關(guān)于高職院校內(nèi)部控制及其信息化建設(shè)的研究

于桂平 天津現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學院

引言

2019年2月13日，國務院印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》（國發(fā)〔2019〕4號），在方案中明確把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展中更加突出的位置。高職院校建立完善的內(nèi)部治理體系，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為當前高等職業(yè)教育界特別關(guān)注的問題，也是“雙高計劃”的主要建設(shè)任務之一。內(nèi)部控制體系建設(shè)作為院校內(nèi)部治理體系的重要組成部分必將對高職院校未來的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響[1]。

隨著國家財政對職業(yè)教育投入經(jīng)費的增加，對高等職業(yè)院校的財務管理提出了新的標準和要求，要不斷加強和完善學校內(nèi)部控制管理體系，有效防范各種風險，管好用好教育經(jīng)費，全面進行績效管理。高職院校應逐步建立完善的內(nèi)控體系，將經(jīng)濟事項的全過程串聯(lián)，在控制度運行良好的情況下，全面啟動內(nèi)控信息化設(shè)計。

一、高職院校內(nèi)部控制及其信息化建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）高職院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

我國高等院校尤其是高等職業(yè)院校進行內(nèi)部控制建設(shè)工作起步較晚，跟企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)控仍然比較薄弱，較西方國家相比，發(fā)展建設(shè)不夠完善。例如有的學校領(lǐng)導頻繁更換，事業(yè)缺乏長期規(guī)劃，導致盲目發(fā)展，資金使用效益低下；有的學校內(nèi)控意識淡薄，不懂內(nèi)控，盲目開展；有的學校內(nèi)控組織架構(gòu)不健全，職責分工不明確；個別學校未建立科學的決策機制，權(quán)力清單和分級授權(quán)不明確，關(guān)鍵崗位人員能力資質(zhì)不達標，未定期輪崗或分離；有的學校內(nèi)部控制缺失或內(nèi)部控制設(shè)計不科學、不完善，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位。目前大多數(shù)單位內(nèi)部控制管理仍停留在制度層面，很難將具體的制度落實到業(yè)務層面，比如：預算控制部門與預算執(zhí)行部門缺乏溝通，業(yè)務部門沒有真正參與預算編制；對內(nèi)部控制沒有概念，學院內(nèi)部存在嚴重的重編制而輕執(zhí)行，各項支出報銷時沒有實行預算指標額度；收支業(yè)務、采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、合同管理等與預算控制存在脫節(jié)，預算執(zhí)行信息反饋也不及時；預算監(jiān)控沒有力度，預算管理者無法實時查看預算執(zhí)行進度、指標剩余等情況。

（二）提升高職院校內(nèi)部控制信息化

隨著財政部和教育部一系列相關(guān)文件的發(fā)布和實施，內(nèi)部控制體系已逐步受到重視。內(nèi)部控制規(guī)范越來越全面，內(nèi)部控制范圍也不斷擴大，其實踐經(jīng)驗也越來越豐富，在高校內(nèi)部控制的開展過程中可以參考和借鑒的經(jīng)驗也越來越多。高校作為事業(yè)單位，大都已經(jīng)建成內(nèi)部控制體系，在一定程度上實現(xiàn)了信息化。一些發(fā)達國家，由于開始時間早、成長速度快、資金雄厚，其高等學府信息化的總體水平較高，這對于構(gòu)建我國高校的財務管理信息化平臺有著不可或缺的指導作用。由于我國高校尤其是高職院校在學校資產(chǎn)配置、資金管理方式等方面與國內(nèi)外普通高校還存在一定的差距，所以就需要基于現(xiàn)實情況對于建設(shè)內(nèi)部控制信息化平臺有足夠深入的探究。

二、高職院校進行內(nèi)部控制及其信息化建設(shè)的對策分析

（一）提升領(lǐng)導者及全體教職工內(nèi)部控制的建設(shè)

