城市“污水零直排”長(zhǎng)效管理機(jī)制優(yōu)化研究

□文/王汪誠(chéng) 張碧緣 張凱月

（浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江·杭州）

［提要］2013年浙江開展“五水共治”以來，污水治理問題逐漸引起城市管理者的重視。本文以杭州市臨安區(qū)“污水零直排”創(chuàng)建工作為研究對(duì)象，從“污水零直排區(qū)”長(zhǎng)效管理機(jī)制出發(fā)，通過問卷調(diào)查、實(shí)地考察及政府訪談等方法獲取創(chuàng)建工作現(xiàn)狀，同時(shí)剖析污水治理中的重難點(diǎn)，發(fā)掘亮點(diǎn)、尋找不足，提出長(zhǎng)效管理機(jī)制優(yōu)化策略。

一、問題的提出

浙江因水而名、因水而興，于2013年提出“五水共治”行動(dòng)，2018年浙江省開始推行“污水零直排區(qū)”建設(shè)，治水工作至關(guān)重要。普遍認(rèn)為，水環(huán)境問題關(guān)鍵在于污水排口，核心在于管網(wǎng)設(shè)置。“污水零直排”就是對(duì)生產(chǎn)、生活和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的污水，實(shí)行截污納管、統(tǒng)一收集，經(jīng)處理達(dá)標(biāo)后才能排放到外環(huán)境，做到“晴天不排水，雨天無污水”。

對(duì)此，學(xué)界也展開了相應(yīng)研究。劉平養(yǎng)指出，即使是在發(fā)達(dá)國(guó)家，長(zhǎng)效的管理機(jī)制會(huì)直接提高生活污水中分散處理系統(tǒng)的技術(shù)效率和節(jié)約成本。王廣濤等發(fā)現(xiàn)污水直排是由于雨污合流、污水處理廠設(shè)施不完善和分布不合理以及沿岸村莊直排等原因所造成。金侃華提出，政府部門必須堅(jiān)持需求導(dǎo)向，將有限的資源用在合理的地方。謝作晃指出，“零直排”建設(shè)工作需要社會(huì)公眾的參與。他提出應(yīng)該根據(jù)應(yīng)截盡截的原則，對(duì)不同地區(qū)以及不同的排污類型來進(jìn)行制訂特定的整治方案。韋舒等通過飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)污水直排口的數(shù)量、種類、特點(diǎn)等進(jìn)行調(diào)查，描述了廣西地區(qū)的污水直排口點(diǎn)源產(chǎn)生污染的原因并提出了相應(yīng)的整治措施。

“三分靠建，七分靠管”“污水零直排”工作推進(jìn)離不開長(zhǎng)期有效的運(yùn)維管理。根據(jù)定義，長(zhǎng)效管理機(jī)制可理解為能長(zhǎng)期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。一般來說，合理的長(zhǎng)效管理需要具備三個(gè)方面的要素：責(zé)任主體、成本有效、監(jiān)管得力。據(jù)此，本文將臨安區(qū)“污水零直排”長(zhǎng)效管理關(guān)鍵要素分為多主體治理的運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)資金層面的動(dòng)力機(jī)制、約束機(jī)制三類，并分別展開了調(diào)研。

二、杭州市臨安區(qū)“污水零直排區(qū)”建設(shè)概況

杭州市臨安區(qū)“污水零直排區(qū)”建設(shè)總體目標(biāo)是以污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)為基礎(chǔ)，以持續(xù)推進(jìn)全面徹底的污水納管和精準(zhǔn)的雨污分流為核心，建立完善長(zhǎng)效運(yùn)維機(jī)制。將建設(shè)分為步驟安排階段、全面實(shí)施階段以及建設(shè)驗(yàn)收階段。自2018年以來，區(qū)政府各個(gè)部門以區(qū)域劃分，部門間職責(zé)分工明確，相互協(xié)作，并制定行之有效的推動(dòng)機(jī)制，前期工作已初顯成效。“污水零直排”治理措施相對(duì)具有針對(duì)性，經(jīng)歷了監(jiān)管治理污水處理方式、改善混接錯(cuò)接的管道分流、檢測(cè)修復(fù)結(jié)構(gòu)性或功能性缺陷、檢查調(diào)查等階段。但實(shí)際上，由于各種原因，少部分污水沒有處理而直接排入河道。

