推進新型城鎮(zhèn)化必須做到“四個堅持”

文/ 浙江省之江區(qū)域經(jīng)濟研究院課題組

加快推進新型城鎮(zhèn)化，在指導(dǎo)思想上必須著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后難題，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制以及大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制

浙江省“十四五”規(guī)劃明確提出要深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進城鄉(xiāng)一體化。這是忠實踐行“八八戰(zhàn)略”、奮力打造“重要窗口”的重大舉措，也是推進高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的重要抓手。深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要緊扣三個核心要素，即以人為核心、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、對標現(xiàn)代化，這是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的“新”之所在。新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是緊密相連、不可分割的。加快推進新型城鎮(zhèn)化，在指導(dǎo)思想上必須做到“四個堅持”，著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后難題，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制以及大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制。

堅持以人為核心，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化而產(chǎn)生的。工業(yè)化對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的沖擊，既改變了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式也為工業(yè)生產(chǎn)提供了原材料和勞動力，從而為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人口基礎(chǔ)。改革開放以后，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，根本原因是建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。改革的策源地是農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也解放了農(nóng)民。特別是浙江走出了一條農(nóng)村工業(yè)化的路子，通過“專業(yè)市場+中小企業(yè)和民營經(jīng)濟”發(fā)展“塊狀經(jīng)濟”，形成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動，極大地加快了縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展。義烏從小縣城發(fā)展成為中心城市，龍港從白手起家的農(nóng)民城發(fā)展成為縣級市，山區(qū)開化的“小縣大城”，都是浙江人民的創(chuàng)造，說到底是農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)就業(yè)的結(jié)果。但是，由于相關(guān)的配套改革嚴重滯后，造成了農(nóng)民工進城就業(yè)容易、落地生根市民化困難的“老大難”問題。推進新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為核心，就必須抓住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這個“牛鼻子”，通過進一步深化改革，推動已經(jīng)進城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正成為城市市民。

推進新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為核心，就必須抓住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這個“牛鼻子”，通過進一步深化改革，推動已經(jīng)進城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正成為城市市民。

深化戶籍制度改革和優(yōu)化新型居住證制度。無論是落戶還是居住，都要以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)為主要考量因素。堅持存量優(yōu)先原則，推動已經(jīng)進城就業(yè)5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶；對已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進城的重點人群優(yōu)先落戶；對于完善“人地錢掛鉤”政策相關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口重點落戶。

以城市群（都市區(qū)）為主體形態(tài)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)體系格局，做到“一張藍圖繪到底”。

加快保障性租賃住房建設(shè)。采取有效措施鼓勵各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)適合家庭生活的保障性租賃住房，為已在園區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)、低價、配套完善的租賃住房，使農(nóng)民工在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)通過穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定生活而轉(zhuǎn)化為市民。

完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的激勵性政策。深化“人地掛鉤”政策，提高“人地”掛鉤精準度，推動常住人口增長規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及公共服務(wù)設(shè)施用地保障相匹配。完善“人錢掛鉤”政策，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金支持力度。統(tǒng)籌使用中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金和省財政預(yù)算安排資金，完善省對市縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎補機制。

深化農(nóng)村“三塊地”改革。積極探索既能鼓勵進城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，又能讓他們享受到自己在“三塊地”上應(yīng)有權(quán)益的兩全其美的舉措。

堅持城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“雙輪驅(qū)動”

我國地域遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境、資源稟賦、區(qū)位條件差異很大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調(diào)是始終需要高度關(guān)注的重大問題。城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)的目標應(yīng)該是基本公共服務(wù)均等化、發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Τ浞职l(fā)揮、人民生活水平大體相當(dāng)，而不能以GDP總量和發(fā)展速度論英雄。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化，推進新型城鎮(zhèn)化必須堅持城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“雙輪驅(qū)動”。

在指導(dǎo)思想上，要聚焦“三大融合”。即城鄉(xiāng)融合，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不再區(qū)分農(nóng)民市民；“三生”融合，生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間各得其所，相得益彰；產(chǎn)城融合，解決市民的職住分離和農(nóng)民工的就業(yè)與家庭分離。

在國土空間布局上，要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)。以城市群（都市區(qū)）為主體形態(tài)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)體系格局，做到“一張藍圖繪到底”?！皟?yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”。細化空間治理單元，在縣市域?qū)用鎰澏ǔ擎?zhèn)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確“三區(qū)三線”空間格局，強化國土空間管理。加快城鎮(zhèn)建成區(qū)的有機更新，提高存量建設(shè)用地利用率。重視發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，進一步強化其糧蔬生產(chǎn)、休閑旅游和生態(tài)功能。加強地下空間開發(fā)利用。

創(chuàng)新推進城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)的體制機制。重點是完善沒有城鄉(xiāng)分割、區(qū)域限制的統(tǒng)一大市場體系，促進各類生產(chǎn)要素合理流動和高效集聚，同時優(yōu)化公共資源配置；加強區(qū)域合作和鄉(xiāng)村振興，實行區(qū)際利益補償和生態(tài)補償，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。

高水平推動基本公共服務(wù)均等化。促進城市優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向鄉(xiāng)村延伸，全面組建城鄉(xiāng)教育共同體和醫(yī)療共同體，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”。統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)、區(qū)域公共文化體育普惠共享；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)域協(xié)調(diào)的社會保障體系。推進城鄉(xiāng)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施（主要是水、電、氣、交通、網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理、防洪排澇等）統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一維護管理。

