政府智慧治理的構(gòu)成要素、目標(biāo)與實(shí)施戰(zhàn)略

□湯志偉 龔澤鵬 韓 嘯

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

引言

一直以來，對政府政策文件中基本概念的邊界界定，存在著兩種鮮明的立場。一種觀點(diǎn)是將這些基本概念視作一種約定俗成的共識，繼而在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建政策的框架與圖景。而共識實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，往往根源于行政或是監(jiān)管部門對概念標(biāo)準(zhǔn)化的限定。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，由于公共管理領(lǐng)域的概念跨越了科學(xué)與政策的邊界，所以它們往往不存在共識，反而具備解釋靈活性。“智慧治理”作為橫跨科學(xué)與政策的一個(gè)常見而又非常重要的概念，通常被界定為是一種思維方式，體現(xiàn)為一種價(jià)值和理念的選擇，強(qiáng)調(diào)治理行為和過程的智慧性；以及一種治理方案，通過信息和通信技術(shù)使國家、市場和社會(huì)得以更好地溝通、互動(dòng)和協(xié)作，表現(xiàn)為一種技術(shù)治理。在西方的學(xué)術(shù)話語中，智慧治理的概念邊界模糊不清；在我國，智慧治理常常出現(xiàn)在官方政策文件中，與以人民為中心、國家治理現(xiàn)代化和提升治理能力等緊密相連。

充分理解智慧治理的內(nèi)涵是研究和實(shí)踐工作的基礎(chǔ)，但遺憾的是，既有研究對智慧治理的理解仍然有限。首先，隨著信息和通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，技術(shù)在城市運(yùn)行中的作用越來越大，政府將智慧治理視為一種基于ICT的政府管理，因而其具有以供給為導(dǎo)向、技術(shù)官僚的特征[1]。這一視角仍未脫離傳統(tǒng)公共管理理論的架構(gòu)。因而，難以與新公共管理推動(dòng)的治理實(shí)踐相匹配，進(jìn)而限制社會(huì)治理轉(zhuǎn)向真正的智慧化治理?？梢?，需要進(jìn)一步厘清智慧治理的結(jié)構(gòu)要素，明晰智慧治理的內(nèi)核。其次，已有關(guān)于智慧治理內(nèi)涵的研究主要來自西方國家，中國研究仍然缺乏。在不同的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人口和技術(shù)背景下，智慧治理的側(cè)重點(diǎn)有所不同，相關(guān)的治理安排也具有差異[2]。中國與西方國家具有不同的背景環(huán)境，因此，為指導(dǎo)中國智慧治理的實(shí)踐工作，有必要探究中國的智慧治理定義。

此外，學(xué)界對智慧治理的定義仍未達(dá)成統(tǒng)一，主要形成四類界定方式。第一類：智慧治理是政府制定正確的政策并以高效的方式實(shí)施這些政策的治理，其不需要政府流程和結(jié)構(gòu)的變革，仍屬于城市管理的范疇[3]；第二類：智慧治理面向的是智慧決策及其施行，其強(qiáng)調(diào)對決策制定過程的優(yōu)化，而非政府或組織機(jī)構(gòu)的重構(gòu)[4]；第三類：智慧治理是借助信息技術(shù)來聯(lián)通和整合信息、流程、機(jī)構(gòu)和物理基礎(chǔ)設(shè)施，以更好地為公眾和社區(qū)服務(wù)，其要求政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組[5]；第四類：智慧治理強(qiáng)調(diào)城市不同主體的參與和協(xié)作，涉及組織內(nèi)部和外部的轉(zhuǎn)型[6]。此外，也有學(xué)者將智慧治理界定為一種動(dòng)態(tài)的制度安排，是指在智能技術(shù)賦能下促進(jìn)利益相關(guān)者的參與以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)性發(fā)展[7～9]。盡管這些定義有助于理解智慧治理，但它們之間關(guān)注的要點(diǎn)仍存在差異，且尚未完全勾勒出智慧治理的要素、目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略等。

綜上，智慧治理是政府治理形態(tài)演進(jìn)的新階段，對促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。然而，當(dāng)前學(xué)界對智慧治理的定義仍未明晰，這制約著智慧治理理論和實(shí)踐的發(fā)展?；诖?，本研究旨在回答“智慧治理是什么？”的問題。為此，本文采用系統(tǒng)性評論法，通過對國內(nèi)外有關(guān)智慧治理的文獻(xiàn)和國內(nèi)智慧治理相關(guān)政策的梳理，從智慧治理的構(gòu)成要素、智慧治理的目標(biāo)以及智慧治理的實(shí)施戰(zhàn)略三個(gè)方面提出智慧治理的概念框架及其定義?？傮w來講，該框架源于對國內(nèi)外研究文獻(xiàn)以及國內(nèi)現(xiàn)行政策的綜合考量，具有重要的理論意義；同時(shí)，本研究對智慧治理內(nèi)涵的細(xì)致描繪也有助于指導(dǎo)智慧治理的實(shí)踐工作，具有重要的實(shí)踐意義。

