我國碳排放許可制的必要性分析

潘曉濱 朱 旭

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

引言

碳排放權(quán)交易機(jī)制作為一種環(huán)境規(guī)制手段，其正常運(yùn)營要求排放單位的排放行為合法、排放數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確?！芭欧艈挝蛔孕斜O(jiān)測和報(bào)告排放數(shù)據(jù)”是我國碳排放權(quán)交易采取的監(jiān)管模式之一。因此，有效運(yùn)轉(zhuǎn)的碳排放權(quán)交易制度的前提是保證排放單位提交準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)。但是由于排放單位所享有的排放配額必須與其實(shí)際排放的溫室氣體數(shù)量即排放數(shù)據(jù)相符，排放單位具有天然的瞞報(bào)、少報(bào)排放數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)。所以，對排放單位的監(jiān)測和報(bào)告數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行有效的制度管理，在最大程度上確保排放單位上報(bào)的排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性，是構(gòu)建監(jiān)管我國碳排放權(quán)交易的法律制度的核心。國家發(fā)改委已經(jīng)出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。該辦法是中央層面的立法，但是其屬于部門規(guī)章，效力等級不高，而且內(nèi)容較少，對在監(jiān)管碳排放單位監(jiān)測行為的過程中出現(xiàn)的諸多問題沒有具體的規(guī)定。因此，有必要從中國現(xiàn)有的立法為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況，借鑒我國各省市碳排放權(quán)交易市場試點(diǎn)及歐盟排放交易體系的具體經(jīng)驗(yàn)，來提高我國排放單位監(jiān)測行為的自覺性，增強(qiáng)排放主體排放行為的監(jiān)管制度的適用性。

1 碳排放準(zhǔn)入監(jiān)管制度的內(nèi)容

碳排放準(zhǔn)入監(jiān)管制度是一種保證排放單位在監(jiān)測排放數(shù)據(jù)上具有一定資質(zhì)，能達(dá)到排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的要求的法律制度。政府依法對參加碳排放權(quán)交易的排放單位進(jìn)行排放準(zhǔn)入監(jiān)管時(shí)可考慮兩種制度：一是碳排放監(jiān)測計(jì)劃備案制度，二是碳排放許可制度。

（1）碳排放監(jiān)測計(jì)劃的備案制度

我國目前在排放單位的市場準(zhǔn)入方面，采用監(jiān)測計(jì)劃備案這一手段對排放單位的報(bào)告排放數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行具體的監(jiān)管。碳排放監(jiān)測計(jì)劃直接規(guī)定了排放單位應(yīng)該如何自行監(jiān)測和報(bào)告其排放數(shù)據(jù)，是判斷排放單位是否具有排放監(jiān)測的條件和能力的重要工具。排放單位必須遵守監(jiān)測計(jì)劃的規(guī)定，自行監(jiān)督排放行為、測量排放數(shù)據(jù)，并將所得的排放數(shù)據(jù)提交給一個(gè)獨(dú)立、專業(yè)的核查機(jī)構(gòu)。政府部門對排放單位的準(zhǔn)入監(jiān)管采取監(jiān)測計(jì)劃備案制，能夠在各單位進(jìn)入排放市場之前，要求排放單位嚴(yán)格執(zhí)行備案的計(jì)劃規(guī)定。在排放單位進(jìn)入排放市場之后，監(jiān)測計(jì)劃也能成為政府部門監(jiān)管的基礎(chǔ)文件，監(jiān)管部門根據(jù)排放企業(yè)的實(shí)際排放情況，迅速判斷其排放行為以及提交的排放數(shù)據(jù)是否符合相關(guān)規(guī)定。

