用法治力量守護好南粵每寸土地
——《廣東省土地管理條例》解讀

文 封 麗

今年6月1日，省十三屆人大常委會第四十三次會議審議通過了《廣東省土地管理條例》，于今年8月1日起施行，《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》同時廢止。條例主要在國家土地管理法、土地管理法實施條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實際，細化完善有關(guān)制度，以問題為導(dǎo)向積極改革創(chuàng)新，同時注重與鄉(xiāng)村振興促進工作相銜接，設(shè)有總則、國土空間規(guī)劃、耕地保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、建設(shè)用地供應(yīng)與利用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則8章，共55條。

落實國家土地管理新要求 在完善細化上位法制度規(guī)定上“下功夫”

土地管理法、土地管理法實施條例分別于2019年、2021年進行了修改，對國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地征收等方面進行了重大改革與完善。我省于1999年制定的實施辦法在保護土地資源、促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家土地管理改革的深化，部分內(nèi)容已經(jīng)難以適應(yīng)形勢發(fā)展要求，也明顯不符合上位法相關(guān)規(guī)定。為貫徹落實國家土地管理新要求，做好與修改后土地管理法、土地管理法實施條例的配套銜接，我省啟動了條例立法工作，著重在以下幾方面對上位法規(guī)定進行了完善、細化和補充。

完善土地管理工作機制，加強組織保障和信息化建設(shè)。土地管理工作綜合性強、涉及面廣，需要凝聚各方合力。條例推動形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多部門互相配合、全社會共同參與和現(xiàn)代技術(shù)支撐的土地管理工作機制：一是明確政府部門職責(zé)，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當加強對土地管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，厘清了自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等有關(guān)部門職責(zé)范圍。二是加強土地管理信息建設(shè)，規(guī)定要按照數(shù)字政府集約化建設(shè)要求，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，對土地利用狀況和管理情況進行動態(tài)監(jiān)測。并推動有關(guān)部門建立土地管理信息共享機制。三是落實用地單位和個人遵守土地管理法律法規(guī)義務(wù)，規(guī)定不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，不得非法占用土地。

落實國土空間規(guī)劃制度，強化國土空間用途管制。建立國土空間規(guī)劃體系，將各類空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是黨中央、國務(wù)院做出的重大部署。為推動“多規(guī)合一”改革落地生根，條例設(shè)置國土空間規(guī)劃專章：一是明確國土空間規(guī)劃的法定地位和效力，規(guī)定國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)，強調(diào)國土空間規(guī)劃體系之外不得另設(shè)其他空間規(guī)劃。二是明確國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容，要求要細化落實國家和省發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。三是明確國土空間規(guī)劃的批準權(quán)限，分別細化了國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的審批主體及報批程序，將經(jīng)人民代表大會常務(wù)委員會審議作為省市縣三級國土空間總體規(guī)劃審批的必經(jīng)程序。

堅守耕地保護紅線，進一步強化對耕地的保護。耕地是糧食生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是保障國家糧食安全的基石。為進一步強化耕地保護，條例主要補充完善了以下規(guī)定：一是壓實政府耕地保護主體責(zé)任，規(guī)定各級人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責(zé)，其主要負責(zé)人為第一責(zé)任人，并建立耕地保護責(zé)任目標年度考核制度。二是強化對永久基本農(nóng)田的保護，規(guī)定縣級以上人民政府要確保本行政區(qū)域永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局總體穩(wěn)定，并要求地級以上市和縣級人民政府要劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。三是完善耕地占補平衡制度，在土地管理法規(guī)定的開墾耕地或者繳納耕地開墾費的基礎(chǔ)上，補充了調(diào)劑使用補充耕地指標落實耕地占補平衡的做法，并強化政府對補充耕地項目的后期種植管護責(zé)任。四是推動高標準農(nóng)田建設(shè)，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當采取措施防止和糾正耕地非農(nóng)化、非糧化和長期撂荒，加強高標準農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量，保證其用途、質(zhì)量和產(chǎn)能。

