興安嶺生態(tài)銀行的實(shí)施路徑

劉降斌，李子卉，2

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院，哈爾濱 150028；2.哈爾濱學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150086）

興安嶺地區(qū)是我國原始林區(qū)的主要分布地、沼澤濕地最豐富最集中的區(qū)域，樟子松林、魚鱗云杉林以及駝鹿、原麝、黑熊、丹頂鶴等野生動(dòng)物植物眾多，生態(tài)地位極其重要。由于長期高強(qiáng)度森林資源消耗，加之經(jīng)營不善，導(dǎo)致森林生態(tài)功能衰退。受過度放牧、農(nóng)業(yè)開墾、礦區(qū)開發(fā)等影響，草地呈現(xiàn)沙化、鹽堿化。由于污染、圍墾、基建占用和不合理水資源利用等原因，自然濕地逐漸萎縮，濕地面積大幅度減少。此外，受全球氣候變暖及持續(xù)增強(qiáng)的人為活動(dòng)影響，大興安嶺北部和小興安嶺區(qū)域顯著增溫，多年凍土地溫升高、面積減少、退化現(xiàn)象明顯。廢棄礦山對(duì)生態(tài)也造成不小的損害。大小興安嶺地區(qū)以煤、砂金、鐵、建筑用砂、花崗石開采為主，造成森林、濕地破壞、土地?fù)p毀，加劇水土流失、水源涵養(yǎng)和水土保持功能降低。部分野生動(dòng)植物棲息地和候鳥遷飛停歇地被破壞，動(dòng)物遷徙通道被阻隔，濕地生物環(huán)境和生物多樣性受到威脅。

與此同時(shí)，興安嶺地區(qū)又面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力。雖然努力探索“綠水青山就是金山銀山”的實(shí)踐路徑，逐步由過去的木材生產(chǎn)和加工為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨止茏o(hù)經(jīng)營為主，林下種植、采摘、特色養(yǎng)殖、森林生態(tài)旅游、林產(chǎn)品精深加工等綠色經(jīng)濟(jì)為輔的發(fā)展方式，但是經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭啃?、非林產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，以至于“大小興安嶺”品牌效應(yīng)不明顯，資源優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢。

林區(qū)的生態(tài)修復(fù)和替代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要依賴于國有林區(qū)所屬集團(tuán)和中央預(yù)算，效果并非可觀。在生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙重壓力下，興安嶺地區(qū)如何在保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)的前提下吸引企業(yè)入駐，推動(dòng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為當(dāng)下難題?！吧鷳B(tài)銀行”這一生態(tài)補(bǔ)償方式的引入，為這一難題提供了解決思路。深入探索這一生態(tài)補(bǔ)償方式具體的實(shí)施方式，以及其優(yōu)勢如何與興安嶺地區(qū)情況相結(jié)合，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其困境

（一）我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

許多補(bǔ)償機(jī)制被創(chuàng)造出來，使得負(fù)的環(huán)境外部性內(nèi)部化，包括“生態(tài)補(bǔ)償”、“環(huán)境補(bǔ)償”、“生物多樣性補(bǔ)償”、“補(bǔ)償性減緩”等。所有這些關(guān)于生態(tài)保護(hù)行動(dòng)的機(jī)制都旨在補(bǔ)償人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)的逆向影響。我們可以用“生態(tài)補(bǔ)償”來代表這些機(jī)制。它可以被定義為旨在平衡已經(jīng)或?qū)⒁艿饺祟惢顒?dòng)損害的生態(tài)價(jià)值的行動(dòng)。這些生態(tài)價(jià)值可以包括自然資源、生物多樣性、生態(tài)功能、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等。在中國，生態(tài)保護(hù)最重要的補(bǔ)償機(jī)制也被稱為“生態(tài)補(bǔ)償”。它被定義為通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整利益相關(guān)者的利益，以維持或改善生態(tài)系統(tǒng)狀況的機(jī)制。中國的生態(tài)補(bǔ)償可以分為“懲罰型生態(tài)補(bǔ)償”和“激勵(lì)型生態(tài)補(bǔ)償”。這兩種機(jī)制不能同時(shí)使用。機(jī)制的選擇取決于社會(huì)可接受的生態(tài)系統(tǒng)破壞。當(dāng)生態(tài)破壞超過社會(huì)可接受的程度時(shí)，實(shí)行懲罰型生態(tài)補(bǔ)償；否則使用激勵(lì)型生態(tài)補(bǔ)償。懲罰型生態(tài)補(bǔ)償旨在將負(fù)的環(huán)境外部性內(nèi)部化，而激勵(lì)型生態(tài)補(bǔ)償旨在將正的環(huán)境外部性內(nèi)部化。理想情況下，懲罰型生態(tài)補(bǔ)償遵循污染者付費(fèi)原則，而激勵(lì)型生態(tài)補(bǔ)償遵循受益者付費(fèi)和提供者獲得的原則。但是在中國，對(duì)基于懲罰型的生態(tài)補(bǔ)償有時(shí)是由政府而不是污染者支付，對(duì)于基于激勵(lì)型的生態(tài)補(bǔ)償資金則主要來自于政府而非受益人。

