農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意義與推進(jìn)策略

黃愛紅

（江西省水利科學(xué)院，江西 南昌，330029）

農(nóng)業(yè)是我國三大產(chǎn)業(yè)中的第一用水大戶，也是節(jié)水潛力最大的行業(yè)。據(jù)2020年度《中國水資源公報》，全國用水總量5 812.9億m3，其中農(nóng)業(yè)用水3 612.4億m3，占全部用水量的62.1%，然而農(nóng)業(yè)灌溉用水的利用率不高，灌溉水有效利用系數(shù)0.565，低于節(jié)水先進(jìn)國家0.7～0.8的水平[1，2]。為有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約用水，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》[3]，明確了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的目標(biāo)和任務(wù)。近年來，我國圍繞“先建機(jī)制后建工程”原則，建立并完善農(nóng)業(yè)用水成本水價形成機(jī)制、水價的精準(zhǔn)補貼和用水戶節(jié)水獎勵機(jī)制[4]等一系列制度體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉用水方式由粗放浪費式向集約高效化轉(zhuǎn)變，有效保障國家水安全和糧食安全。在新時期，圍繞全面深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探究農(nóng)業(yè)水價綜合改革的推進(jìn)策略，對于促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意義

1.1 保障農(nóng)田水利工程良性運行

當(dāng)前，我國農(nóng)田水利工程普遍存在“重建輕管”現(xiàn)象，即“有人建、無人管、無錢管”。據(jù)統(tǒng)計，全國約有50%的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施配套不全，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%[5]，小型灌排泵站設(shè)備運行現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來，我國農(nóng)業(yè)用水水價也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到保證農(nóng)田水利工程設(shè)施良性運行的管護(hù)成本，農(nóng)業(yè)灌溉水費實收率低，不到70%，無法保障灌區(qū)管理單位的運行管護(hù)經(jīng)費，導(dǎo)致難以落實農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)主體和履行管護(hù)職責(zé)。農(nóng)業(yè)水價綜合改革正是以當(dāng)前農(nóng)田水利工程設(shè)施“無人管、無錢管”的問題為導(dǎo)向，通過明確農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式并落實管護(hù)主體和管護(hù)經(jīng)費，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程設(shè)施“有人管、有錢管、管得好”，從而保障農(nóng)田水利工程設(shè)施長效良性運行。

1.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水減排

我國農(nóng)田有效灌溉面積從1949年的1 600萬hm2（2.4億畝）增加到當(dāng)前的6 913.33萬hm2（10.37億畝），居世界首位。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，全國節(jié)水灌溉面積達(dá)到3 780萬hm2（5.67億畝），其中管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到2 333.33萬hm2（3.5億畝）[6]。雖然節(jié)水灌溉成效顯著，但總體上離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要還有一定的差距，特別是南方豐水地區(qū)，由于水資源豐富，農(nóng)民農(nóng)田灌溉節(jié)約用水的觀念沒形成、意識不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)大水淹灌、漫灌現(xiàn)象比較常見，造成農(nóng)業(yè)灌溉用水嚴(yán)重浪費。此外，我國農(nóng)業(yè)種植普遍存在施肥過量、用藥超量問題，其中化肥施用量平均達(dá)506.11kg/hm2，為美國的3.69倍、英國的2.05倍，農(nóng)藥使用量平均為10.3kg/hm2，為美國的4.68倍、英國的3.43倍，化肥施用量和農(nóng)藥使用量均遠(yuǎn)高于世界發(fā)達(dá)國家水平[7]。而化肥、農(nóng)藥是農(nóng)業(yè)面源污染源的重要來源，文獻(xiàn)[1]指出，過量使用化肥，約有60%～70%會在農(nóng)田灌溉排水過程中進(jìn)入河流、水庫、湖泊，污染水體，尤其是大水漫灌的傳統(tǒng)灌溉方式更易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染。針對農(nóng)業(yè)灌溉用水效率不高、農(nóng)業(yè)面源污染問題，農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作通過完善農(nóng)田灌排渠系、提高農(nóng)業(yè)供用水效率以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水需求管理等方式，告別傳統(tǒng)農(nóng)田灌溉方式中的大水漫灌，由“澆田地”向“澆農(nóng)作物”轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)從“用水大戶”提升為“節(jié)水大戶”，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水減排工作，保障國家水安全和生態(tài)安全。

