全域土地綜合整治存在的問題及對策

王維錦 李 彬 喻 軍 盧宇蓉 王 軍

（1 宿遷市土地整理中心，江蘇宿遷 223800；2 宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，江蘇宿遷 223800）

自20 世紀(jì)80 年代后期，我國開始現(xiàn)代意義上的土地整治工作以來，經(jīng)過30 多年的發(fā)展，土地整治工作已在增加耕地面積、提升土地綜合生產(chǎn)能力、提高土地利用率和產(chǎn)出率、緩解我國人地矛盾等多個方面作出了積極貢獻(xiàn)[1]。 但近年來，伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度不斷加大，目前開展的土地整治工作已難以解決鄉(xiāng)村耕地分布零散碎片化、鄉(xiāng)村空間布局雜亂無序、土地資源利用方式落后低效、生態(tài)質(zhì)量不斷惡化及建設(shè)用地供需矛盾突出等綜合性問題，“時空綜合化、目標(biāo)多元化、要素多樣化、政策系統(tǒng)化”的全域土地綜合整治應(yīng)運而生[2-3]。 2019 年，自然資源部下發(fā)了《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，明確了全域土地綜合整治試點工作的目標(biāo)任務(wù)和支持政策，為試點工作初步指明了方向。然而，在開展該項工作中也清晰地發(fā)現(xiàn)：雖然我國以往的土地整治工作取得了一定成效，但全面推進(jìn)全域土地綜合整治工作處于起步階段，仍有一些問題需要解決。

1 全域土地綜合整治存在的問題

1.1 對全域土地綜合整治認(rèn)識不夠充分

全域土地綜合整治是以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整體開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)、文化保護(hù)修復(fù)，對閑置、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g綜合治理的系統(tǒng)工程。 全域土地綜合整治涉及面廣、技術(shù)要求高、工作量大，相關(guān)部門需要有宏觀性、統(tǒng)籌性意識，相互協(xié)調(diào)共同推進(jìn)[4]。 但從目前試點工作開展情況來看，有些地區(qū)對該項工作的認(rèn)識不夠充分，對于新政策的領(lǐng)會不夠深入：一方面表現(xiàn)為部分地區(qū)仍受傳統(tǒng)土地整治思維影響，注重項目單項工程建設(shè)，而忽略項目本身的整體性和綜合性，對修復(fù)生態(tài)、改善低效率用地、完善空間布局等全域概念的理解和把握不足；另一方面表現(xiàn)為個別地區(qū)工作參與度不高，全域土地綜合整治工作涉及社會的多個方面，本應(yīng)形成“政府搭臺、自然牽頭、多家參與”的工作格局，而現(xiàn)實工作中仍呈現(xiàn)出自然資源部門“單打獨斗，一家干、多家看”的工作局面，甚至個別項目的地方政府和群眾對政策理解不深或?qū)椖恳筮^高，缺乏主動參與的意識，難以保證良好的施工環(huán)境。

1.2 配套政策相對較少

全域土地綜合整治作為深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施而開展的一項新的工作部署，需要各個部門協(xié)同配合，并及時制定和出臺支持全域土地綜合整治工作的有關(guān)措施。就目前而言，除自然資源主管部門外，其他部門的配套政策相對較少，難以發(fā)揮出多部門、政策、資金等多方面對推進(jìn)全域土地綜合整治的疊加效應(yīng)；同時，全域土地綜合整治工作仍處于起步階段，各地自然資源主管部門雖已根據(jù)自身情況進(jìn)行了初步探索，并對一些做法進(jìn)行了研究論證，但尚未形成一套完全成熟、符合地區(qū)發(fā)展需要的管理制度或?qū)嵤┺k法，相關(guān)政策及制度仍需進(jìn)一步摸索和完善。

1.3 缺乏配套資金

2018 年，國家為打破農(nóng)田整治范疇內(nèi)的“九龍治水”局面，避免多部門工作內(nèi)容的重復(fù)及投入資金的浪費，通過機(jī)構(gòu)改革，及時將隸屬于原國土資源部的“農(nóng)田整治”職能及其相關(guān)配套“土地整治專項”資金一并轉(zhuǎn)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行統(tǒng)一管理[2]，從而導(dǎo)致當(dāng)前自然資源部在推進(jìn)全域土地綜合整治試點工作中無專項資金的支持和保障，省、市層面更無明確的配套資金來源，期待地方自主籌措資金開展此項工作，無疑加大了工作開展的被動性。 同時，由于全域土地綜合整治投入大、投資回報期長且存在不確定性，加之缺乏有針對性的鼓勵和保障性政策和措施，難以對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力。

1.4 人才隊伍與技術(shù)體系隊伍建設(shè)