（二）生態(tài)補(bǔ)償方式

污染者通常可以通過三種方式進(jìn)行補(bǔ)償：一次性補(bǔ)償、代收費(fèi)用和生態(tài)銀行。一次性補(bǔ)償由排污者承擔(dān)全部經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。代收費(fèi)用是指污染者通過向第三方支付費(fèi)用實(shí)施補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑵浣?jīng)濟(jì)和法律責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方。生態(tài)銀行意味著污染者可以從生態(tài)銀行購買補(bǔ)償，將財(cái)物和法律責(zé)任轉(zhuǎn)移給生態(tài)銀行。中國當(dāng)前實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償制度并不成熟，還缺乏生態(tài)銀行的建設(shè)。

（三）政府在生態(tài)補(bǔ)償中的作用和影響

政府是中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾Y金來源。政府的主導(dǎo)作用引發(fā)了很多問題，常常造成被選中的項(xiàng)目在責(zé)任履行、執(zhí)行效率、可持續(xù)性和平等性方面普遍表現(xiàn)不佳。污染者支付的低費(fèi)用削弱了補(bǔ)償項(xiàng)目的效果。當(dāng)多級(jí)政府參與補(bǔ)償項(xiàng)目時(shí)，信息和補(bǔ)償在各級(jí)政府之間傳遞，造成信息和補(bǔ)償?shù)难舆t，腐敗也容易發(fā)生。另外，政府資助的項(xiàng)目通常有到期時(shí)間，而生態(tài)補(bǔ)償則需要一直運(yùn)行。然而，目前階段政府的參與是不可避免的。許多污染者或受益者補(bǔ)償能力有限，政府支付可以減輕低收入個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而為國家的穩(wěn)定和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)和法律的發(fā)展，未來中國的生態(tài)補(bǔ)償有待提高。

二、生態(tài)銀行的建設(shè)與實(shí)施探索

建立生態(tài)補(bǔ)償市場是未來提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐黄瓶?。成熟的市場機(jī)制可以為生態(tài)價(jià)值的交易提供便利，促進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制的普及。生態(tài)銀行的繁榮促成了美國生態(tài)市場的建立。在美國，這種銀行被稱為“緩解銀行”（Mitigation Banks）。緩解銀行是一種貸記和借記系統(tǒng)，旨在確保通過保護(hù)和恢復(fù)其他地區(qū)的濕地、自然棲息地和溪流來補(bǔ)償生態(tài)損失，特別是各種開發(fā)工程對(duì)濕地和溪流造成的損失，以便對(duì)環(huán)境不造成凈損失。1995年，美國加州政府為促進(jìn)區(qū)域保護(hù)，鼓勵(lì)緩解銀行的第二代——保護(hù)銀行（Conservation Banks）的建立，來保護(hù)已有棲息地。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目威脅到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)時(shí)，項(xiàng)目所有者可以通過從可以比較的當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)購買緩解信用來抵消生態(tài)破壞。緩解銀行可能比為多個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)建的緩解措施更具成本效益。就像商業(yè)銀行擁有現(xiàn)金作為資產(chǎn)可以借給客戶一樣，緩解銀行也擁有緩解信用，最終可以將其出售給那些試圖抵消緩解借方的人。通常，這些緩解信貸的購買者是從事商業(yè)項(xiàng)目的個(gè)人或主體。