細化土地征收程序，加強征地農(nóng)民合法權(quán)益保障。土地管理法、土地管理法實施條例修改后，對土地征收程序進行了整體性重構(gòu)。條例在上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，以維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心對土地征收制度作了細化完善，在各個環(huán)節(jié)中堅持對保護農(nóng)民合法權(quán)益“只做加法，不做減法”。如在征收土地預(yù)公告環(huán)節(jié)，規(guī)定應(yīng)當采取書面張貼、網(wǎng)站公開、信息推動或者上戶送達等多種有利于社會公眾知曉的方式發(fā)布。在土地現(xiàn)狀調(diào)查及結(jié)果確認環(huán)節(jié)，規(guī)定土地調(diào)查結(jié)果應(yīng)當由被征地權(quán)利人確認，對調(diào)查結(jié)果公示有異議的應(yīng)當及時核查處理。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，規(guī)定應(yīng)當有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加，充分聽取其意見。在征地補償安置公告環(huán)節(jié)，規(guī)定縣級以上人民政府可以主動組織召開征地補償安置方案聽證會。在征地補償安置協(xié)議簽訂環(huán)節(jié)，規(guī)定簽訂協(xié)議要明確各權(quán)利主體利益，并附各權(quán)利主體簽名或者蓋章，等等。

嚴格土地監(jiān)管，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機制。為有效防范和遏制各類土地違法違規(guī)行為，條例建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制：一是建立我省土地督察制度，明確土地督察的主體、內(nèi)容以及督察意見建議的提出和整改要求。二是強化層級監(jiān)督，規(guī)定省人民政府自然資源主管部門應(yīng)當建立重大土地違法案件督辦制度，并明確縣級以上人民政府及其自然資源主管部門土地監(jiān)管查處的手段措施。三是細化人大監(jiān)督，將國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、耕地保護責(zé)任制等執(zhí)行情況列為應(yīng)向本級人大報告的內(nèi)容。四是完善法律責(zé)任，針對土地違法行為查處后執(zhí)行難的問題，補充對非法占用建設(shè)用地、未利用地的處罰規(guī)定。

堅持節(jié)約集約用地理念，規(guī)范“三舊”改造工作。隨著城市化進程的不斷發(fā)展，城市發(fā)展需求與城市用地面積的矛盾日益突出，土地管理法和土地管理法實施條例均明確提出節(jié)約集約用地理念。我省于2008年成為部省合作創(chuàng)建“三舊”改造為主要內(nèi)容的節(jié)約集約用地示范省，不斷探索推進對舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)用地“二次開發(fā)”，在提高土地利用效率和產(chǎn)出效益等方面取得了積極成效，但部分地區(qū)也存在大規(guī)模拆除和增建的問題。為落實節(jié)約土地資源要求，穩(wěn)妥有序推進“三舊”改造工作，防止大拆大建，條例強調(diào)“三舊”改造“應(yīng)當堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，提高節(jié)約集約用地水平，依法保護歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和不可移動文物、歷史建筑、歷史地段、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、紅色資源、自然景觀、古樹名木等，保障權(quán)利人合法權(quán)益?！辈⒁?guī)定“三舊”改造的具體管理辦法由省人民政府制定。

有效落實“放管服”改革要求，提高土地審批效率。條例進一步深化土地審批“放管服”改革，推進國有“三荒地”開發(fā)、未利用地占用、集體建設(shè)用地使用的扁平化審批，減少審批層級，提高審批效率。根據(jù)土地管理法、土地管理法實施條例的授權(quán)，條例將占用未利用地的審批權(quán)明確為地級以上市人民政府行使；將開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘的審批權(quán)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)使用集體所有土地的審批權(quán)，明確為縣級人民政府行使。

以我省實際問題為導(dǎo)向 在積極改革創(chuàng)新上“動腦筋”

當前，我省尚存在耕地保護力度有待加強、被征地農(nóng)民權(quán)益保障不完善、國土空間布局不夠優(yōu)化等問題。條例以問題為導(dǎo)向積極探索改革創(chuàng)新，注重將實踐中證明行之有效、成熟的改革措施上升為地方性法規(guī)規(guī)定。

創(chuàng)新耕地耕作層剝離再利用新模式。調(diào)研過程中，基層普遍反映耕地耕作層剝離后，由于運輸成本較高、堆放場所難以保障、再利用項目無法及時選定等原因，導(dǎo)致耕地耕作層剝離再利用制度難以落實到位。對此，條例積極探索再利用新模式，提出“鼓勵依托公共資源交易平臺，探索剝離耕作層土壤交易”，允許地方積極探索，通過市場交易的新模式，提高耕地耕作層剝離再利用效率，減少剝離成本，增強可供利用項目的精準性和及時性。