一、數(shù)據(jù)來源

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來源于兩個(gè)方面：一是國內(nèi)有關(guān)智慧治理的政策文件；二是國內(nèi)外關(guān)于智慧治理的研究文獻(xiàn)。

1. 政策文件

鑒于國內(nèi)尚未出臺(tái)專門針對智慧治理的政策，而許多研究將智慧治理納入智慧城市的范疇[10～13]，因而本文檢索了國家層面有關(guān)智慧城市的政策，并將其中與智慧治理相關(guān)的政策納入研究中。最終，納入的政策文件有《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系和評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)及應(yīng)用實(shí)施的指導(dǎo)意見》。

2. 研究文獻(xiàn)

文獻(xiàn)數(shù)據(jù)是近十年（2011～2020）發(fā)表在CSSCI來源期刊上的中文文獻(xiàn)和SCI/SSCI/ESCI來源期刊上的英文文獻(xiàn)。在中國知網(wǎng)上，以主題詞為“智慧”且“治理”，文獻(xiàn)來源類別為“CSSCI”來檢索文獻(xiàn)，得到502篇中文文獻(xiàn)。在ISI Web of Science（WoS）核心合集數(shù)據(jù)庫中，以“TS =(“smart” and “governance”)”，引文索引為“SCI、SSCI或ESCI”，文獻(xiàn)語言為英文進(jìn)行檢索，得到1 131篇英文文獻(xiàn)。綜上，本研究共得到中英文文獻(xiàn)1 633篇。

為了保證研究文獻(xiàn)與本文研究主題的匹配度，我們基于PRISMA標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行文獻(xiàn)篩選[14]。篩選流程見圖1。首先，刪除了新聞報(bào)道、會(huì)議摘要、編輯評論等非研究類文獻(xiàn)，以及重復(fù)性文獻(xiàn)（某些英譯中的文獻(xiàn)），僅保留研究性或綜述性論文（1 531篇）。然后，根據(jù)閱讀文獻(xiàn)題目和摘要篩選論文。文獻(xiàn)納入標(biāo)準(zhǔn)為題目或摘要中出現(xiàn)“智慧且治理”“智慧且城市”或“智慧且社會(huì)”等詞語。將城市和社會(huì)納入篩選標(biāo)準(zhǔn)的原因是一些研究表明智慧治理是嵌套于智慧城市或智慧社會(huì)之中[1～2]，因此，該納入標(biāo)準(zhǔn)可以降低剔除有效文獻(xiàn)的概率。最后，閱讀全文進(jìn)行篩選。根據(jù)研究目的，該步驟的納入標(biāo)準(zhǔn)是文獻(xiàn)正文中出現(xiàn)有智慧治理定義, 智慧治理組成要素, 智慧治理目標(biāo)，以及智慧治理實(shí)施路徑等內(nèi)容的描述。通過上述步驟的篩選，本研究得到124篇用于系統(tǒng)性評論的文獻(xiàn)（N英文文獻(xiàn)=38，N中文文獻(xiàn)=86）。

圖1 基于PRISMA的文獻(xiàn)篩選

（二）編碼分析

1. 編碼框架

本文以Bolivar和Meijer提出的智慧治理概念框架為基礎(chǔ)進(jìn)行編碼分析[15]。該模型通過對2014年以前發(fā)表的智慧治理文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，并結(jié)合調(diào)查研究，從智慧治理的實(shí)施戰(zhàn)略（Strategies for implementing smart governance）、智慧治理的安排（Smart governance arrangement）以及智慧治理的結(jié)果（Outcomes of smart governance）三個(gè)方面描繪了智慧治理的內(nèi)涵。該模型與本研究所想要回答的問題具有較好的對應(yīng)性，因而基于該模型進(jìn)行文獻(xiàn)梳理不僅可以提高分析效率，同時(shí)能夠增強(qiáng)研究工作的理論性。

