我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制政策演化廣度分析

郝曉燕，王永梅，方 英

內(nèi)蒙古工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，呼和浩特 010051

0 引言

我國乳業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)部門之一。為了促進乳業(yè)的健康發(fā)展，我國陸續(xù)出臺了支持牧區(qū)畜牧良種推廣、擠奶機械購置補貼、優(yōu)先支持奶牛家庭牧場和奶牛合作社等激勵政策。為了了解激勵政策的效果，國內(nèi)很多學者對此進行了研究，如王經(jīng)錢（2010）[1]對乳制品供應(yīng)鏈中的激勵性規(guī)制進行研究，通過對我國乳制品供應(yīng)鏈管理中的各個環(huán)節(jié)中的現(xiàn)狀分析，尋找我國供應(yīng)鏈激勵性規(guī)制存在的問題，并通過對美國、新西蘭和日本乳業(yè)發(fā)達國家進行對比分析，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，對我國的乳制品供應(yīng)鏈激勵性規(guī)制提出針對性建議。祝麗云等（2017）[2]從全產(chǎn)業(yè)鏈視角下分別分析乳業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游、中游、下游，并依次選取奶牛養(yǎng)殖、乳品企業(yè)以及乳制品消費市場為研究對象，并從宏觀、中觀、微觀三個層面對提高我國乳業(yè)市場的競爭力提出針對性建議。郝曉燕等（2019）[3]通過對我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策進行編碼梳理，分析我國乳業(yè)發(fā)展政府激勵性規(guī)制的主要實踐，借鑒國外激勵性規(guī)制的先進經(jīng)驗，從規(guī)制主體、規(guī)制手段、規(guī)制環(huán)節(jié)、規(guī)制目標四方面對我國乳業(yè)政府激勵性規(guī)制提出了具體建議。

從我國政策演化的量化分析來看，主要集中于對政策內(nèi)容的分析。彭紀生等（2008）[4]收集了1978—2006年發(fā)布的技術(shù)創(chuàng)新政策文本，對其政策內(nèi)容、力度與出臺方式三個方面分別進行了量化處理，探究科技政策隨時間演化的規(guī)律。王曉珍等（2016）[5]構(gòu)建了中國風電產(chǎn)業(yè)政策的COPA分析框架，即分別從政策內(nèi)容、形式、力度與發(fā)文部門四個維度對我國1994—2005年頒布的風電產(chǎn)業(yè)政策進行量化分析，分析我國風電產(chǎn)業(yè)政策薄弱環(huán)節(jié)。張愛琴等（2018）[6]采用文本挖掘方法研究創(chuàng)新集群政策效應(yīng)，篩選了2000—2016年國家和省級兩個層面的創(chuàng)新政策文本，從創(chuàng)新的數(shù)量和力度、創(chuàng)新的內(nèi)容解構(gòu)和策動效應(yīng)3 個方面對這兩個層面的創(chuàng)新政策進行了評價和比較分析。譚春輝等（2021）[7]選取了2009—2020年具有代表性的46 份信息政策文本，采用內(nèi)容分析法，借助NVIVO質(zhì)性分析軟件從政策工具類型角度和信息服務(wù)政策社會作用角度對政策文本進行量化分析，探究我國信息政策的演化特征。從文獻梳理來看，對于乳業(yè)激勵政策的量化研究成果較少。

1 政策文本選取與數(shù)據(jù)來源

本文主要研究我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制政策，收集了大量相關(guān)政策文本，并建立了文本庫。自20世紀90年代起，我國政府開始制定出臺相關(guān)乳業(yè)激勵性規(guī)制政策以支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1998年頒布的《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》將乳業(yè)作為重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，之后相關(guān)政策及其管理條例陸續(xù)出臺；2006年國務(wù)院實施的《中華人民共和國畜牧法》首次明確提出，鼓勵和扶持發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖以及支持畜牧業(yè)進行良種補貼、貼息補助等具體措施；2008年“三聚氰胺”事件及2013年機構(gòu)改革后，政策發(fā)文的機構(gòu)與數(shù)量明顯增多。本文以法寶網(wǎng)檢索出來的政策文件為信息來源搜集相關(guān)政策，共篩選出59項乳業(yè)安全激勵性政策，涉及到的發(fā)文主體，分別為全國人民代表大會常務(wù)委員會（簡稱“全國人大常委會”）、中華人民共和國國務(wù)院（簡稱“國務(wù)院”）、中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（簡稱“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”）、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（簡稱“國家發(fā)改委”）、中華人民共和國教育部、中華人民共和國財政部、中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國商務(wù)部、中華人民共和國海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局。

