政策工具視角下我國數(shù)字鄉(xiāng)村政策文本量化研究
——基于262份數(shù)字鄉(xiāng)村政策文本

鄧紫娟

（福建師范大學(xué) 福建福州 350117）

鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)一直以來都是黨和國家重點關(guān)注的問題，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，國家推出了一系列政策措施。在進(jìn)入數(shù)字化時代后，數(shù)字開始賦能鄉(xiāng)村建設(shè)。2018年，中央一號文件首次提出要“實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”?？梢哉f數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略是立足我國新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，順應(yīng)建設(shè)數(shù)字中國的目標(biāo)而做出的重要部署。為了促進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，中央與地方各級政府也陸續(xù)出臺了許多數(shù)字鄉(xiāng)村的相關(guān)政策。

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)旨在依托現(xiàn)代信息技術(shù)在鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村服務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域建設(shè)具有鄉(xiāng)村特色的服務(wù)平臺和應(yīng)用體系[1]，需要應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)為鄉(xiāng)村賦能[2]，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。自中央提出數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略后，學(xué)者們就數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)展開深入探討，形成不同的研究視角。有的學(xué)者對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的概念與內(nèi)涵進(jìn)行梳理，有的是圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的邏輯與機(jī)理進(jìn)行探討，還有的則是對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的短板和困境深挖總結(jié)。

總體來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵、邏輯、問題和對策方面展開研究，成果豐碩，但對我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策缺乏系統(tǒng)的梳理和總結(jié)，特別是運(yùn)用政策工具對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策體系的研究較為缺乏，而這恰恰是推進(jìn)我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。鑒于此，本文嘗試系統(tǒng)整理現(xiàn)有中央層級與地方層級關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策，運(yùn)用Nvivo 12軟件對政策文本從“政策工具”維度進(jìn)行編碼分析，以期準(zhǔn)確把握不同類型的政策工具在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的現(xiàn)狀、成效與不足，進(jìn)而嘗試為助推鄉(xiāng)村振興和數(shù)字中國的建設(shè)提供相關(guān)政策建議。

1 研究方法與政策樣本的選取

本文采用的研究方法為內(nèi)容分析法，是一種對文獻(xiàn)資料進(jìn)行分析的常用方法。該方法強(qiáng)調(diào)將定性的文本資料通過編碼的方式轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，具有明確的操作程序，并且能不斷進(jìn)行檢驗，在一定程度上克服了傳統(tǒng)定性分析信度不足的缺陷，有助于彌合傳統(tǒng)定性分析與定量分析之間的鴻溝[3]。

本研究選取的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本均來自公開的數(shù)據(jù)資料，由于難以窮盡所有的政策文本，本研究僅在中央及32個省區(qū)市政府部門網(wǎng)站以“數(shù)字鄉(xiāng)村”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。本研究的政策文本按照以下原則進(jìn)行篩選：第一，政策文本選取的時間起點為中央一號文件提出數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的時間，截至2022年5月；第二，政策文本類型包含法律法規(guī)、實施意見、指導(dǎo)規(guī)劃等；第三，政策制定的主體范圍為中央和各個省區(qū)市、縣層面人民政府以及各職能部門[4]；第四，政策的內(nèi)容須與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)密切相關(guān)。最終得到262份關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本，部分如表1所示。

表1 我國數(shù)字鄉(xiāng)村政策梳理（部分）

2 政策工具的劃分

政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要抓手，能有效對政策文本進(jìn)行歸納與劃分。學(xué)者們根據(jù)各自研究的需要，從不同的角度對政策工具進(jìn)行了分類，如，陳振明依據(jù)方式手段，認(rèn)為政策工具可歸納為社會化手段、市場化工具和工商管理技術(shù)[5]；Rothwell等結(jié)合使用效果，認(rèn)為政策工具可區(qū)分為供給型、環(huán)境型和需求型[6]。其中，供給型、環(huán)境型 和需求型分類方法不僅以結(jié)果為導(dǎo)向，而且對政策文本內(nèi)容二級指標(biāo)進(jìn)行了相對清晰的分化和界定，得到學(xué)界的普遍認(rèn)可。

結(jié)合數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策文本的特點，本文借鑒供給型、環(huán)境型和需求型的分類方法對政策文本中的政策工具進(jìn)行分析，并對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼分類。其中，供給型政策工具指的是政府直接為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供相關(guān)的資源，本文將其劃分為資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)支持、人才培育四類。環(huán)境型政策工具指的是制度、法律等方面的部署，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，本文將這類政策工具劃分為頂層設(shè)計、法律法規(guī)、惠民政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范四類。需求型政策工具則是從需求端出發(fā)，對于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是一種內(nèi)在拉力，本文將其分為示范試點、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目、社會參與合作及政府購買四類?？傆?2類政策工具，如表2所示。