根據(jù)Bolivar和Meijer的智慧治理框架，本研究制定了表1所示的編碼框架。首先，智慧治理的實(shí)施戰(zhàn)略包括愿景和行動(dòng)兩個(gè)方面。其中，愿景表示智慧治理的原則、指導(dǎo)思想以及戰(zhàn)略規(guī)劃；行動(dòng)指實(shí)施智慧治理的政策法規(guī)和組織轉(zhuǎn)型。其次，智慧治理的安排是智慧治理的核心內(nèi)容，反映智慧治理的構(gòu)成要素，包括外部協(xié)作和參與、內(nèi)部協(xié)作、ICT應(yīng)用、決策制定、數(shù)字化行政和創(chuàng)新。本研究將它們進(jìn)一步整合成以下六個(gè)要點(diǎn)：（1）協(xié)作指利益相關(guān)者之間的協(xié)作，如部門內(nèi)部、部門之間，以及政府與社區(qū)/公眾之間的合作；（2）參與表示公眾和社會(huì)組織等參與治理；（3）ICT應(yīng)用表示提供ICT基礎(chǔ)設(shè)施，并基于ICT為公眾提供新的溝通渠道；（4）決策制定表示考慮所有因素來制定決策，是一種多階段多主體的基于科學(xué)數(shù)據(jù)和程序的決策方式；（5）數(shù)字化行政強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)和履行職責(zé)的過程中與公眾進(jìn)行在線互動(dòng)；（6）創(chuàng)新是Bolivar和Meijer從實(shí)踐調(diào)查獲取的新維度，因而他們沒有對其含義進(jìn)行描述。對此，我們將在編碼分析中對創(chuàng)新相關(guān)的舉措進(jìn)行歸納分析。最后，智慧治理的結(jié)果指其期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，包括：（1）政府組織向高效政府轉(zhuǎn)變，并為應(yīng)對各種危機(jī)做好準(zhǔn)備；（2）政府與社會(huì)各主體的關(guān)系改變，如以公民為中心開展服務(wù)、積極與公民互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)多主體共同決策模式；（3）促進(jìn)城市的改善，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、形成社會(huì)公平和包容的氛圍、生態(tài)安全得到保障和公眾素質(zhì)提升等。

表1 文獻(xiàn)編碼的理論框架

2. 編碼分析過程

根據(jù)表1所示的編碼框架，本文作者對研究數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼。首先，由兩位作者對文獻(xiàn)和政策進(jìn)行獨(dú)立編碼，即將文獻(xiàn)或政策中與編碼框架中的要點(diǎn)對應(yīng)的語句摘錄出來；然后，這兩位作者對不一致的編碼結(jié)果進(jìn)行討論以提高結(jié)果的可信度；最后，將未達(dá)成一致的結(jié)果與第三位作者進(jìn)行討論，得到最終結(jié)果。編碼分析的示例見表2。

表2 編碼分析示例

二、結(jié)果

（一）智慧治理的構(gòu)成要素

1. 協(xié)作

智慧治理是一種協(xié)同合作過程，體現(xiàn)的是群體智慧?？梢詮膬?nèi)部和外部協(xié)作兩個(gè)方面來理解智慧治理中的協(xié)作：從內(nèi)部來講，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)跨層級、跨地域、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)、跨部門的協(xié)同，即各部門在縱向、橫向以及不同職能之間的有機(jī)協(xié)同，從而整合力量共同提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)[19,26～27]；從外部來講，需建立合作均衡的多元主體協(xié)作關(guān)系—政府、公眾、企業(yè)和社會(huì)組織等多元主體相互合作、相互制約的均衡型合作關(guān)系，從而發(fā)揮各主體在城市治理中的能動(dòng)性[28～30]。其中，外部協(xié)作（政府以及社會(huì)其他主體的合作）更為關(guān)鍵。并且，在協(xié)作過程中，重要的是打破“信息/數(shù)據(jù)孤島”，保障各主體間透明而暢通的信息流動(dòng)與信息交換[31]。因此，智慧治理有助于促使治理運(yùn)作方式從“分治”走向“共治”。需要指出的是，盡管智慧治理要求去中心化的協(xié)作，但這并不等同于無中心，因?yàn)橹腔壑卫韰f(xié)作需要政府作為召集者和促進(jìn)者以推動(dòng)形成開放共享、彼此協(xié)同的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)[32]。