2 政策演化分析的CTAP框架梳理及量化

2.1 政策內(nèi)容（C）

政策文本具有多維的特性，研究不同內(nèi)容的政策文本可以選擇不同的維度，目前被大家普遍接受與認可的是Rothwell和Zegveld對政策工具的分類[8]。依據(jù)該政策工具模型，本文將我國乳業(yè)安全激勵性政策內(nèi)容分為供給型、環(huán)境型、需求型三個方面，具體包括十小類，如圖1所示。其中供給型政策工具對促進我國乳業(yè)安全具有推動作用，包含公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持、資金支持四類。環(huán)境型政策工具能夠間接影響乳業(yè)安全發(fā)展的環(huán)境，包括策略性措施、金融支持、目標規(guī)劃、教育投入、稅收優(yōu)惠。政府采購作為需求型政策工具對促進乳業(yè)安全具有拉動作用。

圖1 激勵性規(guī)制政策內(nèi)容

2.2 政策類型（T）

政策文本類型是國家行政機關(guān)規(guī)范性文件的各種不同的外在表現(xiàn)形式。不同的文本類型代表了政策效力的差異，反映政策的不同適用范圍和效力的大小[9]。主要有法律、條例、暫行條例、規(guī)定、規(guī)劃、辦法、實施細則、命令、公告、決定、通告、通知、指示、意見、通報、報告請示、批復(fù)、函、會議紀要、議案20 種。

2.3 政策發(fā)文主體（A）

我國乳業(yè)安全激勵性政策發(fā)文主體較為復(fù)雜，從篩選出的59 項政策中可以看出，既涉及到單獨發(fā)文的機構(gòu)又涉及到聯(lián)合發(fā)文的機構(gòu)，并且存在機構(gòu)名稱變遷與歷史沿革的問題，例如2018年國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局與國家食品藥品監(jiān)督管理總局共同組建了國家市場監(jiān)督管理總局（簡稱“食藥監(jiān)”）。對此，基于部門的行政職能劃分和本文的研究意義考慮，本文暫時忽略部門的歷史沿革問題，將所有部門都歸為2018年改革前所存在的部門。從發(fā)文主體以及數(shù)量來看，原農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院、財政部、食藥監(jiān)督管理總局、國家發(fā)改委的獨立發(fā)文與聯(lián)合發(fā)文數(shù)量相對較多，因此將發(fā)文主體分為六個具有代表性的部門：即國務(wù)院和原農(nóng)業(yè)部兩個政策主管部門，以及出臺政策數(shù)量較多的財政部、食藥監(jiān)、國家發(fā)改委和其他類。

2.4 政策力度（P）

產(chǎn)業(yè)政策力度可以從政策發(fā)布部門、政策形式、政策內(nèi)容三個維度衡量。但由于乳業(yè)安全激勵性政策中不同政策文本對政策內(nèi)容的描述強度具有差異。政策發(fā)布后不僅作用于當年而且會一直延續(xù)到政策失效，因此本文將政策的力度分為兩個方面進行衡量：一方面，政策發(fā)布力度，即政策發(fā)布當年所有力度之和；另一方面為政策作用力度，即所有未失效政策在當年作用的累積和。

3 基于CTAP分析框架下的政策總體演化

3.1 政策內(nèi)容演化（C）

依據(jù)政策工具對乳業(yè)激勵性政策的內(nèi)容進行編碼統(tǒng)計后，具體統(tǒng)計情況如表1所示。從整體來看，我國乳業(yè)激勵性規(guī)制的三種政策工具均有涉及但并不均衡，其中環(huán)境型政策工具比重占比最大，供給型政策工具次之，而需求性政策工具只有兩條分別發(fā)布于2018年和2020年，占比僅為0.86%。具體來看，在全部的政策工具類別中，目標規(guī)劃所占比重最大，資金支持次之，因此，可以看出在供給推動方面政府還是以資金補貼為主，在政策環(huán)境方面主要以目標規(guī)劃為主。整體看來，目前我國政府還是以規(guī)劃類型為主；此外，科技信息支持、金融支持以及策略性措施占比也相對較大。