高職院校內(nèi)部控制主要是對經(jīng)濟業(yè)務的控制，也是對高職院校治理結(jié)構(gòu)、治理體系、機制體制等方面的控制[2]。因此，單位計劃建立一整套符合實際情況的內(nèi)控體系。一把手必須帶頭主抓，領(lǐng)導班子全體成員參與其中，根據(jù)各自的工作領(lǐng)域和范疇，承擔一定的內(nèi)控工作任務。首先對領(lǐng)導層進行宣貫培訓，讓領(lǐng)導班子成員深刻領(lǐng)會到建設(shè)內(nèi)部控制、對單位進行風險防控的重要性，并從各個角度，如法律、法規(guī)、財經(jīng)制度等，讓領(lǐng)導班子成員掃清內(nèi)控知識的盲區(qū)，理解內(nèi)控的控制目標、方法、主要內(nèi)容等。在開展內(nèi)控建設(shè)過程中，請領(lǐng)導班子成員有效參與到內(nèi)部控制建設(shè)的進程中，參與制度的建立、修訂和研討，解決實際困難，在內(nèi)控制度實施過程中，積極推動，帶頭執(zhí)行。由于時間和精力的原因，如果領(lǐng)導班子不能全程參與，也可由工作小組做階段性匯報，發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題[3]。

內(nèi)部控制建設(shè)可能會對單位現(xiàn)有的各部門職責、工作內(nèi)容、崗位分工等進行變革，由于慣性或新任務的增加，內(nèi)控建設(shè)推行起來會有一定的難度。當然這也要看本單位的原有建設(shè)基礎(chǔ)和各個部門的職責分工是否明確。如果已經(jīng)清晰明確，不相容崗位相互分離，內(nèi)控就水到渠成了。內(nèi)部控制涉及本單位經(jīng)濟活動的每個環(huán)節(jié)、每個領(lǐng)域，內(nèi)控設(shè)計之初，從預算、采購、收支到合同管理、建設(shè)項目管理等，各制度之間需要有效銜接，形成閉環(huán)。所以在進行宣貫培訓的時候，要幫各業(yè)務歸口管理部門樹立全校一盤棋的概念，統(tǒng)一事前、事中、事后控制的思想，通力合作，反復研討，明確各責任部門在內(nèi)控流程節(jié)點中的任務和職責，防止制度執(zhí)行中出現(xiàn)推諉扯皮或控制缺失等現(xiàn)象[4]。

同時，應重視全員培訓，讓普通員工也樹立正確的內(nèi)控意識，從而自覺遵守內(nèi)控規(guī)定，使單位建立的所有內(nèi)控制度有效性得以發(fā)揮。

（二）建立有效的內(nèi)控組織架構(gòu)，制定科學的權(quán)力運行機制

高職院校應當建立適合本校實際情況的、切實可行的內(nèi)部控制管理體系，這對單位現(xiàn)有的治理環(huán)境、人財物等各方面都提出了更高的標準和要求。

首先，高職院校應按照規(guī)定的程序和步驟進行調(diào)研預測、研討分析、上級文件、廣泛征求等方式方法生成本單位長遠的發(fā)展規(guī)劃和愿景，按照發(fā)展規(guī)劃制定戰(zhàn)略規(guī)劃，編制年度執(zhí)行計劃，合理安排使用資金，各項業(yè)務有序開展，注重績效[5]。

其次，內(nèi)部控制是一把手工程，按照內(nèi)部控制基本規(guī)范的要求，單位負責人對本單位內(nèi)部控制的制度建立負責。高職院校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，議事決策機構(gòu)為校黨委會、辦公會，各分管領(lǐng)導負責分管領(lǐng)域內(nèi)的工作。高職院校應當建立由書記、校長擔任組長，各副院長任副組長的內(nèi)部控制領(lǐng)導小組，建立由各業(yè)務歸口管理部門負責人組成的工作小組。同時要明確內(nèi)部控制建設(shè)與實施的牽頭部門（一般應有單位財務部門、審計部門或質(zhì)檢部門擔當），內(nèi)部控制監(jiān)督與評價部門一般為單位紀檢或?qū)徲嫷炔块T，并明確各組成部分的職責和權(quán)力。

再次，高職院校應根據(jù)實際情況對本單位“三重一大”事項做出明確規(guī)定，并通過紅頭文件的形式向整個單位予以發(fā)布，凡屬于“三重一大”制度規(guī)定的，應實行集體決策審批制度。在決策過程中，應以攝像等方式對決策過程進行記錄。高職院校還應不斷制定和完善本單位黨委會和校長辦公會議事規(guī)則。