1.3 推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2015年召開的中央農(nóng)村工作會議首次提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念[8]，其主要目標(biāo)是讓農(nóng)民的收入有提高、高質(zhì)量的供給有保障，根本途徑是采取體制機(jī)制改革與創(chuàng)新，以實現(xiàn)“三優(yōu)化”（農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、生產(chǎn)體系優(yōu)化、經(jīng)營體系優(yōu)化）和“三提高”（土地產(chǎn)出率提高、資源利用率提高、勞動生產(chǎn)率提高）[9]，從而改變我國農(nóng)業(yè)過度消耗資源的局面，走向綠色生態(tài)可持續(xù)。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》[10]（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要做到產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加大農(nóng)業(yè)提質(zhì)與增效的推進(jìn)力度。要走綠色生產(chǎn)之路，不斷提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平，如強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善鼓勵農(nóng)業(yè)節(jié)水的相關(guān)政策體系。要強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，加快建立合理的農(nóng)業(yè)用水水價形成機(jī)制等?？梢姡r(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體部署的一項重要工作。農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作內(nèi)容也包含了調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、推廣并實施先進(jìn)節(jié)水技術(shù)等事項，同時發(fā)揮水價的杠桿作用，引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約用水。因此，開展好農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村高效發(fā)展的新動能，以開創(chuàng)新時代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展的新局面。

1.4 保障國家糧食安全

糧食安全是國之大者，黨中央、國務(wù)院對糧食安全高度重視。2018年9月，習(xí)近平總書記來到黑龍江省考察時指出，中國人要把飯碗牢牢端在自己的手里。2020年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議也強(qiáng)調(diào)，要通過實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略來保障糧食安全[11]。耕地是糧食生產(chǎn)的根本，水利是糧食生產(chǎn)的命脈，科技是糧食生產(chǎn)的出路。水利就是要完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，確保農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運行，科技就是要通過數(shù)字技術(shù)、種子技術(shù)、農(nóng)田改造技術(shù)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)等現(xiàn)代化科學(xué)方法，不斷提高耕地的產(chǎn)出率、資源的有效利用率以及農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要工作就是通過統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)灌溉用水價格和財政精準(zhǔn)補貼等手段，構(gòu)建農(nóng)田水利工程設(shè)施長效良性運行機(jī)制，切實解決農(nóng)田水利工程“有人建、無人管”的歷史難題，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程“有人管、有錢管、管得好、可持續(xù)”，達(dá)到夯實保障國家糧食安全的水利基礎(chǔ)[12]。同時，農(nóng)業(yè)水價綜合改革通過農(nóng)藝節(jié)水、設(shè)施節(jié)水、管理節(jié)水等節(jié)水措施，不斷提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率，用更少的水資源，產(chǎn)出更多的糧食，既保證水安全，又維護(hù)國家糧食安全。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進(jìn)策略

2.1 創(chuàng)新農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制

為更加有效落實好農(nóng)田水利工程管護(hù)工作，可將農(nóng)田水利工程劃分為水源工程、骨干工程和田間工程。針對水源工程、骨干工程，實行管養(yǎng)分離，積極探索農(nóng)田水利工程物業(yè)化管護(hù)模式，通過政府購買服務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)符合條件的社會化、專業(yè)化服務(wù)隊伍承擔(dān)農(nóng)田水利工程的管理和維護(hù)工作。地方政府要出臺扶持和培育農(nóng)田水利工程物業(yè)化管理的的相關(guān)政策措施，為社會資本參與農(nóng)田水利工程運行維養(yǎng)創(chuàng)造有利條件，逐步形成政府和社會兩手發(fā)力的良好局面。田間工程一般采用“自用自管”模式，即可由受益村組、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等用戶進(jìn)行管理維護(hù)，也可采取“以大帶小、小小聯(lián)合”的方式進(jìn)行物業(yè)化管護(hù)。此外，有條件的地方，可結(jié)合農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革，統(tǒng)籌農(nóng)田水利工程與農(nóng)村道路、農(nóng)村電力、鄉(xiāng)村環(huán)境等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)，探索統(tǒng)一管護(hù)主體、統(tǒng)一管護(hù)經(jīng)費、統(tǒng)一管護(hù)工作。江西省贛撫平原灌區(qū)建立“運維分離、三層管護(hù)”[13]的灌區(qū)水利工程良性長久運行管護(hù)機(jī)制，即灌區(qū)中的省管骨干工程采用物業(yè)化管護(hù)、縣管工程實行地方政府多元化管護(hù)、田間工程主要由用水戶自治管護(hù)。江西撫州廣昌縣將農(nóng)村水利設(shè)施納入農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施“五位一體”市場化長效管護(hù)內(nèi)容，最大化地利用了城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)和運行管理積累的硬件優(yōu)勢和人力資源優(yōu)勢，真正實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施即建即管、管出成效、發(fā)揮作用。