表1 政策工具下政策內(nèi)容分類表

本文按照政策的作用力度強弱進行排序，截取前五項分別為目標規(guī)劃，資金支持，科技、信息支持，策略性措施以及金融支持，并按照時間演化的方式對其五個方面的政策作用力度進行梳理，具體情況如圖2所示。

圖2 2006—2021年我國乳業(yè)激勵性政策主要內(nèi)容

由圖2可以看出，相比于國外乳業(yè)發(fā)達國家，我國乳業(yè)安全激勵規(guī)制起步較晚，目前處于發(fā)展

的初期。2006年國務(wù)院實施的《中華人民共和國畜牧法》涉及到的僅有資金支持與目標規(guī)劃兩種。2008年“三聚氰胺”事件發(fā)生后，政府已逐漸意識到解決乳業(yè)安全問題的緊迫性，供給型與環(huán)境型政策工具類型明顯增多，供給型除資金方面給予支持外，還得到了科技、信息方面的大力支持；環(huán)境型除目標規(guī)劃外，金融支持與策略性規(guī)劃使用頻率也逐漸增多。2013年機構(gòu)改革后，資金支持與目標規(guī)劃數(shù)量仍占主要地位，此時目標規(guī)劃主要包括發(fā)展特色企業(yè)與特色食品、完善物流體系與標準化養(yǎng)殖體系、促進產(chǎn)業(yè)升級、整合資源、綠色節(jié)能生產(chǎn)等；資金支持則主要包括對生鮮乳收購站給予扶持和補貼、奶牛良種補貼、奶牛保險實行保費補貼、奶農(nóng)實施臨時救助、草原生態(tài)保護補助獎勵、吸引民間資本等激勵政策。供給型政策工具中的公共服務(wù)逐漸增多，需求型政策工具開始使用，僅涉及政府采購且數(shù)量較少。

3.2 政策類型演化（T）

由于不同時期政府頒布的政策數(shù)量不同，本文繪制了不同時期不同政策類型的分布圖（圖3）。由圖中可以看出已發(fā)布的政策多以政策級別較低的辦法類為主，2006—2021年間共頒布155 份辦法類政策，約占全部乳業(yè)激勵性規(guī)制政策文本數(shù)量的66.52%，其次為意見規(guī)定類政策文本，其數(shù)量為33 份，兩者數(shù)量相差懸殊；條例部令與通知類政策文本分別為22 份和13 份，而對于約束力最強的法律而言，近十年來我國政府實施了三部相關(guān)法律分別為2006年的《中華人民共和國畜牧法》、2015年《中華人民共和國食品安全法》以及2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，共涉及11 份政策文本，這足以說明我國乳業(yè)安全的激勵性規(guī)制有了重大的進展，且政策實施的時間間隔較長。

圖3 2006—2021年發(fā)布的不同形式政策數(shù)量

結(jié)合具體的政策來看，政策類型的使用逐漸多元化。2008年之前僅涉及兩種類型法律與意見規(guī)定。2008年之后辦法類政策數(shù)量大幅增加，這是由其內(nèi)容多樣性、行文方向多向性、作用多重性、內(nèi)容針對性決定的，并且其更加實用、操作性較強。2013年機構(gòu)改革后，意見規(guī)定與通知類數(shù)量逐漸增多。

3.3 政策發(fā)文主體演化（A）

隨著乳業(yè)安全的激勵性規(guī)制逐漸受到政府重視，參與政策發(fā)布的政府機構(gòu)數(shù)也逐漸增加，從2008年國務(wù)院頒布《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》，到2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部發(fā)布《2020年重點強農(nóng)惠農(nóng)政策》，顯示國務(wù)院、財政部、發(fā)改委、工信部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部等共涉及16 個部門參與發(fā)布乳業(yè)安全激勵性規(guī)制相關(guān)的政策，既有獨立發(fā)文也包含聯(lián)合發(fā)文，由于2008年《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》作為聯(lián)合頒布的政策涉及13 個部門，由于涉及部門過多，本文不將其作為第一時間出現(xiàn)的部門計算，具體情況如圖4所示。