表2 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策工具劃分表

3 我國數(shù)字鄉(xiāng)村政策的現(xiàn)狀分析

3.1 NVivo編碼情況

利用Nvivo 12軟件中的編碼功能對262份數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策文本進(jìn)行政策工具的編碼，共編碼949條，具體結(jié)果如下：

（1）供給型政策工具編碼547條，其中資金支持占33條，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)158條，技術(shù)支持305條，人才培育51條。

（2）環(huán)境型政策工具編碼163條，其中頂層設(shè)計占79條，法律法規(guī)15條，惠民政策34條，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范35條。

（3）需求型政策工具編碼239條，其中示范試點占104條，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目62條，社會參與合作66條，政府購買7條。

在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策中，供給型政策工具占比超過一半，達(dá)到58.07%，而環(huán)境型政策工具和需求型政策工具偏少，占比分別為17.30%和24.63%。而從各個政策工具的內(nèi)部來看，技術(shù)支持使用得最多，其次是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使用最少的是政府購買，在全部政策編碼中僅有7條。

在供給型政策中，技術(shù)支持使用最多，這是由數(shù)字鄉(xiāng)村政策所處的時代背景所決定的。當(dāng)前，我國已步入數(shù)字時代，而數(shù)字時代最主要的一個表現(xiàn)就是各種數(shù)字技術(shù)手段的開發(fā)與應(yīng)用，因此技術(shù)支持成為當(dāng)前數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)最常用的政策工具手段。

在環(huán)境型政策中，使用最多的政策工具是頂層設(shè)計，其次是惠民政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，而法律法規(guī)使用最少。頂層設(shè)計是政府為推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展而制定的各種建設(shè)目標(biāo)，主要集中于宏觀層面，大致包括5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、光纖到戶覆蓋率、農(nóng)業(yè)信息化覆蓋率等?；菝裾邉t是明確作用于鄉(xiāng)村居民的激勵策略。當(dāng)前，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的法律法規(guī)是未來亟須夯實和完善的薄弱環(huán)節(jié)。

在需求型政策中，政府購買一定程度上有利于激發(fā)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的活力，但其目前恰恰是相對被忽略的工具，占比不足1%。與之相對，示范試點對于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)形成了強(qiáng)大的外驅(qū)力。造成這一現(xiàn)象的主要原因是我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)還處于摸索階段，尚未形成成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。在這一階段，政府主要通過開展試點示范項目來探索數(shù)字鄉(xiāng)村具體發(fā)展情境。

3.2 數(shù)字鄉(xiāng)村政策的現(xiàn)狀及問題

3.2.1 數(shù)字鄉(xiāng)村政策現(xiàn)狀

各種政策工具的搭配使用，有效促進(jìn)了我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)水平不斷提升。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

（1）技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的投入極大地助推數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。在供給型政策工具中，技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)的投入最多，這是由于我國數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用已相對成熟，政府能結(jié)合數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)具體發(fā)展情況，準(zhǔn)確把握并精準(zhǔn)投入供給項目，通過基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的建設(shè)為推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ)。

（2）政府通過制定政策頂層設(shè)計營造良好的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)環(huán)境。在環(huán)境型政策工具中，頂層設(shè)計的提及率接近一半，在改善數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)環(huán)境上發(fā)揮重要作用。頂層設(shè)計的設(shè)立，有利于進(jìn)一步制定規(guī)劃實施方案，細(xì)化政策措施，統(tǒng)籌推進(jìn)各地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。

（3）試點示范強(qiáng)力拉動數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)快速發(fā)展。在所有需求型政策工具中，使用試點示范的頻率最高，形成強(qiáng)大的拉動力。在中央數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策的推動下，各地積極響應(yīng)號召確立示范點，有利于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)形成更多有益的參考和借鑒。

3.2.2 數(shù)字鄉(xiāng)村政策短板

數(shù)字鄉(xiāng)村政策仍存在一定短板，有待進(jìn)一步完善。

（1）政策工具使用比例不均衡。從三類政策工具來看，供給型使用偏多，而環(huán)境型和需求型政策工具偏少。政府通過資金、技術(shù)等方面的支持為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供了強(qiáng)有力的推動力，但與推動力相對的拉動力就稍顯不足，同時在為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍的力度上有待加強(qiáng)。