最后，高職院校應明確本單位的關(guān)鍵崗位，為關(guān)鍵崗位配備資質(zhì)和能力相匹配的工作人員。建立關(guān)鍵崗位進入、退出制度和輪崗交流制度，并對關(guān)鍵崗位的工作內(nèi)容、權(quán)限、職責、輪崗年限等進行規(guī)定，保證不相容崗位相互分離[6]。

（三）內(nèi)控制度在設(shè)計和執(zhí)行上的缺陷

運用調(diào)研訪談、實際經(jīng)濟業(yè)務穿行測試等方式對單位現(xiàn)有經(jīng)濟業(yè)務流程進行梳理，查找缺陷，并通過采取具體的應對方案和措施，建立健全本單位內(nèi)部管控制度。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范中明確了內(nèi)部控制的定義和目標，在目標中反復出現(xiàn)四個字“合理保證”，內(nèi)部控制建設(shè)不是一蹴而就的，而是一個動態(tài)的過程。內(nèi)部控制也存在其自身的局限性，內(nèi)部控制并不是完全拋棄或推翻現(xiàn)有的各項制度，按照國家、地方相關(guān)政策的變動及單位實際情況，有必要地進行修訂和更新。不是對單位經(jīng)濟業(yè)務的根本性變革，而是通過內(nèi)控，使各項制度、各項流程規(guī)范化、程序化、合理化。

開展內(nèi)控建設(shè)之初，無論是自行開展還是聘請專業(yè)的事務所，都需要對單位的現(xiàn)狀進行梳理。通過調(diào)查問卷、訪談等形式對單位現(xiàn)有的經(jīng)濟業(yè)務運行情況進行了解。調(diào)查問卷和訪談提綱的設(shè)計，要通過內(nèi)部控制工作小組的共同研討。問卷的范圍適當擴大，訪談的人員可以包括關(guān)鍵崗位人員、重要崗位人員及其他與經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生關(guān)聯(lián)的人員。穿行測試主要指對單位已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務進行分析[7]，按比例抽查若干筆代表性經(jīng)濟業(yè)務，分析經(jīng)濟業(yè)務涉及的所有原始憑證，查看經(jīng)濟業(yè)務執(zhí)行過程中涉及的審批要件，審批簽字是否齊全，若有關(guān)于單位“三重一大”事項的，是否履行了集體決策制度。通過以上各種方式，得出結(jié)論，列出清單，確定本單位內(nèi)部控制在設(shè)計上的缺陷和執(zhí)行上的缺陷（即風險清單），設(shè)計缺陷主要指單位未制定相關(guān)的內(nèi)控制度或已經(jīng)制定了內(nèi)控制度，但未能有效地防范風險。執(zhí)行缺陷主要指單位已經(jīng)制定了制度、設(shè)計了程序，也采取了措施，但是制度未有效執(zhí)行。

單位可根據(jù)風險清單列示的內(nèi)容進行再評估建設(shè)或整改，結(jié)合國家、地方相關(guān)的法律法規(guī)，確定相應的內(nèi)控措施，建立健全本單位內(nèi)部管理制度。內(nèi)控工作小組或者牽頭部門負責人根據(jù)風險清單，將分析結(jié)果向內(nèi)控領(lǐng)導小組進行匯報。由領(lǐng)導小組最終確定本單位內(nèi)部控制制度清單，并根據(jù)各制度的內(nèi)容和領(lǐng)域下達任務書，由相應部門承接內(nèi)控制度的建立或修訂任務。在制度的建立和修訂過程中，各業(yè)務歸口管理部門要認真分析，反復研討，充分溝通，解決經(jīng)濟業(yè)務流程中的交叉重疊部分，明確各自的職責分工，保證經(jīng)濟業(yè)務流程運行順暢，避免執(zhí)行過程中出現(xiàn)漏洞和推諉扯皮現(xiàn)象[8]。

高校內(nèi)部控制涉及的制度清單是內(nèi)部控制建設(shè)到一定階段的產(chǎn)物，并不是一成不變的。在其運行過程中，需要不斷地完善，根據(jù)某些特殊業(yè)務的實際執(zhí)行情況制定具體的實施細則，如此形成一整套切實可行的內(nèi)部控制制度。