圖4 乳業(yè)激勵性規(guī)制政策的發(fā)布:主體和數(shù)量（同上）

59 部政策是由不同部門單獨或聯(lián)合發(fā)布的，其中原農(nóng)業(yè)部/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布政策最多達29部，國務(wù)院次之19 部，而且首次發(fā)布時間較早且逐步增多，足以看出政府對于乳業(yè)安全的重視。通過研讀國務(wù)院與原農(nóng)業(yè)部/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策文本，原農(nóng)業(yè)部/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為國務(wù)院組成部門，兩者出臺的激勵政策雖然重合但側(cè)重點不同，國務(wù)院發(fā)布的政策幾乎涵蓋供應(yīng)鏈上所有的利益相關(guān)者，例如養(yǎng)殖戶發(fā)展、建設(shè)奶源基地、生鮮乳收購站布局、培育特色品牌、企業(yè)標準制定、乳制品生產(chǎn)企業(yè)管理、健全食品安全有獎舉報制度等，而原農(nóng)業(yè)部/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的政策主要集中在供應(yīng)鏈上游，例如標準化規(guī)模養(yǎng)殖、建設(shè)奶源基地、技術(shù)和人才的提供、標準化養(yǎng)殖、草原生態(tài)保護政策、家庭農(nóng)場、各種農(nóng)機與畜牧良種補貼政策等。此外，國家發(fā)改委除2008年獨立發(fā)文后，2008年、2009年、2014年、2019均與不同部門聯(lián)合頒布了5 項政策，主要涉及企業(yè)資產(chǎn)兼并與重組、科技創(chuàng)新、人才隊伍建設(shè)與培養(yǎng)、金融支持、企業(yè)管理體系、促進乳品企業(yè)與奶農(nóng)之間的關(guān)系等，對乳業(yè)安全的保障起到至關(guān)重要的作用。國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的政策則主要側(cè)重于行業(yè)自律、食品安全追溯體系的完善、乳制品質(zhì)量安全等方面。

總體來看，我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策演化如圖5所示?？梢钥闯?，自2006年后大部分部門首次頒布政策基本都集中在2008年與2013年，這是由于2008年“三聚氰胺”事件發(fā)生后，為振興奶業(yè)發(fā)展、加強乳業(yè)質(zhì)量安全、促進乳業(yè)健康發(fā)展，各部門紛紛發(fā)布政策；2013年根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將生產(chǎn)、流通、消費全過程的監(jiān)管歸國家食品藥品監(jiān)督管理局負責，國家食品藥品監(jiān)督管理局頒布其第一部獨立的政策，2015年后又單獨發(fā)布了三項政策，足以看出國家對于乳業(yè)安全的重視。

圖5 2006—2021我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策演化

3.4 政策力度演化（P）

政策力度實際上是政策是否權(quán)威、是否被重視的體現(xiàn)，其實質(zhì)是對政策制定主體的考察。一項政策的發(fā)布不僅作用于當年，還會作用于其失效前的每一年，政策力度包括政策發(fā)布力度與作用力度兩個方面。在衡量政策發(fā)布力度時，可以從政策流量角度直觀分析乳業(yè)在不同年度受重視的程度；相應(yīng)地，采用政策累加的方式考察政策作用力度，可以從政策存量角度更好地刻畫乳業(yè)激勵性規(guī)制政策發(fā)展的歷史演化。

從政策發(fā)布力度視角來看，雖然2006—2021年我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策年均頒布數(shù)為3.69項，而2006年與2010年僅有一部政策頒布，2012年與2019年發(fā)文量最高達6 項，不難發(fā)現(xiàn)隨著政府對乳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視。整體來看，政策發(fā)布力度在多個年份出現(xiàn)低谷，力度甚至為1（圖6），究其原因，一方面由于所在年度乳業(yè)激勵性規(guī)制政策發(fā)布較少，另一方面政策涉及的激勵性規(guī)制內(nèi)容并不緊密，但隨著乳制品工業(yè)的快速變化，政策的重視程度得到提高，發(fā)布力度明顯上升。