三、杭州市臨安區(qū)“污水零直排”長(zhǎng)效管理重難點(diǎn)分析

（一）多主體治理層面的綜合性運(yùn)行機(jī)制

1、行政機(jī)制分工復(fù)雜。臨安區(qū)目前明確了五水共治辦公室牽頭統(tǒng)管，各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)施的實(shí)施體系，然而各部門間職能多方聯(lián)結(jié)、錯(cuò)綜復(fù)雜，部門與部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作量大，在相互溝通實(shí)踐中仍然避免不了“信息孤島”的現(xiàn)象。各部門職責(zé)分配如圖1所示，五水共治辦代表區(qū)政府主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作；環(huán)保部門分管工業(yè)和企業(yè)；城市管理局、商務(wù)局和市場(chǎng)監(jiān)督等部門主要進(jìn)行管理“八小行業(yè)”（“八小行業(yè)”包括食品（三?。⒐矆?chǎng)所（四?。?、特殊行業(yè)（一?。Ｈ。盒〔惋嫷?、小食品加工店、小食品經(jīng)營(yíng)店；四?。盒±戆l(fā)店、小歌廳、小浴室、小旅館；一?。盒【W(wǎng)吧）經(jīng)營(yíng)性的排水；住建部門主要承擔(dān)小區(qū)民房的排水改造。（圖1）

圖1 五水共治辦牽頭協(xié)調(diào)七大部門圖

企業(yè)方面，管網(wǎng)管理公司與環(huán)保局聯(lián)動(dòng)負(fù)責(zé)管網(wǎng)的建設(shè)，即截污納管，增設(shè)雨水管道，根據(jù)街道匯報(bào)的情況，對(duì)于設(shè)施不到位、有破損的管網(wǎng)進(jìn)行及時(shí)排查維護(hù)，如圖2所示。（圖2）

圖2 企業(yè)污水處理及反饋聯(lián)動(dòng)過程圖

2、民眾參與機(jī)制不完善。社會(huì)公眾作為多元治理主體之一，有權(quán)利和義務(wù)對(duì)城市建設(shè)和管理提出建議，理應(yīng)在污水治理過程中扮演著不可或缺的角色，并且這樣的參與具有互動(dòng)性和回應(yīng)性，能夠更好地進(jìn)行謀劃決策和精準(zhǔn)施策。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，較多受訪居民參與公共事務(wù)積極性較低，缺乏對(duì)“污水零直排區(qū)”創(chuàng)建的了解，參與意識(shí)薄弱。其主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)：其一，政府宣傳及組織公眾參與的力度不足，公眾的了解程度缺乏結(jié)構(gòu)性失衡，龐大的年齡大低學(xué)歷群體缺乏對(duì)“污水零直排”的了解，缺乏足夠的公共意識(shí)。其二，缺乏有效參與途徑、明確的決策參與平臺(tái)及渠道。社會(huì)公眾尚未平等地進(jìn)入多主體治理網(wǎng)絡(luò)的溝通與協(xié)商機(jī)制，缺乏“自下而上”溝通過程，民主化程度相對(duì)較低，無益于長(zhǎng)效管理的可持續(xù)性。

（二）技術(shù)資金層面的動(dòng)力機(jī)制

1、雨污分流難度較大。在城市排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)中，雨污排水管網(wǎng)應(yīng)是分離的。第一，雨水、山體水、路面積水等自然水體應(yīng)當(dāng)流經(jīng)雨水管，最終進(jìn)入外圍河道；第二，生活污水通過專用污水管道抵達(dá)污水處理廠，處理達(dá)標(biāo)之后再行排放。

受歷史因素影響，臨安區(qū)雨污分流實(shí)現(xiàn)工作量較大，其排水系統(tǒng)主要存在許多問題。第一，老舊小區(qū)多。臨安區(qū)舊城區(qū)改造起步晚，老舊小區(qū)眾多，存在雨污混排或污水管網(wǎng)堵塞等問題，且絕大部分陽(yáng)臺(tái)污水沒有納入污水管。第二，城區(qū)集鎮(zhèn)管網(wǎng)復(fù)雜。早期建設(shè)由于受經(jīng)濟(jì)技術(shù)的制約，市政排水管道與城市社區(qū)建設(shè)代際錯(cuò)位。全區(qū)初步統(tǒng)計(jì)有雨污管網(wǎng)共計(jì)1，260余公里，且大多年久失修，短時(shí)間內(nèi)修復(fù)、整改難度很大。第三，對(duì)于歷史保護(hù)街區(qū)和臨河建筑，既不能動(dòng)遷，也不能損壞，管道鋪設(shè)與整治存在較大難度。