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)藍圖，是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的依據(jù)，也是政府調(diào)控城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模功能，指導(dǎo)公共資源配置、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的重要手段。

堅持有效市場和有為政府更好結(jié)合

推進新型城鎮(zhèn)化必須遵循工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，既要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府作用。當(dāng)前推進城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題是：進城農(nóng)民工難以市民化，城市建設(shè)過度房地產(chǎn)化，大城市病普遍存在（職住分離、交通擁堵、安全隱患等）。究其原因，最根本的有兩條：一是資源配置方面的（市場機制）；二是規(guī)劃、管理方面的（政府作為），其中政府作為是關(guān)鍵。社會主義市場經(jīng)濟體制確定了政府在經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用，浙江改革開放以來城鎮(zhèn)化的實踐也充分證明了有為政府的重要性。

推進新型城鎮(zhèn)化必須堅持有效市場和有為政府的更好結(jié)合。由于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，這里既有生產(chǎn)要素的合理配置，又有公共資源的合理配置；既有政府提供的基本公共服務(wù)，又有市場提供的生產(chǎn)生活服務(wù)；還有空間布局、環(huán)境保護、災(zāi)害防御、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)管理等必須由政府實施的職能。因此，更好地發(fā)揮政府作用才能做到有效市場和有為政府的更好結(jié)合。

就目前來說，政府要全力以赴地破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程中存在的主要問題。首先，要繼續(xù)深化改革，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)改革和城鄉(xiāng)建設(shè)用地同質(zhì)、同價、同市的相關(guān)改革。第二，要糾正土地財產(chǎn)和過度房地產(chǎn)化，加強防疫、安全、電梯、停車、公園、養(yǎng)老、育幼等公共配套設(shè)施建設(shè)和保障性租賃住房建設(shè)。第三，要科學(xué)及時地進行行政區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上積極拓展城市發(fā)展空間，推進全省城鎮(zhèn)體系中各類城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化，要求各省市縣、大中小城市和小城鎮(zhèn)從區(qū)域一體化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大局出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模、人口密度、產(chǎn)業(yè)布局和空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一重大基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、標準和建設(shè)時序，以特大城市和大城市為中心引領(lǐng)小城市和小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

編制科學(xué)可行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)藍圖，是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的依據(jù)，也是政府調(diào)控城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模功能，指導(dǎo)公共資源配置、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的重要手段。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)，是引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的依據(jù)。編制科學(xué)可行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，要始終秉持系統(tǒng)觀念，立足主體功能區(qū)戰(zhàn)略和資源環(huán)境承載能力，牢牢把握“五性”（即經(jīng)濟地理的合理性、城鄉(xiāng)一體的融合性、區(qū)域協(xié)調(diào)的整體性、宜居宜業(yè)的幸福性、人與自然的和諧性），聚焦“三大融合”（即“三生”融合、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合），突出“二個強化”（即強化數(shù)智、強化綠色）。有了科學(xué)可行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)，才能更加符合“三生融合”、城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)的總體要求，才能真正做到“一張藍圖繪到底”，一任接著一任干。

浙江新型城市化的發(fā)展已經(jīng)進入城市群（都市區(qū)）引領(lǐng)，注重城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)智化城鎮(zhèn)體系的新階段。以城市群（都市區(qū)）為主體形態(tài)優(yōu)化全省城鎮(zhèn)化空間布局至關(guān)重要。

以城市群（都市區(qū)）為主體形態(tài)優(yōu)化全省城鎮(zhèn)化空間布局。浙江新型城市化的發(fā)展已經(jīng)進入城市群（都市區(qū)）引領(lǐng)，注重城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)智化城鎮(zhèn)體系的新階段。以城市群（都市區(qū)）為主體形態(tài)優(yōu)化全省城鎮(zhèn)化空間布局至關(guān)重要。建議研究形成以環(huán)杭州灣城市群為龍頭，以溫臺城市群和金衢城市群為兩翼的浙江省城鎮(zhèn)體系大格局。環(huán)杭州灣城市群以杭州都市區(qū)和寧波都市區(qū)為“雙核”，包括杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山六個設(shè)區(qū)市，是浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的黃金地帶和“火車頭”，有良好的區(qū)位優(yōu)勢、人文優(yōu)勢和資源稟賦（平原、山區(qū)、海洋和港灣），緊靠上海國際大都市，與江蘇、安徽、江西相鄰。溫臺城市群以溫州都市區(qū)為核心，包括溫州、臺州兩個設(shè)區(qū)市，可以發(fā)展海洋經(jīng)濟，強化“藍色生態(tài)屏障”。金衢城市群以金義都市區(qū)為核心，包括金華、衢州兩個設(shè)區(qū)市，可以引領(lǐng)山區(qū)經(jīng)濟，強化“綠色生態(tài)屏障”。麗水建成長三角山區(qū)綠富美中心城市（相對獨立）。積極打造兩個“金南翼”，即環(huán)杭州灣城市群成為上海國際大都市“金南翼”，寧舟嘉湖四個設(shè)區(qū)市納入上海國際大都市范圍；浙江全省城鎮(zhèn)體系成為長三角世界級城市群“金南翼”。

堅持“抓兩頭帶中間”的方法論，以特大城市和大城市、小城市和小城鎮(zhèn)為工作重點?！皟深^”，即一頭是特大城市和大城市，要強化引領(lǐng)作用；一頭是小城市和小城鎮(zhèn)，特別是縣城和中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)，要打造成城鄉(xiāng)一體化的結(jié)合部和重要載體。