（四）建立完善學校內(nèi)部控制監(jiān)督和評價體系

內(nèi)部控制監(jiān)督和評價制度是高職院校開展內(nèi)部控制建設(shè)不可或缺的一部分，現(xiàn)在很多高校不重視內(nèi)部控制評價，覺得有制度有內(nèi)控就可以了，導致內(nèi)控未發(fā)揮作用，從而存在風險，高職院校應當建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督和評價制度，通過制定監(jiān)督和評價制度，明確職責權(quán)限和監(jiān)督與評價的要求，對本單位內(nèi)控的建立與實施進行監(jiān)督和科學的再評價。并由監(jiān)督和評價責任部門及時將結(jié)果上報給單位主要負責人，以此來督促高校內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行。內(nèi)部控制建設(shè)是一個動態(tài)的過程，按照“風險評估、建設(shè)更新、內(nèi)控執(zhí)行，內(nèi)控評價”幾個環(huán)節(jié)反復循環(huán)，在評價和監(jiān)督過程中如果發(fā)現(xiàn)在設(shè)計層面出現(xiàn)問題，需要重新進行風險評估，如果是設(shè)計層面出現(xiàn)問題，需要建設(shè)更新，如此周而復始，單位內(nèi)控體系逐步趨于完善[9]。

（五）利用信息化手段，建立高職院校“ERP”系統(tǒng)

高職院?？衫眯畔⒒绞接行У貙W校內(nèi)部各經(jīng)濟業(yè)務流程進行集合和串聯(lián)，在單位內(nèi)部建立流暢的四通八達的內(nèi)控管理系統(tǒng)。使經(jīng)濟業(yè)務運行順暢、執(zhí)行有力，并推動經(jīng)濟活動運行的電子化辦公，實現(xiàn)信息及時、快速傳遞，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增加經(jīng)濟業(yè)務流程的透明度，便于接受上級機關(guān)或?qū)徲嫴块T的監(jiān)督和檢查。管好用好資金和國有資產(chǎn)，提高資金資產(chǎn)的使用效率，降低履職風險，讓權(quán)利陽光運行，從而促進高職院校實現(xiàn)內(nèi)部治理現(xiàn)當代化的目標[10]。

在內(nèi)部控制信息化功能設(shè)計上，可將預算、采購、合同、收支、建設(shè)項目和資產(chǎn)管理等模塊進行集成，類似于企業(yè)的“ERP系統(tǒng)”，各模塊既能獨立工作，按照內(nèi)控制度規(guī)定的流程處理業(yè)務，又能實現(xiàn)不同模塊間的數(shù)據(jù)傳遞。比如登錄采購模塊進行采購申請時可調(diào)用預算模塊“二下”的預算指標，同時可將采購信息傳遞到合同模塊生成“采購合同”。在進行事后報銷時，登錄支出模塊可調(diào)用采購申請單、經(jīng)濟合同等內(nèi)容。實現(xiàn)內(nèi)控信息化并建立系統(tǒng)平臺的主要功能之一是通過信息化手段實現(xiàn)風險防控。內(nèi)控信息化系統(tǒng)可將各項經(jīng)濟業(yè)務活動管控的節(jié)點嵌入到內(nèi)部控制管理平臺中，通過經(jīng)費支出細化管理，使得支出方向明確。項目資金的使用符合項目既定的內(nèi)容，同時保證了資金的支出合規(guī)、合理[11]。

結(jié)語

總之，高職院校內(nèi)部控制的建立過程是一個長期的動態(tài)過程，內(nèi)部控制信息化建設(shè)也才剛剛起步，高職院校應將內(nèi)控工作作為一項長期的常態(tài)化工作。建立現(xiàn)代化的內(nèi)部治理體系，充分利用信息化方式有效地將學校內(nèi)部各經(jīng)濟業(yè)務流程進行集合和串聯(lián)。在單位內(nèi)部建立流暢的四通八達的內(nèi)控管理系統(tǒng)，使經(jīng)濟業(yè)務運行順暢、執(zhí)行有力，實現(xiàn)信息及時、快速傳遞，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增加經(jīng)濟業(yè)務流程的透明度，讓權(quán)利陽光運行。提高內(nèi)部管理水平，高效運用財政資金，對各項資金有效規(guī)劃，實現(xiàn)本單位內(nèi)部控制的目標。