2. 參與

參與是智慧治理的基石。其與協(xié)作具有一定的交叉，但參與更強(qiáng)調(diào)政府以外的利益相關(guān)者參與決策制定或公共服務(wù)。智慧治理具有包容共享的治理理念[33]，聚焦于建立一個(gè)多元參與的包容性社會(huì)，因而，除了政府以外，公眾、企業(yè)、社會(huì)組織、大學(xué)和智庫等都應(yīng)有參與社會(huì)治理的權(quán)利。這就要求政府為這些主體參與決策和公共服務(wù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件，以促進(jìn)他們表達(dá)自己的觀點(diǎn)和需求[30]。對此，政府需提供促進(jìn)參與的制度環(huán)境和科技環(huán)境[34]。此外，政府需要及時(shí)進(jìn)行響應(yīng)和反饋，從而鼓勵(lì)各主體繼續(xù)參與并提高對政府的信任度[30]?？傊?，智慧治理是建立在多元主體參與的基礎(chǔ)上[32]。通過向公民賦權(quán)授能，促進(jìn)他們參與社會(huì)治理，不僅有助于營造參與性的民主文化，實(shí)現(xiàn)多元主體的參與式治理[35]，同時(shí)可以促進(jìn)政府透明度，提高公民的獲得感和幸福感[29,36]。

3. ICT應(yīng)用

ICT作為智慧治理的關(guān)鍵組成部分，是智慧治理得以實(shí)施的核心技術(shù)。可以說，智慧治理是ICT與政府施政行為相融合的治理[37]。智慧治理通過ICT進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、處理和分析，以便更好地了解城市狀況、改善溝通、增強(qiáng)政府回應(yīng)性、提升公共服務(wù)供給效率、提高決策科學(xué)性和透明度[38～39]。在這一過程中，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、地理信息系統(tǒng)等成為不可或缺的工具[40～41]。同時(shí)，ICT的采用有助于數(shù)據(jù)要素的互聯(lián)互通、充分融合，促進(jìn)政府不同部門間的協(xié)作共享以及利益相關(guān)者的溝通、參與和合作[7,42]。這反過來又進(jìn)一步推動(dòng)政府治理模式的改變，使治理變得更加智能[43]。目前，浙江的“最多跑一次改革”、上海的“一網(wǎng)通辦”等項(xiàng)目都是通過技術(shù)變革推動(dòng)城市服務(wù)流程再造的最新實(shí)踐。因此，要推進(jìn)智慧治理，需加強(qiáng)ICT基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建設(shè)信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用支撐云平臺(tái)、政府治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)和公共數(shù)據(jù)庫等[16]。但需要意識到的是，ICT的技術(shù)強(qiáng)度水平與利益相關(guān)者的參與強(qiáng)度成反比[44]，因而應(yīng)力求讓ICT賦能的參與方式簡單便捷。

4. 決策制定

智慧治理中的決策制定涉及決策過程和決策方法兩個(gè)方面。從決策過程來看，智慧治理提倡社會(huì)組織、科研單位以及公民個(gè)人都有機(jī)會(huì)參與到治理決策中[23]。這就要求在制定決策時(shí)，打破以政府為中心的藩籬，為利益相關(guān)者參與決策提供途徑，從而形成多元共商的決策格局[19,33,45～46]。因此，智慧治理反映了決策制定過程的合法性和民主化。從決策方法來看，智慧治理要求政府從“經(jīng)驗(yàn)決策”邁向“科學(xué)決策”[47]。也就是說，智慧治理的決策方法是以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)為支撐，通過采集和分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)等城市信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策制定[48]。總體來說，與以往的公共決策模式相比，智慧治理的決策制定更加科學(xué)化、智能化、透明化和精準(zhǔn)化[16]。因此，保障數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、以公共利益最大化為決策靶向以及加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放共享是實(shí)現(xiàn)智慧治理決策的重點(diǎn)[49]。

5. 數(shù)字化行政

數(shù)字化行政反映了政府網(wǎng)上服務(wù)的能力[15]?？蓮姆?wù)廣度和服務(wù)深度來理解該能力。首先，服務(wù)廣度要求政府完善線上服務(wù)內(nèi)容建設(shè)，以公民需求為出發(fā)點(diǎn)，將公共服務(wù)資源數(shù)字化和移動(dòng)化，從而促進(jìn)公共服務(wù)事務(wù)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理[21]。其次，服務(wù)深度是數(shù)字化行政的核心內(nèi)容，是指在數(shù)字政府服務(wù)中，政府與公民的互動(dòng)回應(yīng)程度。一方面，政府需要拓寬政民交互渠道，如將政府網(wǎng)站、政務(wù)微博/微信、政務(wù)客戶端等建設(shè)成高效交流的服務(wù)平臺(tái)[50～51]；另一方面，政府需及時(shí)回應(yīng)民眾的關(guān)切，增強(qiáng)民眾參與政民交互的積極性和滿意度，提升民眾在接受公共服務(wù)過程中的獲得感、體驗(yàn)感和幸福感[21,52]。為了高效率和高質(zhì)量地開展數(shù)字化行政，政府需整合管理職能，促使服務(wù)更加扁平和規(guī)范，并保障決策層和服務(wù)執(zhí)行層在理念和行動(dòng)上的一致性[47]。