美國環(huán)境保護(hù)署定義了緩解銀行的四個(gè)組成部分。

（一）銀行場地

銀行恢復(fù)、建立、增強(qiáng)或保存的物理面積。

（二）銀行工具

銀行工具是銀行所有者/發(fā)起人與監(jiān)管者之間就責(zé)任、績效標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)控要求以及銀行信貸審批條款達(dá)成的正式協(xié)議。

（三）機(jī)構(gòu)間審查小組

機(jī)構(gòu)間審查小組是負(fù)責(zé)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)間小組。

（四）服務(wù)區(qū)域

服務(wù)區(qū)域是銀行可以向其出售信貸的地理區(qū)域，或者說是其對(duì)生態(tài)的影響可以在給定銀行進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牡乩韰^(qū)域。

銀行可以由政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)、非政府組織或私人實(shí)體創(chuàng)建和管理。在北美，銀行類型為（濕地和河流）緩解銀行、保護(hù)銀行、替代費(fèi)用計(jì)劃（ILF）和傘式銀行。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)有濕地、森林或者動(dòng)物棲息地，以保護(hù)物種多元化。目標(biāo)可以是一個(gè)，也可以是多個(gè)。引入國內(nèi)后，這個(gè)概念一般被稱為生態(tài)銀行，在本文中我們也將其稱為生態(tài)銀行。

如圖1所示，當(dāng)生態(tài)銀行家購買他們希望再生的環(huán)境受損場地時(shí)，他們就會(huì)與生態(tài)銀行審查小組和保護(hù)銀行審查小組等監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，來批準(zhǔn)建設(shè)、維護(hù)和監(jiān)控該項(xiàng)目的計(jì)劃。這些機(jī)構(gòu)還批準(zhǔn)銀行可以通過特定恢復(fù)項(xiàng)目獲得和出售緩解信貸的數(shù)量。任何計(jì)劃在濕地或溪流上或附近進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的人，都可以購買這些緩解信用以抵消其項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響。生態(tài)銀行家不僅負(fù)責(zé)生態(tài)銀行的開發(fā)，而且還負(fù)責(zé)生態(tài)銀行未來的維護(hù)。

圖1 生態(tài)銀行實(shí)施過程

生態(tài)銀行的地理服務(wù)區(qū)域應(yīng)提前設(shè)立，并在生態(tài)銀行規(guī)劃文件中提及。服務(wù)區(qū)是信貸銀行的信用可以用于補(bǔ)償不可避免的生態(tài)損失的區(qū)域。該區(qū)域可以是分水嶺或區(qū)域邊界，例如縣或市。生態(tài)銀行產(chǎn)生的信用數(shù)量通常由兩個(gè)因素決定，（1）恢復(fù)、創(chuàng)造、增強(qiáng)或在特殊情況下保留的面積；（2）對(duì)生態(tài)銀行功能價(jià)值的量化評(píng)估。一般來說，如濕地銀行，則濕地改善越大，產(chǎn)生的信用積分就越多。第二個(gè)因素是設(shè)計(jì)對(duì)改善或創(chuàng)建的濕地的功能評(píng)估，以及將功能單位轉(zhuǎn)換為信用的方法。

為了確定生態(tài)損失的適當(dāng)補(bǔ)償要求，必須確定一個(gè)緩解比率。該比率可以基于市區(qū)的生態(tài)功能和面積、受影響生態(tài)區(qū)域的稀有程度以及替代種類和功能。該比率決定銀行更換受影響的生態(tài)資源所需的信貸數(shù)量。通常，緩解比率大于或等于1，即至少需要1個(gè)信用額度來替代1個(gè)單位失去的生態(tài)資源。