2、污水處理資金短缺。一般認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)生活污水處理設(shè)施無法正常運(yùn)營(yíng)的主要原因是缺乏長(zhǎng)效管理維護(hù)的資金投入。目前，臨安區(qū)污水治理工程的資金投入未形成多元化的投入機(jī)制。以2018年為例，創(chuàng)建任務(wù)建設(shè)資金預(yù)算經(jīng)初步概算為6，322.7372萬(wàn)元。運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金多以地方財(cái)政自籌為主，盡管目前臨安市區(qū)各街道及村鎮(zhèn)對(duì)污水“零直排”處理能夠承擔(dān)一定范圍費(fèi)用，但都不愿意承擔(dān)超出范圍的過多費(fèi)用。

3、利益責(zé)任層面的監(jiān)督約束機(jī)制。第一，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷來存在“重建設(shè)，輕管理”的問題，同樣，生活污水處理設(shè)施也是如此。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，臨安區(qū)推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)許多工程建設(shè)完成后，設(shè)施的管理維護(hù)水平與預(yù)期存在差距，管理不到位、運(yùn)行不正常的問題依然存在。第二，沿河村鎮(zhèn)的污水和垃圾浸出液直排入河。由于自然形成的坑、塘、溝、河被占?jí)?、傾倒垃圾甚至填平，沿河村鎮(zhèn)缺少配套設(shè)施，工業(yè)廢棄物和生活垃圾被堆放河邊，在雨天經(jīng)過雨水的淋漫、降解發(fā)酵形成污染源隨生活污水直接或通過支流進(jìn)入河道，對(duì)河水造成污染。第三，八小行業(yè)及企業(yè)廢水的偷排也是造成河道污染的原因之一。對(duì)八小行業(yè)及企業(yè)廢水排放的監(jiān)察督管涉及眾多部門，雖然環(huán)保部門要求企業(yè)廢水在排放之前都要進(jìn)行無害化處理，但仍有個(gè)別企業(yè)處理不達(dá)標(biāo)就偷排、變相偷排。（圖3）

圖3 八小行業(yè)污水處理及反饋聯(lián)動(dòng)過程圖

四、“污水零直排”長(zhǎng)效管理優(yōu)化建議

（一）強(qiáng)化多方的技術(shù)設(shè)施建設(shè)。處理好雨污合流及部門聯(lián)動(dòng)復(fù)雜等問題，不斷改進(jìn)污水處理技術(shù)，推進(jìn)運(yùn)維管理設(shè)施改造建設(shè)。第一，加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研，創(chuàng)新使用管網(wǎng)監(jiān)測(cè)技術(shù)，應(yīng)充分調(diào)查排水系統(tǒng)現(xiàn)狀，根據(jù)城市相關(guān)規(guī)劃，在充分保護(hù)歷史遺跡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雨污分流；第二，對(duì)于污水處理需求和規(guī)模進(jìn)行進(jìn)一步論證。測(cè)算生活污水產(chǎn)生量，并據(jù)此改進(jìn)設(shè)施規(guī)模；第三，以加強(qiáng)與完善項(xiàng)目管理為主線，以部件管理思想為工具，健全“污水零直排”長(zhǎng)效管理及配置規(guī)范體系，落實(shí)科學(xué)管理和動(dòng)態(tài)維護(hù)以保證數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行的精確性與穩(wěn)定性。在此基礎(chǔ)上，可嘗試?yán)么髷?shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)完善市政管理體制。運(yùn)維管理狀況具有較強(qiáng)的綜合性和動(dòng)態(tài)性，大數(shù)據(jù)技術(shù)可將其海量歷史和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效融合，為運(yùn)維階段的決策提供有力的信息支撐，提升精細(xì)化管理水平。

（二）建立有效的資金保障機(jī)制?！拔鬯阒迸拧遍L(zhǎng)效管理是一項(xiàng)公益性較強(qiáng)的民生工程，穩(wěn)固的資金投入是其有力的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障。資金投入可進(jìn)一步改善污水處理設(shè)施，跟進(jìn)污水排放管網(wǎng)和邊溝建設(shè)，確保產(chǎn)生的生活污水全部得到統(tǒng)一收集和處理。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要合理確定區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)分擔(dān)比例，引入更多社會(huì)資金，形成多元化的投入機(jī)制?？山枇PP模式，創(chuàng)新政社合作路徑，建立有效的“政府扶持、地方補(bǔ)助、企業(yè)參與、群眾自籌”等多元化的長(zhǎng)效資金保障機(jī)制，廣泛籌集資金，引導(dǎo)社會(huì)各界通過投資、捐助等形式參與到創(chuàng)建工作上來，形成多元化投入、多舉措動(dòng)員參與的態(tài)勢(shì)。