6. 創(chuàng)新

智慧治理需要政府的創(chuàng)新能力。這種創(chuàng)新來源于多個(gè)方面，除了前文所述的決策制定過程中采用新一代ICT促進(jìn)治理智能化和科學(xué)化以外，還體現(xiàn)在參與方式、服務(wù)供給和制度創(chuàng)新等方面。在參與方式上，政府支持和接納基于社交媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公民參與[48,53]。在服務(wù)供給上，強(qiáng)調(diào)信息資源集約化布局，建立跨層級、跨業(yè)務(wù)、跨地域、跨部門的公共服務(wù)集成平臺(tái)[54]，如“一站式”服務(wù)平臺(tái)、智慧政府APP、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)、城市智能運(yùn)行平臺(tái)等，從而打通信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放共享，提高服務(wù)的供給效率和供給能力[55]。此外，智慧治理要求制度的創(chuàng)新，例如：將被動(dòng)信息供給制度轉(zhuǎn)向主動(dòng)信息整合與開放、實(shí)施網(wǎng)格化治理機(jī)制等[56～57]。并且，在智能技術(shù)不斷進(jìn)步的過程中，制度創(chuàng)新還應(yīng)注重社會(huì)環(huán)境的信息化改造，從而促進(jìn)社會(huì)環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化、智能化和數(shù)字化[58]。

（二）智慧治理的目標(biāo)

1. 政府治理模式的變化

智慧治理旨在促使政府治理模式發(fā)生兩個(gè)方面的變化。第一，基于ICT應(yīng)用，政府的治理流程不斷優(yōu)化、治理成本得到減少[59]。在這方面，信息通信技術(shù)將成為重點(diǎn)，但責(zé)任、開放性、透明度和包容性也是政府所必備的[3]。同時(shí)，依托新一代信息技術(shù)對傳統(tǒng)治理工具進(jìn)行賦能，對傳統(tǒng)的治理體系進(jìn)行改造升級，促使政府向精細(xì)化、智能化和專業(yè)化的治理模式和服務(wù)供給轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，最終推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化[60～62]。第二，政府成為高效組織[15,63]。一方面，政府內(nèi)部職能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和高效化協(xié)作，使得政府服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率提升[64]；另一方面，政府為突發(fā)事件做好準(zhǔn)備，能夠及時(shí)回應(yīng)和處置各類事件，具有實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)性治理能力[65]?？偠灾?，政府治理模式的變化要致力于實(shí)現(xiàn)治理的可持續(xù)發(fā)展。

2. 政府與社會(huì)關(guān)系的變化

智慧治理具有包容性和互動(dòng)的特征[66]，因而它要求吸納各類社會(huì)主體加入到治理議程中，并改變政府相對于其他主體的地位，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)各主體的共建、共享、共治以及信息互通和治理聯(lián)通[67～68]。特別的，智慧治理強(qiáng)調(diào)將政府本位主義轉(zhuǎn)向人本主義[15,37,47]，這就要求政府與公民的關(guān)系從主客關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w與主體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府角色從供給者和控制者向召集者和促進(jìn)者轉(zhuǎn)變，進(jìn)而將公共服務(wù)的供給-選擇關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨?回應(yīng)以及主體間互動(dòng)的關(guān)系[69]。政府以公民為中心的開展服務(wù)，不僅實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務(wù)的高效、精準(zhǔn)供給[48]。同時(shí)，以公民為中心體現(xiàn)出政府決策對公民意見的誠意接納，公民可以通過自下而上的路徑參與公共決策制定過程，這反過來又推動(dòng)政府走向合作、開放、透明、高效，具有回應(yīng)力的服務(wù)型政府[47, 70]。

3. 城市的可持續(xù)發(fā)展

智慧治理的最終目標(biāo)是促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。這種改善主要包括三個(gè)方面：第一，整合城市的教育、醫(yī)療、水電、交通、公共安全和公用事業(yè)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，促使城市各種設(shè)施和資源變得互聯(lián)、智能和高效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市各領(lǐng)域智能化服務(wù)和動(dòng)態(tài)管理[32,71]。第二，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展也是智慧治理的目標(biāo)[72]。由此，智慧治理力求推動(dòng)社會(huì)包容、社會(huì)公平、社會(huì)安全以及社會(huì)資本的發(fā)展[32,66]。第三，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、人口健康水平和生活質(zhì)量提高，化解新時(shí)代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提升公民的滿足感、獲得感和幸福感[26,43,48,51]?？偟膩碇v，智慧治理旨在促進(jìn)治理能力、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和人的可持續(xù)發(fā)展。