一般來說，銀行發(fā)起人應(yīng)對(duì)銀行進(jìn)行一段時(shí)間的監(jiān)督，已確定銀行是否按照銀行工具中預(yù)先確定的一套績效標(biāo)準(zhǔn)所要求的水平運(yùn)作。在達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)后，當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)可以選擇將生態(tài)銀行轉(zhuǎn)移到另一個(gè)實(shí)體（土地信托）進(jìn)行長期維護(hù)和監(jiān)控。機(jī)構(gòu)也可以使用志愿勞動(dòng)力來抵消監(jiān)控和維護(hù)成本，并提高公眾對(duì)該項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和實(shí)行公民管理。

銀行長期維護(hù)和應(yīng)急計(jì)劃的資金保證可以采取將額外費(fèi)用添加到信用成本中的形式。該費(fèi)用從出售存入托管賬戶的每筆信用中獲得固定金額，然后當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)從賬戶中提取必要的維護(hù)費(fèi)用。在某些情況下，已建成的銀行成為公園系統(tǒng)的一部分，或被移交給公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行長期管理。

一些與銀行管理和運(yùn)營有關(guān)的問題對(duì)地方政府提出了挑戰(zhàn)。地理服務(wù)區(qū)域、信用比率、信用評(píng)估、監(jiān)控計(jì)劃和長期維護(hù)條款都是必須由當(dāng)?shù)匕l(fā)起人解決并由簽署機(jī)構(gòu)通過的。有關(guān)這些問題的信息必須能夠在事前制定的生態(tài)銀行執(zhí)行指南中找到。

三、興安嶺地區(qū)建設(shè)生態(tài)銀行的效益

生態(tài)銀行有助于保護(hù)自然及其多樣性。日益增長的工業(yè)化和城市化對(duì)自然棲息地、溪流和濕地的影響是不可避免的。生態(tài)銀行提供了至少部分抵消這種影響的機(jī)會(huì)。興安嶺地區(qū)面臨修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的重任，以及完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和吸引投資、培育特色產(chǎn)業(yè)的多重壓力。林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟需建立和完善，而生態(tài)銀行與其他生態(tài)補(bǔ)償方式相比具有自身優(yōu)勢。

（一）消除不確定性和減少時(shí)滯

生態(tài)銀行的建立可以消除生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果的不確定性，因?yàn)殂y行信用通常是在成功實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償后授予的。又由于生態(tài)銀行已經(jīng)在獲得信貸的過程中恢復(fù)了受影響的單位面積，因此服務(wù)區(qū)的環(huán)境影響與在生態(tài)銀行土地上的恢復(fù)之間幾乎沒有時(shí)間延遲。例如，龍江森工集團(tuán)出現(xiàn)的違規(guī)種參問題，補(bǔ)償效應(yīng)存在較大時(shí)滯。龍江森工集團(tuán)下屬沾河公司從2016年以來毀林種參1.6萬余畝，其中在省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)毀林2 729畝；違規(guī)在防火隔離帶出租種參1.1萬余畝，其中侵占大沾河濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)8 943畝，局部生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。督查給出的整改時(shí)限為2024年10月底前，整改措施是按照“誰毀林、追誰責(zé)”原則依規(guī)依法追究責(zé)任。就算整改能按時(shí)完成，在2024年10月前對(duì)毀林種參的林地進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造，退出防火隔離帶，拆除參架及其他設(shè)施，但是原自然林地和自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)從2016年開始遭到破壞，在此期間不僅影響了原林地生物的存活，還降低了水資源的質(zhì)量，該區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)遭受了嚴(yán)重破壞。如果存在生態(tài)銀行，該企業(yè)合法合規(guī)購買生態(tài)銀行的信用，這種損害至少是能夠被及時(shí)彌補(bǔ)的。對(duì)于監(jiān)管者而言，比起項(xiàng)目開發(fā)后監(jiān)督檢查責(zé)任主體有沒有在時(shí)限內(nèi)完成修復(fù)，直接分析判斷潛在開發(fā)項(xiàng)目是否在生態(tài)銀行的服務(wù)區(qū)，以及需要多少信用即可更能給監(jiān)管帶來便利。