（三）明確科學(xué)的治污技術(shù)模式。在“污水零直排”創(chuàng)建工作過程中，針對(duì)臨安區(qū)目前生活污水治理基本情況可得知，不同的技術(shù)模式適用不同的主體、客體，即農(nóng)村類型、基金投入、日常運(yùn)維工作、人力成本等。首先，對(duì)于臨安區(qū)下多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，因其對(duì)各種污染物除率高，可適用多介質(zhì)土壤滲濾凈化槽技術(shù)等。具有針對(duì)性的技術(shù)可有效地降低建設(shè)成本，提高治理效率。其次，針對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種污水的水質(zhì)、水量特點(diǎn)，結(jié)合臨安當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，在現(xiàn)有的分散和集中處理技術(shù)的基礎(chǔ)上，獲取因地制宜的污水治理模式，攻克“污水零直排”技術(shù)關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí)，定期開展對(duì)污水處理設(shè)施管理人員的培訓(xùn)，提高技術(shù)能力。

（四）加強(qiáng)有序的建后監(jiān)管力度。第一，加強(qiáng)管網(wǎng)日常養(yǎng)護(hù)。加快落實(shí)“河長(zhǎng)制”，建立健全移交管理制度，切實(shí)落實(shí)日常養(yǎng)護(hù)管理工作。第二，利用科技手段，為“污水零直排”長(zhǎng)效監(jiān)管賦能，加強(qiáng)污水處理設(shè)施運(yùn)維管理。通過監(jiān)控、預(yù)警、分析等智慧化功能手段，優(yōu)化地下管網(wǎng)管理。第三，嚴(yán)格落實(shí)排污許可制度，依法核發(fā)排污許可證，規(guī)范工業(yè)企業(yè)排水管理。一方面倒逼企業(yè)加大污水治理投入；另一方面加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)地監(jiān)控和流域流水?dāng)嗝娴厮|(zhì)水量監(jiān)測(cè)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊偷排、惡排等違法行為。第四，加強(qiáng)對(duì)河道斷面水量、水質(zhì)及污水處理廠進(jìn)水和出水的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目為流量、COD、氨氮等。

（五）著力長(zhǎng)效的社會(huì)參與機(jī)制。深化社會(huì)認(rèn)識(shí)，推進(jìn)公民參與，逐步向社會(huì)開放決策領(lǐng)域，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者平等參與、相互依賴、合作共進(jìn)的多主體治理網(wǎng)絡(luò)。“污水零直排”工作中的入戶調(diào)查、“水氣”同治、涉“污”企業(yè)的“暗改明”、小區(qū)陽(yáng)臺(tái)水的“雨改污”等程序需要更多的家庭、經(jīng)營(yíng)戶、企業(yè)主參與。首先，政府可通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等社交媒體及宣傳標(biāo)語(yǔ)等方式，聚焦“城市共同體”理念，加強(qiáng)“污水零直排”建設(shè)工作主要內(nèi)容宣傳及環(huán)保法律法規(guī)知識(shí)普及，增強(qiáng)企業(yè)商戶環(huán)保自律意識(shí)，自覺履行治水社會(huì)責(zé)任。其次，加強(qiáng)ICT城市管理模塊建設(shè)，拓展城市數(shù)字化信息平臺(tái)、微信公眾號(hào)、App及12345熱線電話等多元信息溝通渠道，增加并明確公眾參與的決策平臺(tái)，向公眾征詢建議。通過信息收集、反饋，推動(dòng)以問題為導(dǎo)向的反饋機(jī)制和良性互動(dòng)，充分獲得公眾支持和參與，使政府行為轉(zhuǎn)化為市民自覺行為，以實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的長(zhǎng)效合作機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

開展“污水零直排區(qū)”建設(shè)是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念、續(xù)寫浙江“八八戰(zhàn)略”生態(tài)的具體實(shí)踐。從2014年治水至今，臨安“五水共治”已經(jīng)走過了6個(gè)年頭，“污水零直排”工作也在經(jīng)過漫長(zhǎng)的摸索嘗試后走上正軌。完善并建立“污水零直排”長(zhǎng)效運(yùn)維管理機(jī)制，要遵循“全方位覆蓋，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)”的工作原則，以賦予城市污水治理工作更科學(xué)的落實(shí)、更環(huán)保的措施、更顯著的成效，最大限度實(shí)現(xiàn)“污水管網(wǎng)全覆蓋、污水全收集、雨污全分流、處理全達(dá)標(biāo)”。這不僅需要加大資金投入，落實(shí)排水長(zhǎng)效管理專項(xiàng)資金，制定科學(xué)的污水治理模式，積極開展排水設(shè)施日常檢查和重點(diǎn)部位專項(xiàng)督查工作，還需要注重市民參與，多方協(xié)作打造更理想的城市水文環(huán)境。