（三）智慧治理的實(shí)施戰(zhàn)略

1. 愿景

從實(shí)施層面來講，戰(zhàn)略愿景體現(xiàn)智慧治理應(yīng)以什么樣的原則和理念去施行，因而制定戰(zhàn)略愿景對實(shí)現(xiàn)智慧治理目標(biāo)至關(guān)重要[7,24]。首先，在頂層設(shè)計(jì)上，以創(chuàng)新、包容、開放、法治為原則，并在組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、制度規(guī)定、保障體系等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而促使政府以規(guī)劃為引領(lǐng)，結(jié)合自身實(shí)際，逐步落實(shí)和推進(jìn)智慧治理[73]。其次，在理念上以人為本價(jià)值取向，并保持合作開放的態(tài)度[29]。這要求智慧治理必須注重服務(wù)民生的內(nèi)涵[47]。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)公民、社會(huì)組織等利益相關(guān)者參與社會(huì)治理[74]。最后，在整體性治理理論的引導(dǎo)下，促進(jìn)智慧治理走向簡約化和集成化，形成共建共治共享的良好治理生態(tài)[75]。

2. 行動(dòng)

行動(dòng)包括三個(gè)方面。第一，促進(jìn)政府組織轉(zhuǎn)型再造。深化整體政府、無縫隙政府的理念[27]，打破部門條塊分割，打通組織間壁壘，推動(dòng)流程再造，促成組織扁平化、網(wǎng)格化，從而實(shí)現(xiàn)組織高效流暢運(yùn)轉(zhuǎn)，使政府由管理型轉(zhuǎn)向智慧型和服務(wù)型[17,30]。第二，政策法規(guī)和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)制度是規(guī)范智慧治理運(yùn)作的保障[70]。一方面，促進(jìn)各主體的協(xié)同合作，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力和政府服務(wù)能力[51]；另一方面，限制治理行為，確保治理過程中各主體的隱私、產(chǎn)權(quán)等不受侵犯[37]。第三，政府要支持和接納以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代信息技術(shù)融入智慧治理，促使政府治理模式由管控轉(zhuǎn)向參與、由碎片化轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化、由靜態(tài)化轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)化、由經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策[21]。

3. 評估

在Bolivar和Meijer的框架之外[15]，本研究發(fā)現(xiàn)了一個(gè)智慧治理實(shí)施戰(zhàn)略的新維度—評估。該維度可以從過程評估和結(jié)果評估兩方面理解。過程評估是對智慧治理執(zhí)行過程的評價(jià)，包括對政府組織內(nèi)部管理、公共服務(wù)供給、部門間協(xié)作、利益相關(guān)者參與、決策制定、ICT與治理流程的融合等方面開展評估[76～77]。通過對治理工作的總結(jié)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理過程中的不足，從而為改善治理、提高治理水平指明方向[16]。結(jié)果評估主要面向智慧治理的目標(biāo)，即評估智慧治理對實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、增強(qiáng)政府信任和透明度、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量、提升人民幸福感和獲得感的有效性[13,38,76]。需要指出的是，既有研究中關(guān)于評估的內(nèi)容均是應(yīng)然性描述，缺乏實(shí)證評估研究，因而，如何設(shè)計(jì)指標(biāo)、開展具有可操作性的評估研究仍然存疑。

