進入“十四五”時期，北京市提出以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為統(tǒng)領落實“十四五”規(guī)劃要求，不斷加強“四個中心”功能建設，提高“四個服務”水平，加快建設國際一流和諧宜居之都。在危舊樓房及簡易樓房方面，要求進行摸底調查，建立臺賬，以補短板、強弱項，切實改善人居環(huán)境和安全條件，到2025年實現(xiàn)100萬m2危舊樓房改造和簡易樓房騰退目標，不斷滿足人民群眾“七有”要求、“五性”需求。

北京市危舊樓房及簡易樓房改造工作開始時間較早，方式多樣，但由于部分危舊樓房及簡易樓房的歷史原因、產權關系等存在特殊性，常與當時的城市建設計劃脫節(jié)，未得到全面推進，這也從一定層面反映出當前北京市危舊樓房及簡易樓房改造工作的困境與難度。

4 現(xiàn)存問題及改造難點

4.1 歷史遺留問題較多

無論是危舊樓房還是簡易樓房，均是在特定的歷史時期為滿足當時的居住和使用需求，按當時的資源條件建設的普通建筑。但隨著北京市發(fā)展建設，出現(xiàn)產權屬性、政策銜接、居住者意愿等問題，導致一部分危舊樓房及簡易樓房未得到妥善處理，并且隨著時間推移，解決難度逐漸增加，成為北京市城市發(fā)展中的重難點問題。

4.2 住宅差異性明顯

不同住宅的區(qū)位、面積、房齡、結構類型、套型特征和公共系統(tǒng)等有顯著差異。以筆者所在單位管理的北京市危舊樓房及簡易樓房為例，從面積和數量上進行分析（見圖1），當前北京市危舊樓房及簡易樓房呈點狀分布在不同區(qū)域的街道和老舊小區(qū)中，與毗鄰的后期建成房屋形成交錯關系，此類房屋改造過程會受到所在地塊用地性質、占地面積、容積率、建筑高度、建筑密度、綠化率、機動車出入口的位置和個數、用地紅線和建筑退線等規(guī)劃指標的約束和控制，此外還需遵守建筑設計規(guī)范。這些規(guī)范和設計指標基本控制了改造設計的大體布局和空間形式，使危舊樓房的改造設計既難以滿足原住戶回遷改善的訴求，又給相關老舊小區(qū)今后的人居環(huán)境發(fā)展帶來阻礙；部分危舊樓房及簡易樓房被認定為歷史建筑，在拆改留和人口疏解方面面臨政策對接、制度創(chuàng)新問題；還有部分地處控規(guī)用地區(qū)域，需加快落實規(guī)劃用途，盡快完成疏解、騰退工作。

1 危舊樓房及簡易樓房統(tǒng)計分析

4.3 規(guī)劃指標壓力大

《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》對城市中心人口提出了控制目標，即降低城六區(qū)人口規(guī)模，城六區(qū)常住人口在2014年基礎上每年降低2～3個百分點，爭取到2020年下降約15個百分點，控制在1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內，中心城區(qū)規(guī)劃總建筑規(guī)模實現(xiàn)動態(tài)零增長。以上人口及建筑規(guī)?？刂浦笜说囊蠼o北京市危舊樓房及簡易樓房改造項目帶來壓力和困難，當前由于北京市缺少統(tǒng)一的政策和制度，按分區(qū)域管理的模式，城六區(qū)既是危房解危重點區(qū)域又是指標雙控壓力承載區(qū)域，單獨以點狀考慮危舊樓房及簡易樓房的解決途徑與北京市整體規(guī)劃存在較大的沖突和矛盾。

4.4 市場化手段失靈

在過去20年中，北京市危舊樓房、簡易樓房問題已隨城市開發(fā)及棚戶區(qū)改造得到解決，但商業(yè)市場運營下的城市更新改造不能完全保障社區(qū)及街區(qū)的合理建設和可持續(xù)規(guī)劃。因城市規(guī)劃條件、歷史遺留、資金平衡、產權、人口疏解等問題疊加，危舊樓房、簡易樓房問題無法通過市場化手段正常解決。

5 改造建議

5.1 考慮居民訴求，搭建工作平臺

可通過對北京市城市更新工作進行深入細致的研究分析，對城市區(qū)域人口規(guī)模，文化經濟發(fā)展脈絡進行綜合研判，搭建北京市專業(yè)城市更新工作平臺，建立統(tǒng)籌機制，為北京市城市規(guī)劃和城市發(fā)展注入新能源。針對北京市危舊樓房及簡易樓房問題，應以人為本，著重考慮危舊樓房及簡易樓房住用安全和人居環(huán)境問題，優(yōu)先進行城市基礎設施改造；持續(xù)推動政策制度創(chuàng)新，與現(xiàn)有的保障房政策進行有機對接，鼓勵一部分居民遷往新的保障房，降低中心城區(qū)人口密度；以城市更新立法的形式保證規(guī)劃實施力度和執(zhí)行時限，建立健全的城市更新制度體系，強化城市更新規(guī)劃的落實。

5.2 行政和市場結合，解決突出問題

在解決危舊樓房及簡易樓房的問題方面，既需完成解危任務，考慮國土空間綜合開發(fā)利用，又需綜合考慮城市生態(tài)、人文環(huán)境、交通、綠化及居民歷史遺留問題，這已遠遠超出單一行政區(qū)域的能力范疇，應通過城市規(guī)劃帶動城市設計進行相應的資源統(tǒng)籌，在落實科學規(guī)劃的前提下，將城市規(guī)劃、政策制度創(chuàng)新作為工作背景，集中力量解決問題。目前，資金問題已成為制約改造的重要因素之一，突破這一難題可探索以下路徑：①由政府向符合條件的危舊樓房及簡易樓房住戶發(fā)放住房補貼，得到補貼后住戶可結合個人資金購買新住房，實現(xiàn)騰退和外遷；②深入調動社會資本，政府在財政、稅收、用地指標等層面給予一定的政策支持，引導市場資金介入，向金融市場、危舊樓房持有者或相關企業(yè)籌集改建資金；③將危舊樓房及簡易樓房以資產評估的形式作價給市級平臺企業(yè)進行綜合研判和長期運營管理，在統(tǒng)一平臺內完成所有的資源和資金集成，以解決相關的改造問題。

5.3 提升完善標準，建立學科體系

在科學維護下，普通建筑的服務年限可提升至100年以上，但由于建筑業(yè)現(xiàn)行標準的更新及城市設計的研究滯后，同時建筑缺乏日常的系統(tǒng)維護和修繕，普通建筑的質量不斷下降。作為普通建筑，危舊樓房及簡易樓房的質量問題尤為突出，故城市的發(fā)展規(guī)劃、城市設計、建筑壽命、建筑業(yè)標準、綠色低碳指標、智慧化管理及已有建筑維護制度均需進行科學、系統(tǒng)的研究，有必要在條件成熟的研究機構和大學院系開設相關學科，對“城市更新”命題進行深入系統(tǒng)的研究，培養(yǎng)專業(yè)人才，以滿足未來城市更新發(fā)展的需要，適應新時代城市規(guī)劃及建設需求，堅持“發(fā)展為民、更新惠民”，以解決危舊樓房及簡易樓房的安全隱患為著力點，切實增進民生福祉。