2.2 構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

要按照相關(guān)規(guī)范規(guī)定，組織開展農(nóng)業(yè)供水成本測算工作。農(nóng)業(yè)供水成本測算完成后，按照總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)原則，綜合考慮地方水資源稀缺程度、農(nóng)民接受能力等實際，由政府進(jìn)行水價定價及成本監(jiān)審，科學(xué)確定執(zhí)行水價，并逐步推行水費收繳。在水價執(zhí)行過程中，合理做好水價的調(diào)整工作，使農(nóng)業(yè)用水水價逐漸達(dá)到滿足農(nóng)田水利工程良性運行的管護(hù)成本水平。水源和骨干工程的農(nóng)業(yè)用水水價一般由政府進(jìn)行定價，有條件的可在平等自愿的基礎(chǔ)上，由供需雙方協(xié)商定價。田間工程的農(nóng)業(yè)用水水價可由政府定價，也可由供需雙方協(xié)商定價。同時，各地區(qū)根據(jù)自身實際積極探索農(nóng)業(yè)用水分類水價、逐步推行農(nóng)業(yè)用水分檔水價。分類水價即針對糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和畜牧養(yǎng)殖等不同用水類型，綜合考慮其用水量、收益大小等，合理制定各類用水類型的用水價格。分檔水價即按照農(nóng)業(yè)用水定額管理原則，實行超額累進(jìn)加價，合理確定不同檔次的用水量和相應(yīng)的加價幅度，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。江西省新余市渝水區(qū)結(jié)合實際，按照“一灌區(qū)一價格”的原則，科學(xué)核定了各重點灌區(qū)水價；按照“一縣一價”的原則，分類測算了骨干工程、小微灌區(qū)和末級渠系工程水價，最終形成了四級水價體系：袁惠渠骨干供水水價273元/hm2（18.2元/畝）、蒙河灌區(qū)終端水價549元/hm2（36.6元/畝）、骨干工程水價282元/hm2（18.8元/畝）、田間工程水價219元/hm2（14.6元/畝）。

2.3 建立合理的精準(zhǔn)補貼機(jī)制

制定出來的水價需要地方財政進(jìn)行資金補貼。合理的補貼額度應(yīng)綜合考慮地方政府財力、水價調(diào)價幅度、農(nóng)業(yè)節(jié)水成效等因素，并建立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價精準(zhǔn)補貼辦法，明確補貼對象、細(xì)化補貼標(biāo)準(zhǔn)、制定補貼方式、程序及資金使用管理等。因此，合理的精準(zhǔn)補貼應(yīng)該是補貼對象精準(zhǔn)、補貼額度精準(zhǔn)、補貼方式合理。精準(zhǔn)補貼應(yīng)以補貼水源工程、骨干工程運行維養(yǎng)為主、補貼田間工程為輔，補貼標(biāo)準(zhǔn)一般以水價與收繳的水費差額來確定，補貼定額內(nèi)用水，超定額用水少補貼或不補貼。要加強(qiáng)對補貼資金的監(jiān)管，及時掌握補貼資金落實、使用情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。精準(zhǔn)補貼資金一般以水利發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)發(fā)展資金等涉農(nóng)項目資金整合為主，并統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)資金，同時鼓勵從土地流轉(zhuǎn)費、水庫山塘收益、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中提取農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，多渠道全方位籌集精準(zhǔn)補貼資金，保證精準(zhǔn)補貼資金的可持續(xù)性。江西省撫州市宜黃縣根據(jù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，核定全縣灌區(qū)終端水價為435元/hm2（29元/畝），其中水源和骨干工程225元/hm2（15元/畝），全部納入縣級財政預(yù)算；田間工程210元/hm2（14元/畝），由用水戶自主繳納105元/hm2（7元/畝），縣級財政等額獎補105元/hm2（7元/畝）。