（2）碳排放許可制度

碳排放許可指排放單位在進(jìn)入碳排放交易市場之前，按照法律規(guī)定向行政機(jī)關(guān)提出申請，若是審核合格，行政機(jī)關(guān)將給與其許可證，以此批準(zhǔn)其進(jìn)入排放交易市場，進(jìn)行排放行為。碳排放許可制度并未被我國引用，但是該制度經(jīng)歐盟排放交易體系實(shí)踐，對于監(jiān)管碳排放單位的排放行為具有良好的效果，對我國構(gòu)建碳排放監(jiān)管法律體系具有極其重要的借鑒意義。碳排放配額交易的前提是碳排放單位依法持有清繳配額。碳排放主體享有碳排放的權(quán)利，而配額交易具體來說就是將其排放的權(quán)利作為交易客體，其所擁有的碳排放許可證就是該交易的權(quán)利憑證。政府部門向符合相關(guān)要求的排放企業(yè)發(fā)放碳排放許可證，實(shí)際上就是允許其持一定交易配額進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場。因此，應(yīng)當(dāng)對碳排放行為設(shè)置行政許可，嚴(yán)格規(guī)定進(jìn)入碳排放市場的主體必須向行政機(jī)關(guān)申請審批排放許可證：只有獲得相應(yīng)批準(zhǔn)的企業(yè)，才能獲得與排放數(shù)據(jù)相當(dāng)?shù)呐欧排漕~，從事碳排放交易行為。

2 碳排放監(jiān)測計(jì)劃備案制的缺陷

雖然從理論上看，監(jiān)測計(jì)劃備案制度能夠限制進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場的排放企業(yè)的資格，對構(gòu)建我國碳排放單位的排放行為監(jiān)督管理法律制度具有一定的積極意義。但是就中國目前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)而言，監(jiān)測計(jì)劃備案制度仍存在一定的法律局限，需要繼續(xù)探討和完善。

（1）備案制度無論是在法學(xué)理論界，還是在具體實(shí)踐中，其都存在亟待解決的爭論。首先，學(xué)界并沒有對“備案”給出一個(gè)清晰的法律概念，概念的界定必須達(dá)到一致，才能在所有法律文件中滿足“法制統(tǒng)一”的要求。如果存在概念不一致的情況，則必須對其給出具體的說明及解釋。然而,在目前的法律制度中，“備案”概念只有在少數(shù)的法律文件中有其特定的概念界定。而且，學(xué)界對“備案”的概念也有不同的觀點(diǎn)，這直接導(dǎo)致了備案制度在實(shí)際應(yīng)用時(shí)處于一種混亂的狀態(tài)。其次，《行政許可法》最終采用的分類方法與行政審批制度改革中所采用的通行分類方法存在較大的差別。兩種分類方法難以對接，甚至在某些領(lǐng)域出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，衍生出了兩套概念體系，導(dǎo)致備案和許可之間的概念并不明晰。最后，由于備案和許可之間的概念模糊，在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：行政機(jī)關(guān)表面上規(guī)定“備案”制度，實(shí)際上實(shí)施“許可”行為，設(shè)定強(qiáng)制性的行政許可，在行政備案中行使裁量權(quán)甚至否決權(quán)?！皞浒浮备拍畹牟幻魑?，導(dǎo)致其在司法實(shí)踐中無法形成一個(gè)統(tǒng)一適用的標(biāo)準(zhǔn)，最終造成該制度混亂適用的現(xiàn)象。

（2）監(jiān)測計(jì)劃備案制度沒有明確涉及到的各主體的法律責(zé)任。在備案過程中可能會(huì)出現(xiàn)以下問題：如果排放單位違反經(jīng)備案的監(jiān)測計(jì)劃來監(jiān)測和報(bào)告排放數(shù)據(jù)，會(huì)導(dǎo)致什么樣的后果？ 政府是否能夠以此為依據(jù)處罰違反監(jiān)測計(jì)劃規(guī)定的排放主體？ 排放主體是否能夠以其雖然沒有根據(jù)經(jīng)備案的計(jì)劃來進(jìn)行碳排放和數(shù)據(jù)監(jiān)測行為，但其沒有影響排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量為理由進(jìn)行辯解？ 監(jiān)測計(jì)劃備案制度除了對以上三個(gè)問題沒有切實(shí)有效的解決辦法，其對排放單位這個(gè)相對弱勢的法律主體也沒有相應(yīng)的保護(hù)。若是碳排放企業(yè)和政府主管部門之間因?yàn)榕欧判袨榈谋O(jiān)管發(fā)生糾紛，作為行政機(jī)關(guān)的政府部門具有天然的“地位優(yōu)勢”，那么對碳排放單位權(quán)利的保障就顯得尤為重要。