（二）提高經(jīng)濟(jì)效率

生態(tài)銀行比恢復(fù)不同的生態(tài)點(diǎn)而言，抵消每一個(gè)單獨(dú)的開發(fā)更有效。這是因?yàn)榛謴?fù)一塊巨大的合并土地比保護(hù)許多小塊土地更容易。生態(tài)銀行的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)專長可以使其不僅在成本方面更有效率，而且在恢復(fù)面積的質(zhì)量方面也更加高效。例如管理一塊為保護(hù)生物多樣性的生態(tài)銀行，成本遠(yuǎn)低于管理同等面積但分散的許多小型的相互隔離的緩解區(qū)域。因?yàn)楦蟮谋Ｗo(hù)區(qū)更有可能確保生態(tài)系統(tǒng)功能，促進(jìn)生物多樣性，并為連接現(xiàn)有棲息地提供機(jī)會(huì)，能帶來更大生態(tài)效益。政府機(jī)構(gòu)的資源是有限的，由于生態(tài)銀行的設(shè)立合并了生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域，這也促進(jìn)了將有限的政府機(jī)構(gòu)資源用于審查和合規(guī)監(jiān)管的效率。

（三）轉(zhuǎn)移責(zé)任

生態(tài)銀行系統(tǒng)有效地將生態(tài)損失責(zé)任從開發(fā)商轉(zhuǎn)移到生態(tài)銀行。一旦開發(fā)商按照規(guī)定購買了所需要的信用額度，生態(tài)銀行家就有責(zé)任長期開發(fā)、維護(hù)和監(jiān)控該土地。這樣就減少了開發(fā)商所需的時(shí)間和潛在的貨幣投資，也幫助開發(fā)商規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)。如果開放商需要自己實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償措施，一旦發(fā)現(xiàn)措施失敗，可能要花費(fèi)意想不到的金額來恢復(fù)生態(tài)。從生態(tài)銀行購買信用可以合法地將所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給生態(tài)銀行家。這種責(zé)任轉(zhuǎn)移可以吸引對(duì)興安嶺區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目感興趣的開發(fā)商前去投資，而不用擔(dān)心生態(tài)補(bǔ)償帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）確保永續(xù)性

由于生態(tài)銀行有可能依靠更廣泛的金融手段和贊助以及更科學(xué)的實(shí)施性支持，生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠览m(xù)性要求通常會(huì)更成功地得到滿足。當(dāng)前，興安嶺區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償缺乏永續(xù)性。區(qū)域人工林穩(wěn)定性差，松毛蟲、天牛、黑斑病等林業(yè)病蟲害發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)高，林木受害嚴(yán)重。20世紀(jì)六七十年代以來營造的防護(hù)林網(wǎng)，生理衰老，生長停滯，出現(xiàn)大面積的長勢衰退、森林生態(tài)防護(hù)功能下降。政府驅(qū)動(dòng)下、國有企業(yè)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償永續(xù)性不易保證，還耗費(fèi)巨額資金。由生態(tài)銀行修復(fù)的林區(qū)，銀行工具中就應(yīng)明確生態(tài)銀行對(duì)維持永續(xù)性的措施。又由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在，對(duì)大面積的生態(tài)銀行進(jìn)行長期維護(hù)，也要比對(duì)多個(gè)散落的小型場地進(jìn)行維護(hù)、單位管理成本更低。

四、興安嶺地區(qū)建設(shè)生態(tài)銀行的挑戰(zhàn)

興安嶺地區(qū)生態(tài)銀行建設(shè)面臨許多與傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償方式相同的技術(shù)問題。例如，如何在影響和抵消之間達(dá)到生態(tài)等效；報(bào)告和數(shù)據(jù)收集的透明度如何；執(zhí)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是否具有長期監(jiān)測所需的資源等。建設(shè)生態(tài)銀行以達(dá)到成功實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)還需要考慮以下幾個(gè)條件。