人才隊伍建設(shè)、理論研究和技術(shù)體系建設(shè)是保障全域土地綜合整治工作順利開展的重要條件[5]。由于我國全域土地綜合整治工作起步較晚，當(dāng)前全域土地綜合整治人才隊伍建設(shè)、理論研究和技術(shù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后于實踐應(yīng)用。一方面，全域土地綜合整治是一項涉及多領(lǐng)域、多學(xué)科的綜合性工程，在項目的規(guī)劃、立項、實施、監(jiān)管、驗收到上圖入庫等各個流程均需要綜合專業(yè)知識的復(fù)合型人才作為有力保障，但從當(dāng)前從業(yè)人員來看，多數(shù)來自土地、農(nóng)業(yè)、水利、地理、測繪、土壤等某一領(lǐng)域，難以滿足現(xiàn)實工作的需要。 同時，受社會環(huán)境因素的影響，區(qū)域間交流學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)等專項技能提升活動開展相對較少，加之高層次人才教育體制尚不完善，全國開設(shè)土地整治工程專業(yè)院校相對較少[6]，造成了高學(xué)歷專業(yè)技術(shù)復(fù)合型人才的緊缺。另一方面，隨著全域土地綜合整治工作的持續(xù)深入推進(jìn)，土地整治也由單一技術(shù)向多目標(biāo)綜合技術(shù)發(fā)展，加大了對生態(tài)化新材料和新工藝的需求。 然而，有研究表明，目前土地整治的生態(tài)化新材料、新工藝在國內(nèi)依然欠缺，難以滿足土地整治發(fā)展的需要[7]。

1.5 機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不完善

只有建立完善的全域土地綜合整治機(jī)構(gòu)，才能更加有效地推進(jìn)項目的日常管理，推進(jìn)項目的有序?qū)嵤5]。 然而有研究表明，我國土地整治機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不完善，省、市一級國土資源部門成立土地整治專門機(jī)構(gòu)的比例較高，機(jī)構(gòu)覆蓋比例分別達(dá)100%、85%，而縣級土地整治機(jī)構(gòu)覆蓋比例相對較低，僅為66.5%[8]。由此也說明，仍有部分縣（區(qū)）未成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。同時，仍存在部分地區(qū)土地整治項目的法人單位既是項目承擔(dān)單位，又要負(fù)責(zé)項目技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)管與驗收等具體事務(wù)，工作職能交叉、職責(zé)不清，存在“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的現(xiàn)實矛盾，工作開展極為不暢。

2 對策

2.1 強(qiáng)化認(rèn)識，營造良好氛圍

實施全域土地綜合整治是貫徹落實習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要舉措，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑和有力抓手[3]。因此，各級地方政府要提高政治站位，強(qiáng)化工作認(rèn)識，深入學(xué)習(xí)和理解生態(tài)文明建設(shè)、“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略與全域土地綜合整治的辯證關(guān)系和全域土地綜合整治的深刻內(nèi)涵，充分發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用，推進(jìn)不同部門間溝通協(xié)作，為項目推進(jìn)形成工作合力；同時，要積極做好宣傳教育工作，不僅要加大領(lǐng)導(dǎo)（特別是縣、鄉(xiāng)兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)）的宣傳培訓(xùn)，而且要加大對社會各界的宣傳力度，取得社會各界特別是基層群眾的理解和支持，從而形成“人人參與”的良好局面，為項目實施營造良好氛圍。

2.2 完善和補(bǔ)充配套政策

國家層面要積極開展基礎(chǔ)研究和引導(dǎo)工作，不僅要加快推進(jìn)全域土地綜合整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評估驗收等導(dǎo)向性文件的研究編制和進(jìn)一步完善，而且要指導(dǎo)各地區(qū)按照“多規(guī)融合”理念做好全域土地綜合整治專項規(guī)劃編制工作，以規(guī)劃引導(dǎo)實踐工作的有序開展；同時，各級地方政府要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用，鼓勵或統(tǒng)籌不同部門出臺相關(guān)配套政策，全力支持全域土地綜合整治工作的開展；各級自然資源部門也要按照《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》要求，充分發(fā)揮好牽頭作用，全面發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，在全面總結(jié)以往土地整治工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 加快研究制定符合區(qū)域發(fā)展的全域土地綜合整治工作管理制度或?qū)嵤┺k法等。

2.3 優(yōu)化資金整合，拓寬資金來源渠道

全域土地綜合整治資金需求量大，前期規(guī)劃設(shè)計、立項、工程建設(shè)以及管理等多方面均需要足夠的資金保障[3]。因此，政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化整合資金，并拓寬資金來源渠道。一是中央和地方要進(jìn)一步將自然資源、水利、交通、生態(tài)保護(hù)等各部門的涉地涉農(nóng)資金進(jìn)行優(yōu)化整合、統(tǒng)籌管理，將分散的涉農(nóng)資金集中投入重點項目，并設(shè)立“全域土地綜合整治”專項資金科目，以支持全域范圍內(nèi)的所有工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，發(fā)揮好資金的規(guī)模效應(yīng)，不僅可以避免重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，而且能辦大事、出亮點。 二是積極研究和制定鼓勵政策和指導(dǎo)意見，加大對社會資本參與全域土地綜合整治的引導(dǎo)作用，加大PPP模式助推土地綜合整治的研究與探索， 積極營造“財政資金引導(dǎo)、社會資本參與、村民眾籌”的工作格局，并充分做好資金的專業(yè)化管理，確保投資者權(quán)益的同時加快項目的推進(jìn)。