基于以上兩點(diǎn)法律局限，我國在建立對碳排放單位監(jiān)測行為的監(jiān)管法律制度時(shí)，備案制度只能以一個(gè)過渡、輔助性質(zhì)的監(jiān)測工具存在。

3 碳排放許可制度的優(yōu)勢

碳排放許可制度在保證碳排放交易制度正常運(yùn)行方面的可行性，主要有以下兩個(gè)方面。

（1）碳排放許可制度可以在交易開始之前排除不符合要求的企業(yè)進(jìn)入交易市場。碳排放許可制度要求參與碳排放權(quán)交易的排放單位必須取得排放許可證，方具有交易排放配額的資格。而碳排放許可證的內(nèi)容實(shí)際上就是排放主體自我監(jiān)測排放行為以及收集、報(bào)告排放數(shù)據(jù)的具體規(guī)定。因此，監(jiān)管主體可以根據(jù)排放許可證申請、發(fā)放等內(nèi)容及其法律程序要求從源頭上保證參與碳排放權(quán)交易的排放單位具有相應(yīng)的的監(jiān)測和報(bào)告排放數(shù)據(jù)的能力，為碳排放權(quán)交易制度的有效運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的制度保障。這與碳排放監(jiān)測計(jì)劃的備案制度類似，都是在交易開始之前就篩選出符合碳排放權(quán)交易制度要求的排放單位。但是碳排放許可制度的可取之處在于，“許可”明晰了政府主管部門在是否允許排放單位進(jìn)入碳排放交易市場上具有絕對的裁量權(quán)以及否決權(quán)。這在一定程度上排除了監(jiān)測計(jì)劃的備案制度的不確定性因素。

（2）碳排放許可證能夠?yàn)樘寂欧艡?quán)以及碳排放配額的來源提供相應(yīng)的法律依據(jù)。碳排放許可制度是碳排放主體獲得具體排放配額的前提，也是行政機(jī)關(guān)向排放主體發(fā)放特定數(shù)額的溫室氣體，并允許其進(jìn)行排放行為以及進(jìn)入排放市場的強(qiáng)制性制度。許可證的發(fā)放就為碳排放權(quán)在法律制度上的取得提供一定的程序和依據(jù)。

雖然碳排放許可制度同樣沒有解決排放過程中各主體的法律責(zé)任，但其較之備案制度，不存在語義不明的問題，不會(huì)造成如“備案制度”在實(shí)踐中的混用現(xiàn)象。而且如果在許可過程中出現(xiàn)糾紛，由于“許可制度”為排放單位取得碳排放權(quán)提供了相關(guān)的法律依據(jù)和程序，這在一定程度上保護(hù)了“排放單位”。

結(jié)語

國際上對碳排放單位監(jiān)測行為的法律監(jiān)管主要是碳排放準(zhǔn)入監(jiān)管制度。碳排放準(zhǔn)入監(jiān)管制度包括碳排放監(jiān)測計(jì)劃備案制和碳排放許可制。碳排放監(jiān)測計(jì)劃備案制存在兩點(diǎn)法律局限。第一，學(xué)界對“備案”一詞并沒有科學(xué)明晰的概念，導(dǎo)致“備案”和“許可”兩個(gè)不同的概念相混淆，在實(shí)踐中出現(xiàn)大量的以備案之名，行許可之實(shí)的情況。第二，監(jiān)測計(jì)劃沒有明確各法律主體的法律責(zé)任。同時(shí)，若出現(xiàn)糾紛，其也沒有相關(guān)的規(guī)定來保護(hù)排放單位。這兩點(diǎn)局限導(dǎo)致監(jiān)測計(jì)劃備案制在實(shí)踐中難以達(dá)到其理論上的效果。碳排放許可制度不但能夠保證參與碳排放權(quán)交易的排放單位都是符合一定條件的主體，還能夠明晰行政主體的裁量權(quán)和否決權(quán)。而且，碳排放許可證為碳排放權(quán)以及碳排放配額的來源提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，對排放單位起到一定的保護(hù)作用。