（四）國內(nèi)外比較

本文采用卡方檢驗(yàn)比較了國內(nèi)外學(xué)界對智慧治理定義的認(rèn)知差異（表3）。整體上講，國內(nèi)外研究對智慧治理目標(biāo)的認(rèn)識具有一致性，但在實(shí)施戰(zhàn)略和構(gòu)成要素的認(rèn)知上存在差異。在實(shí)施戰(zhàn)略上，國內(nèi)研究或政策文件中有超過一半（55.68%）在強(qiáng)調(diào)“愿景”是實(shí)施智慧治理所必要的，但國外只有不到三分之一（31.58%）的研究認(rèn)可“愿景”的重要性。具體來看，國內(nèi)外學(xué)者均認(rèn)同以人為本原則、保持合作開放態(tài)度、參與式治理理念等實(shí)施思路，但國內(nèi)學(xué)者還強(qiáng)調(diào)了頂層設(shè)計(jì)對實(shí)現(xiàn)智慧治理的重要性。從治理安排上講，國內(nèi)外研究在“參與”“ICT應(yīng)用”“數(shù)字化行政”和“創(chuàng)新”四個(gè)方面存在顯著性差異。首先，國外研究中認(rèn)為前三者屬于智慧治理構(gòu)成要素的比例遠(yuǎn)高于國內(nèi)研究。這三個(gè)方面，特別是“參與”和“ICT應(yīng)用”，正是體現(xiàn)智慧治理的核心特征。但國內(nèi)研究對它們的強(qiáng)調(diào)不足，可能在一定程度上也映射出國內(nèi)實(shí)踐領(lǐng)域?qū)λ鼈兊闹匾暥热圆粔?。其次，“?chuàng)新”這一要素在國內(nèi)研究中被強(qiáng)調(diào)的頻率高于國外。這可能與中國提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的國家戰(zhàn)略有關(guān)。

表3 國內(nèi)外對智慧治理內(nèi)涵的界定差異

三、討論與結(jié)論

智慧治理是城市治理的本質(zhì)需求和未來進(jìn)路。本研究從智慧治理的構(gòu)成要素、目標(biāo)和實(shí)施戰(zhàn)略三個(gè)方面解構(gòu)智慧治理，從而勾勒出智慧治理的內(nèi)涵輪廓。研究表明，智慧治理由協(xié)作、參與、ICT應(yīng)用、決策制定、數(shù)字化行政和創(chuàng)新六個(gè)要素構(gòu)成；智慧治理的目標(biāo)有政府治理模式的變化、政社關(guān)系變化和城市的可持續(xù)發(fā)展；智慧治理的實(shí)施戰(zhàn)略包括愿景、行動(dòng)和評估三個(gè)維度。值得指出的是，智慧治理的構(gòu)成要素之間存在相互支撐、密切聯(lián)系的關(guān)系。總體來講，已有研究表明智慧治理既包含有工具理性，又包含著價(jià)值理性。因此，在理解什么是智慧治理上，我們不能掉進(jìn)技術(shù)工具主義的窠臼，也應(yīng)該避免價(jià)值形而上學(xué)的偏視。如果將智慧治理比作馬車，那么，技術(shù)就是硬件—車與馬，決定著車速；價(jià)值指導(dǎo)馬車走向何方；政府、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等就是“車夫”，通過協(xié)作駕駛著馬車抵達(dá)目的地。

為了更好地理解何為智慧治理以及指導(dǎo)智慧治理的研究與實(shí)踐，本研究提出一個(gè)新的概念框架（圖2）。該框架是對Bolivar和Meijer提出的智慧治理框架[15]的繼承、豐富和超越，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，本研究在智慧治理實(shí)施戰(zhàn)略上增加了“評估”這一新的維度，該維度可以為智慧治理的施行與目標(biāo)達(dá)成提供保障；第二，本研究明確了“創(chuàng)新”這一要素的具體含義，指出創(chuàng)新可以體現(xiàn)在技術(shù)應(yīng)用、參與方式、服務(wù)供給和制度設(shè)計(jì)等方面；第三，本研究豐富了智慧治理目標(biāo)中“政府治理模式的變化”的內(nèi)容，表明智慧治理還旨在促進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。當(dāng)然，這是具有中國特色的治理目標(biāo)。

圖2 智慧治理的內(nèi)涵框架

此外，國內(nèi)外文獻(xiàn)的比較分析表明，國內(nèi)外對智慧治理內(nèi)涵的認(rèn)知存在一定差異。這表明不同的治理情境產(chǎn)生不同的治理需要和治理目標(biāo)，進(jìn)而衍生出對智慧治理的不同理解。正確認(rèn)識中國情境下的智慧治理，就需要我們沿著歷史主義的脈絡(luò)，透過中國的治理目標(biāo)找尋智慧治理的坐標(biāo)。1992年以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，中國改革進(jìn)入了后市場化時(shí)代。治理重心移向保證中國特色社會(huì)主義制度的健康運(yùn)行，處理好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，治理目標(biāo)也根據(jù)環(huán)境的變化調(diào)整為：安全、民主、法治、廉潔、透明、責(zé)任、參與、服務(wù)、合作以及和諧。黑格爾曾言：中國是一切例外的例外。作為一個(gè)兼具治理規(guī)模、治理復(fù)雜性的國家，中國的治理負(fù)荷遠(yuǎn)超世界任何一國。治理規(guī)模導(dǎo)致信息鏈過長，在層層傳遞中不斷生產(chǎn)信息失真、數(shù)據(jù)剪裁和痕跡主義等問題。因此，如何在現(xiàn)行體制結(jié)構(gòu)下克服治理負(fù)荷實(shí)現(xiàn)敏捷應(yīng)對，是最迫切克服的治理難題之一。