（一）補(bǔ)償性緩解需求

在當(dāng)?shù)毓茌牱秶鷥?nèi)必須有補(bǔ)償性緩解的需求。這種需求來源于地區(qū)快速增長的發(fā)展壓力，預(yù)計(jì)會(huì)對(duì)生態(tài)產(chǎn)生影響。地區(qū)的開發(fā)價(jià)值增加了政府機(jī)構(gòu)或開發(fā)商為緩解生態(tài)支付費(fèi)用的意愿。潛在的銀行發(fā)起人應(yīng)進(jìn)行需求分析，以確定特定地區(qū)對(duì)生態(tài)銀行的需求。通過分析可以知道，該地區(qū)潛在的生態(tài)影響程度以及生態(tài)銀行是否是一種可行的補(bǔ)償方案。一旦確定了對(duì)銀行的需求，就可以確定銀行的規(guī)模。

（二）監(jiān)管協(xié)調(diào)

監(jiān)管協(xié)調(diào)很重要。當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)需要向?qū)彶樾〗M提供招股說明書。招股說明書將作為生態(tài)銀行工具，確定擬建銀行的目標(biāo)和管理。作為該協(xié)調(diào)過程的一部分，當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)應(yīng)確定擬建的銀行場地、地理服務(wù)區(qū)、適合場地補(bǔ)償?shù)念愋?、借記和貸記系統(tǒng)、績效標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)控計(jì)劃、應(yīng)急和補(bǔ)救措施，以及長期管理和維護(hù)的條款規(guī)定。由于涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，需要由來自黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)不同政府部門的人員組成審查小組，以確保監(jiān)管的專業(yè)性和效率。

（三）生態(tài)損失評(píng)估

成功的生態(tài)銀行面臨的最大挑戰(zhàn)是難以以貨幣形式正確評(píng)估生態(tài)損失。提供給生態(tài)銀行的信貸必須有監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)定價(jià)和評(píng)估。盡管這些機(jī)構(gòu)可以使用多種環(huán)境評(píng)估技術(shù)，但是要完全捕捉自然資源損害的經(jīng)濟(jì)影響并不容易。同樣值得懷疑的是經(jīng)過數(shù)百年進(jìn)化的自然棲息地和濕地是否可以在短短幾年內(nèi)進(jìn)行人工改造。在某些情況下，與自然濕地相比，這種人工開發(fā)的濕地在花卉和動(dòng)物多樣性方面的質(zhì)量會(huì)低于標(biāo)準(zhǔn)。與開發(fā)商在被毀面積附近創(chuàng)建自己的緩解地點(diǎn)不同，生態(tài)銀行往往位于遠(yuǎn)離影響地點(diǎn)的地方，因此無法完全復(fù)制受影響的地點(diǎn)。

（四）生態(tài)銀行的管理計(jì)劃

管理計(jì)劃確定用于運(yùn)營和維護(hù)銀行所在地點(diǎn)以及用于檢測和維護(hù)物種所需棲息地的方法。管理計(jì)劃可能包括定期清除垃圾、修補(bǔ)和更換圍欄、檢測所列物種或棲息地條件、控制干擾生態(tài)系統(tǒng)自然功能的物種入侵、進(jìn)行定期焚燒以及其他活動(dòng)以維持棲息地等。管理計(jì)劃是長期的，應(yīng)考慮任何可預(yù)見的變化。同時(shí)也應(yīng)具有足夠靈活性，以允許根據(jù)檢測結(jié)果改變管理實(shí)踐。對(duì)于設(shè)立生態(tài)銀行感興趣的主體，除非自身具備專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，否則與具有生態(tài)緩解經(jīng)驗(yàn)的私有實(shí)體合作是應(yīng)對(duì)銀行管理和運(yùn)營挑戰(zhàn)的一種替代方法。

五、興安嶺建設(shè)生態(tài)銀行的建議

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)的制定和實(shí)行

補(bǔ)償性緩解需求源于發(fā)展壓力和開發(fā)商的支付意愿，但是前提是法律要求開發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)償，所以補(bǔ)償型法律法規(guī)的嚴(yán)格實(shí)行是設(shè)立生態(tài)銀行的前提。例如，美國根據(jù)《清水法案》（The Clean Water Act）第404條，許可證申請(qǐng)者必須首先避免和盡量減少對(duì)濕地和其他水域的所有影響。如果仍有影響，則申請(qǐng)人必須通過恢復(fù)、創(chuàng)建和增強(qiáng)類似類型的水生資源來提供補(bǔ)償性緩解。這樣生態(tài)銀行就可以在為不可避免的濕地?fù)p失提供補(bǔ)償性緩解方面發(fā)揮作用。如果兩省的政府部門所設(shè)立法規(guī)能夠簡化補(bǔ)償不可避免的生態(tài)損失過程，那么使用生態(tài)銀行的概念還可以提高許可效率和環(huán)境保護(hù)效益。