2.4 建立合適的用水管理機(jī)制

一是要持續(xù)推進(jìn)工程節(jié)水建設(shè)，大力推廣應(yīng)用渠道防滲、低壓管道灌溉、微灌、滴灌、噴灌等技術(shù)，積極開展節(jié)水、回水再利用工程建設(shè)。鼓勵重點灌區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高效節(jié)水示范區(qū)等因地制宜推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)。二是要創(chuàng)新節(jié)水方式，推廣水肥（藥）一體化技術(shù)、覆膜保墑等農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)。通過行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段加強(qiáng)用水管理，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變用水方式，實行“一把鋤頭放水”。三是要科學(xué)制定相關(guān)政策與法規(guī)，建立節(jié)水技術(shù)服務(wù)體系，探索政策扶持形式的管理節(jié)水激勵機(jī)制，做到科學(xué)、合理、有計劃、有重點的用水，提高用水效率。

2.5 完善農(nóng)業(yè)灌溉計量體系

統(tǒng)籌多形式、多層次、多渠道資金，依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、灌區(qū)配套改造建設(shè)、高效節(jié)水建設(shè)等農(nóng)田水利工程建設(shè)項目，制定建設(shè)計劃，逐步完成取水、分水、配水、用水四級農(nóng)業(yè)供用水計量體系建設(shè)。新建、改擴(kuò)建農(nóng)田水利工程必須同步配套經(jīng)濟(jì)適用的計量設(shè)施，與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時驗收。農(nóng)業(yè)供用水計量設(shè)施建設(shè)完成后，遵照分級管理的原則明確管護(hù)主體與責(zé)任，按程序辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，統(tǒng)籌管護(hù)資金，落實具體的管護(hù)制度和管理措施，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立長效管護(hù)機(jī)制，確保計量設(shè)施長效運行。

2.6 建立適宜的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度體系

農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是落實農(nóng)業(yè)水價機(jī)制和農(nóng)業(yè)用水獎補機(jī)制的基礎(chǔ)。在明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的基礎(chǔ)上，才能實施水價超限額累進(jìn)加價、對限額內(nèi)用水農(nóng)戶進(jìn)行補貼獎勵、政府水權(quán)回購等措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。合理分配農(nóng)業(yè)水權(quán)，要以“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照不同用水類型的灌溉用水定額，并結(jié)合灌溉面積，將用水指標(biāo)合理分配到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[14]。在土地流轉(zhuǎn)過程中，按照“水隨地走、分水到戶”的原則，將用水指標(biāo)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織等用水主體，進(jìn)行水權(quán)確權(quán)并頒發(fā)水權(quán)證書。為促進(jìn)水資源的合理利用和優(yōu)化配置，在保障農(nóng)業(yè)灌溉用水需求的前提下，鼓勵有條件的用戶或地區(qū)開展水權(quán)交易，開展農(nóng)業(yè)節(jié)水量的回購與不同地域、不同行業(yè)間的水資源轉(zhuǎn)讓。如江西省九江市永修縣云山水庫管理處近年來通過灌區(qū)內(nèi)灌溉水有效利用系數(shù)的提高（從0.52提高至0.61）和種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，節(jié)約水量1 808萬m3，將其中的800萬m3水量進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，受讓方為江西云山集團(tuán)軍山水廠，解決了城市供水現(xiàn)實需求。此次水權(quán)交易的成功對南方豐水地區(qū)通過市場化手段和水權(quán)水市場改革的辦法，有效促進(jìn)水資源集約節(jié)約利用和最嚴(yán)格的水資源管理。

3 結(jié)語

農(nóng)業(yè)水價綜合改革通過創(chuàng)新工程管護(hù)機(jī)制，落實管護(hù)人員和管護(hù)經(jīng)費，保證了管護(hù)工作的組織化、專業(yè)化，保障了農(nóng)田水利工程長效良性運行；農(nóng)業(yè)水價綜合改革通過建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，激發(fā)了農(nóng)戶種植和節(jié)水的積極性，有利于促進(jìn)社會穩(wěn)定，同時，通過調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和推廣節(jié)水灌溉技術(shù)等用水管理措施，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，使農(nóng)業(yè)有增效、農(nóng)村有發(fā)展、農(nóng)民有增收，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益明顯；實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的同時也促進(jìn)農(nóng)業(yè)減排，減少了因施用化肥導(dǎo)致的總磷、總氮的排放量，有力減輕了農(nóng)業(yè)面源污染，生態(tài)效益顯著。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革切合我國新時代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的需要，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水減排與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。