以人工智能為代表的先進(jìn)技術(shù)誕生，為回應(yīng)這一治理難題提供了契機(jī)。智能技術(shù)克服了治理資源短缺的問題，其快速、高效、穩(wěn)定的數(shù)據(jù)處理能力，從效率上為管理者補(bǔ)齊了治理負(fù)荷造成的能力短板。但智能技術(shù)自身天然的不足，也引發(fā)了技術(shù)治理悖論。智能技術(shù)對效率的單向追求以及缺乏對原始參數(shù)的反思能力，導(dǎo)致從數(shù)據(jù)采集到應(yīng)用執(zhí)行的過程中，不可避免的“感染”上歷史偏差、表示偏差、測量偏差、聚合偏差、學(xué)習(xí)偏差、評價(jià)偏差和實(shí)施偏差，加劇了程序執(zhí)行的偏誤。同時(shí)，智能算法的黑箱性還可能導(dǎo)致程序在執(zhí)行過程中產(chǎn)生歧視性風(fēng)險(xiǎn)[78]，進(jìn)而對公平、透明、可控、安全等社會(huì)倫理產(chǎn)生負(fù)面沖擊[79]。錯(cuò)誤的行動(dòng)產(chǎn)生錯(cuò)誤的結(jié)果，這還不是智慧。國內(nèi)外學(xué)界將“智慧”視為“把反思的態(tài)度與實(shí)踐的關(guān)切統(tǒng)一起來的一種理解形式”。智慧治理不僅需要技術(shù)效率更需要對參數(shù)、算法甚至執(zhí)行效果進(jìn)行有意識的反思，形成一種基于組織學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性迭代思考。因此，智慧治理作為一種新的治理方案，具有精準(zhǔn)、快速等特性，通過對技術(shù)應(yīng)用的實(shí)踐反思體現(xiàn)出所蘊(yùn)含的價(jià)值追求。

綜上，本研究認(rèn)為智慧治理可以理解為信息技術(shù)賦能的治理模式。在該模式中，政府內(nèi)部以及政府與其他社會(huì)主體（企業(yè)、社會(huì)組織、公民等）之間相互協(xié)作和互動(dòng)，共享數(shù)據(jù)和信息，并基于科學(xué)數(shù)據(jù)和社會(huì)需求共同制定公共決策。這是一種去中心化的以人為本的模式，旨在提升政府效率、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、改善社會(huì)生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)公民的獲得感和幸福感，實(shí)現(xiàn)政府、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和人的可持續(xù)發(fā)展。為此，需要明確制定相關(guān)的政策法規(guī)和制度，并評估智慧治理的實(shí)施效果，確保治理過程和治理結(jié)果向著既定的治理愿景邁進(jìn)。特別需要指出的是，智慧治理強(qiáng)調(diào)公共決策的科學(xué)化、透明化和民主化，社會(huì)治理的精準(zhǔn)化、智能化和及時(shí)性，以及公共服務(wù)供給的多元化、精細(xì)化、定制化。因此，智慧治理是對數(shù)字治理和智能治理的躍升，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對治理的重要論述—運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。本研究所提出的智慧治理定義源于對文獻(xiàn)和政策的綜合分析，因此，該定義兼具學(xué)理性和實(shí)踐性，不僅是對已有研究文獻(xiàn)的繼承和發(fā)展，同時(shí)也有助于指導(dǎo)我國智慧治理的實(shí)踐工作。

當(dāng)然，本研究也存在至少三點(diǎn)不足。第一，研究結(jié)果僅來源于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，尚未考慮實(shí)踐工作者對智慧治理的認(rèn)知情況。未來研究可以根據(jù)本文所提出的概念框架，面向?qū)崉?wù)工作人員開展調(diào)查研究，以確定出智慧治理各要素的重要性的優(yōu)先級。第二，系統(tǒng)性評論所采用的文獻(xiàn)僅來源于中國知網(wǎng)和Web of Science數(shù)據(jù)庫，這很可能導(dǎo)致我們沒有將符合本研究的文獻(xiàn)全部納入，進(jìn)而使得所提出的智慧治理概念框架仍不夠全面。第三，編碼分析由人工完成，這可能導(dǎo)致研究結(jié)果受編碼者主觀判斷的影響。