（2）三類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。例如在供給型政策中，政府更加注重技術(shù)的投入，而對人才培養(yǎng)、資金投入關(guān)注不足。在環(huán)境政策工具中，廣泛使用頂層設(shè)計，一定程度上忽視了法律法規(guī)的重要性。在需求型政策工具中，示范試點的使用頻次較高，而政府購買、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目的使用不足。

4 進(jìn)一步促進(jìn)我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的建議

4.1 合理選取各類政策工具的搭配

政策工具搭配的合理性是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障。過于繁雜的政策規(guī)制可能會導(dǎo)致出現(xiàn)政策內(nèi)容的重疊以及給政策實施帶來一定困難，但各類政策工具如果使用率偏低，又會使得數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展動力不足，阻礙數(shù)字鄉(xiāng)村相關(guān)建設(shè)的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)合理分配三類政策工具的使用，讓供給型政策工具發(fā)揮外在推力的作用，需求型政策工具發(fā)揮內(nèi)在拉力的作用，以及環(huán)境型政策工具的間接作用。如繼續(xù)推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)開發(fā)，引導(dǎo)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)人才的培育；加大數(shù)字鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，實施稅收優(yōu)惠政策，營造良好的市場環(huán)境；擴(kuò)大數(shù)字鄉(xiāng)村宣傳和普及，推動更多數(shù)字創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目進(jìn)駐鄉(xiāng)村，進(jìn)一步培育和提升市場對數(shù)字鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的需求和購買能力。

4.2 地方政府因地制宜創(chuàng)新數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)模式

由于我國地區(qū)間存在著一定差異，各地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展情況存在一定的不同。因此在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策制定過程中，應(yīng)該考慮到不同地區(qū)以及不同群體的情況，可以將精準(zhǔn)服務(wù)理念融入數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)之中，不斷創(chuàng)新數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展模式。

首先，保障供給型政策在基礎(chǔ)設(shè)施上的政策支持，加大力度推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程。同時做好信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新業(yè)態(tài)，建設(shè)鄉(xiāng)村信息消費(fèi)新模式，打破數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會在地理上分布不均的困境。

其次，加強(qiáng)環(huán)境型政策工具在鄉(xiāng)村文化方面的運(yùn)用，制定鄉(xiāng)村文化發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)建具有地方特色的數(shù)字農(nóng)村書屋，以“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村文化”為發(fā)展形式，因地制宜開發(fā)“數(shù)字文創(chuàng)+體驗”“數(shù)字平臺+文旅”等鄉(xiāng)村文化新業(yè)態(tài)，盤活優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村文化資源以助力文化振興的發(fā)展，加速建設(shè)公共文化服務(wù)體系，以此為村民營造良好的數(shù)字文化推廣環(huán)境。

最后，運(yùn)用需求型政策工具強(qiáng)化通力合作、社會參與在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)乃至數(shù)字中國建設(shè)進(jìn)程中的重要作用，打通各層級政府間的信息互通渠道，實現(xiàn)資源共享，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的最大價值。

4.3 提升政策工具賦能數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的主體參與性

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)不僅僅需要政府制定相關(guān)政策，還需要企業(yè)、社會公眾、村民的參與，才能促進(jìn)政策的落地。

首先，利用環(huán)境型政策工具制定專項政策，并確立相關(guān)法律法規(guī)，明晰各參與主體的職權(quán)，避免政府與企業(yè)、社會組織、農(nóng)戶之間產(chǎn)生矛盾，形成數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的外部合力，推進(jìn)各項要素建設(shè)工作的順利開展。同時，明確規(guī)范各政府部門職責(zé)分工，精簡政府組織的層面機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步深化行政體制改革，強(qiáng)化部門間的協(xié)調(diào)合作，提升服務(wù)效能。

其次，充分發(fā)揮需求型政策工具的拉力作用。一方面，不斷完善政府購買機(jī)制，精準(zhǔn)推廣政府購買重點建設(shè)要素，整合社會數(shù)字資源，吸引并鼓勵企業(yè)、社會公眾、村民等社會力量參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)投資，激發(fā)鄉(xiāng)村資源的活力。另一方面，加大試點先行的示范作用，形成系統(tǒng)性、區(qū)域性的建設(shè)經(jīng)驗并進(jìn)行推廣，促使數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

隨著數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展中將逐漸發(fā)揮更加重要的作用。數(shù)字鄉(xiāng)村政策中的各類政策工具，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動力，為了提升我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)效能，政府應(yīng)該合理選取各類政策工具進(jìn)行搭配，同時地方政府還應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)鄉(xiāng)村的特點，進(jìn)行數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)模式的創(chuàng)新，提升政策工具賦能數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的主體參與性，讓數(shù)字帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。