創(chuàng)制性地優(yōu)化、細化土地復(fù)墾制度措施。針對解決實踐中存在的土地復(fù)墾不到位問題，條例根據(jù)上位法精神，創(chuàng)制性地優(yōu)化、細化土地復(fù)墾制度措施，從“前抓緊、后管好”入手，壓實土地復(fù)墾責(zé)任：一方面要求用地單位和個人用地前應(yīng)當依法編制土地復(fù)墾方案，合理安排足額的土地復(fù)墾費用。對土地復(fù)墾費用測算不足夠、不合理，或者預(yù)存和使用計劃不清晰的，不予通過審查。另一方面在明確要求用地單位和個人應(yīng)當按照土地復(fù)墾方案開展土地復(fù)墾工作的基礎(chǔ)上，細化拒不復(fù)墾處理程序。對拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)，或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，規(guī)定依法繳納土地復(fù)墾費；對未按照規(guī)定繳納土地復(fù)墾費的，規(guī)定由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關(guān)部門代為組織復(fù)墾，并明確所需費用的支取和追繳的程序。

（資料圖片）

創(chuàng)設(shè)征地補償費用預(yù)存制度。我省于2005年創(chuàng)設(shè)征地補償費用預(yù)存制度并不斷完善。該制度的建立，有效加強了對土地征收相關(guān)資金的監(jiān)管，保證了征地補償相關(guān)費用的兌現(xiàn)。條例將上述成熟經(jīng)驗和做法予以固化，規(guī)定征收土地補償費用、被征地農(nóng)民社會保障費用實行預(yù)存制度，有關(guān)費用要足額預(yù)存至土地補償和安置補助費有關(guān)賬戶或者收繳被征地農(nóng)民社會保障資金過渡戶，并保證專款專用。同時規(guī)定未足額預(yù)存到專門賬戶的，不得批準征收土地。

優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)與利用。近年來，工業(yè)用地存在初始用地成本較高、用地效益不高等問題，在一定程度上制約著我省工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。為貫徹落實國家關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的決策部署，條例將我省近年來工業(yè)用地管理改革中積極探索并取得成效的先租后讓供應(yīng)工業(yè)用地、彈性年期出讓工業(yè)用地、簽訂工業(yè)用地履約監(jiān)管協(xié)議等做法上升為地方性法規(guī)規(guī)定，提升土地資源利用效率，助力實體經(jīng)濟發(fā)展。

美麗宜居的揭陽惠來銘東村（資料圖片）

與鄉(xiāng)村振興促進工作相銜接 在助力鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展上“加把勁”

土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素，條例注重強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中土地要素的支撐和保障作用，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

提升村莊規(guī)劃編制的科學(xué)性和實用性。村莊規(guī)劃是做好農(nóng)村地區(qū)各項建設(shè)工作的基礎(chǔ)，是各項建設(shè)管理工作的基本依據(jù)。村莊規(guī)劃滯后缺位、編制水平偏低、實用性不強，這是當前鄉(xiāng)村振興中存在的共性問題。條例以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，進一步增強村莊規(guī)劃實用性、可操作性，規(guī)定：“村莊規(guī)劃應(yīng)當合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村民住宅、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等布局，確定村民住宅用地和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，統(tǒng)籌保障農(nóng)村村民建房、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合理用地需求?！辈⒁笞匀毁Y源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門按照職責(zé)分工提供村莊規(guī)劃編制、農(nóng)村住房設(shè)計、村容村貌提升等方面的技術(shù)指引，指導(dǎo)村莊的規(guī)劃、建設(shè)和管理。

落實集體建設(shè)用地入市改革制度。土地管理法修改后，增加了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定，這是農(nóng)村土地制度改革試點的重要內(nèi)容之一。為落實這項改革部署，進一步盤活農(nóng)村建設(shè)用地，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，條例規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當優(yōu)先引導(dǎo)和推動城中村、城邊村、村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)等可連片開發(fā)的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，推動集體所有制經(jīng)濟和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當通過公開的交易平臺進行交易，納入公共資源交易平臺體系，并按照國家和省有關(guān)規(guī)定實施。”

加強保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。條例充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地在保障農(nóng)民生活、促進鄉(xiāng)村振興中的重要作用：一是規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當按照國家和省有關(guān)規(guī)定落實建設(shè)用地指標，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。二是規(guī)定對進城落戶的農(nóng)村村民，可以通過多種方式鼓勵其依法自愿有償退出宅基地。退出的宅基地，應(yīng)當優(yōu)先用于保障本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。三是規(guī)定在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和農(nóng)村村民自愿的前提下，鼓勵利用閑置的宅基地用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地等用途，或者復(fù)墾為農(nóng)用地。

我省此次廢舊立新，將為守護好南粵廣袤土地提供更堅強的法治保障，切實加強土地資源的管理、利用和保護，助力激發(fā)土地活力，進一步保障和促進我省高質(zhì)量發(fā)展。