2.4 強(qiáng)化人才培養(yǎng)，做好全面技術(shù)保障

人才是第一生產(chǎn)力，首先要做好現(xiàn)有人才的培訓(xùn)和再教育工作，開展有針對性的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，快速夯實從業(yè)人員的專業(yè)理論基礎(chǔ)，強(qiáng)化從業(yè)人員專業(yè)知識儲備，提升從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)能力，不僅要通過典型案例的分析，拓寬從業(yè)人員的眼界，提升從業(yè)人員的實踐操作能力，而且要通過新政策、新技術(shù)的講解，拓展從業(yè)人員的知識面，使其及時掌握行業(yè)發(fā)展新動態(tài)、新政策和新要求，以便更高效地完成自身領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)性工作。同時，要加大后備人才的培養(yǎng)規(guī)模，進(jìn)一步推進(jìn)高校土地整治相關(guān)專業(yè)的設(shè)置和土地整治相關(guān)專業(yè)綜合性技術(shù)人才的培養(yǎng)，鼓勵各高校（科研院所）結(jié)合地域特征對土地整治工作的特殊要求，采用“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”協(xié)同辦學(xué)模式，培養(yǎng)“接地氣”的土地整治專業(yè)人才，為國土綜合整治提供更多的人才資源儲備和技術(shù)支撐。更重要的是，要積極做好技術(shù)研發(fā)和保障工作，要切實發(fā)揮高校（科研院所）的技術(shù)和研究優(yōu)勢，加大對高水平科研工作者和工程技術(shù)人才的培養(yǎng)力度，并搭建好自主創(chuàng)新的工程技術(shù)成果向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)用的橋梁和平臺，推進(jìn)“產(chǎn)、學(xué)、研”融合機(jī)制建設(shè)，加快成果轉(zhuǎn)化，推進(jìn)國土綜合整治工作的創(chuàng)新。

2.5 完善各級土地整治機(jī)構(gòu)設(shè)置，做好服務(wù)保障

各級地方政府以及自然資源管理部門要真正落實好工作職責(zé)，切實承擔(dān)起全域土地綜合整治的領(lǐng)導(dǎo)和組織工作，并不斷完善全域土地綜合整治制度化建設(shè)，加大人員科學(xué)化管理和機(jī)構(gòu)科學(xué)化設(shè)立。一是建立健全全域土地綜合整治管理系統(tǒng)，完善各級全域土地綜合整治機(jī)構(gòu)設(shè)置，并明確職責(zé)、細(xì)化分工，同時不斷引進(jìn)管理業(yè)務(wù)精、技術(shù)能力強(qiáng)、素質(zhì)修養(yǎng)高的綜合性人才，從組織機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、業(yè)務(wù)素質(zhì)等多個方面給予全域土地綜合整治工作更多支持。二是建立常態(tài)化的土地整治專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)制度，同時還應(yīng)充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會的專業(yè)優(yōu)勢，對從業(yè)人員及其培訓(xùn)情況進(jìn)行備案、登記及跟蹤管理服務(wù)，還需要建立一個自上而下完善且相對統(tǒng)一的全域土地綜合整治專業(yè)機(jī)構(gòu)管理、服務(wù)保障以及職稱評定等體系，積極做好各地全域土地綜合整治機(jī)構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)保障工作，設(shè)立統(tǒng)一的日常管理、經(jīng)費使用等標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一推進(jìn)全域土地綜合整治專業(yè)技術(shù)職稱評定等工作，提高基層技術(shù)人員的積極性，為全域土地綜合整治工作開展提供更多動力。

3 結(jié)語

當(dāng)前，我國全域土地綜合整治正處于重大發(fā)展的機(jī)遇期，雖然有了浙江省“千村示范、萬村整治”的實踐成果，但全面開展仍然面臨許多挑戰(zhàn)。 因此，要清晰地認(rèn)識到當(dāng)前工作中存在的問題， 及時提出合理化建議、制定有利的政策、采取行之有效的措施，并在實踐過程中不斷探索和優(yōu)化完善，以保障該項工作平穩(wěn)有序開展?？傊覈蛲恋鼐C合整治工作任重而道遠(yuǎn)，需要全社會共同努力，以期早日實現(xiàn)“全域土地綜合整治”的目標(biāo)。4 參考文獻(xiàn)

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