（二）循序漸進(jìn)地完成銀行的建立

興安嶺地區(qū)生態(tài)銀行的建立可以采用先由政府和國企主導(dǎo)，之后，逐漸吸引私有企業(yè)和個(gè)人參與的方式，循序漸進(jìn)地發(fā)展，并且在過程中不斷吸取經(jīng)驗(yàn)，完善各個(gè)流程。在生態(tài)銀行設(shè)立初期，盡管監(jiān)管層面的設(shè)計(jì)、招股說明書和生態(tài)銀行指南可能已經(jīng)計(jì)劃完備，但是由于存在較大不確定性，私有企業(yè)可能不敢參與。所以，初期可以由政府機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)來建立生態(tài)銀行，為當(dāng)?shù)毓茌爡^(qū)內(nèi)的開發(fā)項(xiàng)目提供生態(tài)補(bǔ)償，盡量做到信息的透明和數(shù)據(jù)的公開。如果事實(shí)證明經(jīng)營生態(tài)銀行是可以盈利的，就可能吸引私有企業(yè)的參與。如果能在政府建設(shè)生態(tài)銀行的過程中培育出具有不同方向生態(tài)修復(fù)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)，也可以作為后續(xù)私有企業(yè)的合伙人，持續(xù)參與到生態(tài)銀行的建設(shè)和維護(hù)中來。

（三）多元化的資金來源

地方政府可以使用的資金來源是提前的信用出售。在這種資金籌集機(jī)制下，提前出售總信用中的一部分在銀行家滿足特定條件時(shí)可以被允許，例如保護(hù)緩解、土地獲得、設(shè)計(jì)計(jì)劃通過等。通過提前出售有限數(shù)量的信用，銀行家可以收集充足的資金開始施行生態(tài)改進(jìn)。地方政府還可以使用其他策略來為建立生態(tài)銀行籌集資金。例如，按階段完成項(xiàng)目，初始的信用出售可以為項(xiàng)目剩余階段提供資金；使用政府授予的生態(tài)保護(hù)資金作為種子資金建立銀行；與私有企業(yè)合作進(jìn)行成本分擔(dān)。

結(jié)語

近幾十年來，土地利用開發(fā)穩(wěn)步增長，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)生物多樣性和大規(guī)模棲息地退化和破碎化。在政策制定者、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織和行業(yè)等利益相關(guān)者的推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國家的保護(hù)工作已經(jīng)從簡單的保護(hù)某些物種或區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)框架和方式，旨在適應(yīng)以及持續(xù)保護(hù)各種功能、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和物種多樣性。黨的十八大以來，黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)積極推進(jìn)國有林區(qū)改革，全面停止天然林商業(yè)性采伐，加強(qiáng)森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。然而，興安嶺地區(qū)距離生態(tài)的“無凈損失（No Net Loss）”還相去甚遠(yuǎn)。政府部門的研究和無數(shù)國際研究都表明，當(dāng)前的問題不在于我們無力保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，而在于我們已經(jīng)無力承擔(dān)不這樣做的后果。我們需要讓自然生態(tài)在經(jīng)濟(jì)上可見。生態(tài)銀行展示了有效環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張之間可能產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)，將設(shè)立生態(tài)銀行納入興安嶺綜合生態(tài)管理戰(zhàn)略的區(qū)域計(jì)劃背景下實(shí)施，可能會(huì)提高銀行建設(shè)的可行性。綜合生態(tài)管理計(jì)劃可以為興安嶺地區(qū)生態(tài)銀行的設(shè)立提供更大的確定性，即生態(tài)銀行是在該區(qū)域維持或獲得生態(tài)功能的廣泛目標(biāo)的一部分。