圖6 2006—2021年乳業(yè)激勵性規(guī)制政策發(fā)布力度

從政策作用力度視角來看，如圖7顯示，2009年與2014年我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策作用力度明顯增大，這對于乳業(yè)激勵性規(guī)制政策紅利的顯現(xiàn)和釋放是個利好消息。2006—2021年，我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策作用力度年均增長39.7%，增長迅猛，主要是由于2007年與2008年相比政策力度較大，究其原因，2007年雖然只頒布了一部政策，但政策文本涉及的激勵性規(guī)制內(nèi)容中政策工具類型較多；2008年不僅頒布的政策較多而且涉及的工具類型也較多。但在2014年之后增長速度逐漸放緩，一方面政策類型多為通知、規(guī)定等較低的政策類型，另一方面各部門發(fā)布的政策文本涉及乳業(yè)激勵性規(guī)制的條文較少，且涉及到的內(nèi)容中力度、措施等不夠具體。

圖7 2006—2021年乳業(yè)激勵性規(guī)制政策作用力度及增速

4 政策總體演化規(guī)律

依據(jù)以上政策內(nèi)容、類型、發(fā)文主體、力度四個維度演化分析結(jié)果，可將我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制政策分為三個階段：起步期（2006—2007年）、加速期（2008—2013年）、發(fā)展期（2014—2021年）。不同時期政策內(nèi)容、政策類型、政策發(fā)文主體、政策力度的政策總體的演化規(guī)律如下。

4.1 政策內(nèi)容逐漸多樣化

起步期，在我國乳業(yè)激勵性規(guī)制政策內(nèi)容主要為目標規(guī)劃與資金支持，其他內(nèi)容較少。2008年“三聚氰胺”事件之后，政策數(shù)量均出現(xiàn)不同程度的增長，環(huán)境型政策工具數(shù)量最多，其次是供給型政策工具，需求型政策工具的數(shù)量最少，三種類型的政策工具分布搭配情況不太理想，也反映了我國目前比較注重乳業(yè)發(fā)展激勵性規(guī)制的環(huán)境建設(shè)，而需求投入相對較少。在三種政策工具類型結(jié)構(gòu)來看并不均衡，一直以來供給型政策工具比較注重資金支持和科技、信息建設(shè)的供給。環(huán)境型政策工具中則是目標規(guī)劃的政策工具獨占鰲頭，其他類型的工具占比都比較少。2013年機構(gòu)改革后，供給型政策工具中公共服務(wù)逐漸增多，需求型政策工具開始使用，但僅涉及政府采購且數(shù)量稀少。由此可見，雖然目前我國政策工具仍分布不均衡，但隨時間變化逐漸向多樣化發(fā)展。

4.2 政策類型多元化發(fā)展

低級別的辦法類政策一直是我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制的主要類型，之所以辦法類等政策頒布數(shù)量多，很大一部分原因在于我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制還處發(fā)展初期。隨著我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制的發(fā)展，自2018年后意見、規(guī)定類政策的數(shù)量逐漸增多，雖然總體來看依舊以辦法類為主，但隨著時間演化，政策類型逐漸出現(xiàn)多元化特征，且更高級別的政策使用也逐漸增多。

4.3 政策發(fā)文主體不斷增加

隨著乳業(yè)安全的不斷發(fā)展和完善，我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制政策頒布的部門，由政策起步期的人大常委會與國務(wù)院逐漸增多到現(xiàn)有的原農(nóng)業(yè)部/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、發(fā)改委、食藥監(jiān)等政府職能機構(gòu)，且政府機構(gòu)之間的聯(lián)合頒布成為了我國乳業(yè)安全激勵性規(guī)制政策出臺的趨勢。

4.4 政策效力呈現(xiàn)階段化特征

從總體政策效力來看，政策力度變化呈現(xiàn)階段化特征，起步期政策發(fā)布數(shù)量少，政策發(fā)布效力、作用效力較低。加速期，我國政府開始重視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出臺的政策數(shù)量保持持續(xù)上升趨勢，與之對應(yīng)的是政策發(fā)布效力和政策作用效力呈快速上升趨勢；發(fā)展期，各機構(gòu)發(fā)文逐漸增多，作用力度也出現(xiàn)大幅度提升，但政策內(nèi)容仍然描述不夠詳細有力，政策類型較為低級。