句容市高標準農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀及對策建議

趙楠，唐慧娟，李瑋，王志建

（江蘇農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學院，江蘇句容 212400）

2021 年12月，中央農(nóng)村工作會議提出“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”的耕地保護要求，為進一步推進高標準農(nóng)田建設(shè)工作提供了堅實后盾，同時，國家也出臺了相關(guān)文件，明確要通過高標準農(nóng)田建設(shè)保障國家糧食安全[1]。

1 句容市高標準農(nóng)田建設(shè)做法與成效

江蘇省句容市地處茅山革命老區(qū)腹地，是典型的“江南魚米之鄉(xiāng)”，素有“南京新東郊，金陵御花園”的美譽。近年來，句容市政府認真貫徹落實黨中央和江蘇省委員會、江蘇省政府的決策部署，圍繞“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，聚焦“有綱、有序、有質(zhì)、有利”四有目標，大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)，并取得了階段性成效。截至2021年，句容市共建設(shè)完成高標準農(nóng)田4.24 萬hm2，占73%的耕地面積[2]。

1.1 合理規(guī)劃項目建設(shè)

建設(shè)高標準農(nóng)田是一項影響深遠的戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，需科學、合理地規(guī)劃建設(shè)發(fā)展綱要，落實發(fā)展項目，以有效保障糧食安全。因此，句容市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局編制了《句容市高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》，將高標準農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、國土空間規(guī)劃等規(guī)劃設(shè)計結(jié)合，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，優(yōu)先建設(shè)配套設(shè)施齊全、功能強大、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農(nóng)田。

1.1.1 調(diào)研項目區(qū)現(xiàn)狀

1）調(diào)查人員深入項目區(qū)一線，調(diào)查研判水利骨干工程、田間工程、農(nóng)業(yè)機械設(shè)施、道路交通及電力設(shè)施等基本情況，將項目區(qū)的溝渠、河道、泵站、渡槽、涵洞、道路和橋梁等各項基礎(chǔ)設(shè)施分類匯總，摸清斷面、流量、揚程等基本參數(shù)，記錄各個設(shè)施的運行情況。2）征詢項目區(qū)村鎮(zhèn)干部和水利站業(yè)務(wù)人員的建議，傾聽項目區(qū)農(nóng)民的意見，統(tǒng)籌考慮。3）與其他部門的項目協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌安排。調(diào)查交通、國土等部門是否在項目區(qū)及其周邊地區(qū)實施過項目或正在規(guī)劃項目，以便高標準農(nóng)田建設(shè)項目與之協(xié)調(diào)，確保項目順利進行。

1.1.2 做好項目規(guī)劃設(shè)計

在做好前期勘察工作的前提下，做好項目規(guī)劃設(shè)計，保證項目施工時間，避免一些不必要的狀況影響工程建設(shè)。例如，因項目申報建設(shè)面積和實際建設(shè)面積不符，造成項目工程無法按照設(shè)計進行有序施工或被迫修改設(shè)計方案。同時，項目規(guī)劃設(shè)計時，要對項目區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向有長遠的規(guī)劃和考慮，合理安排道路建設(shè)、灌排設(shè)施建設(shè)等。

1.1.3 保證規(guī)劃設(shè)計的先進性

為提高規(guī)劃設(shè)計的科學性和先進性，句容市引入競爭機制，通過政府公開招標的方式，從多家投標單位中遴選了技術(shù)力量雄厚、實力過硬的專業(yè)設(shè)計單位承接高標準農(nóng)田建設(shè)項目勘察設(shè)計工作，使規(guī)劃設(shè)計更具前瞻性、可操作性和可持續(xù)性；既符合新農(nóng)村建設(shè)要求，又兼顧項目區(qū)農(nóng)民的利益；既貼近政府行為，又尊重項目區(qū)農(nóng)民的意愿；既能充分發(fā)揮項目效益，又能為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展留下充足空間，確保建設(shè)一片、達標一片、產(chǎn)業(yè)興旺一片。

1.2 促進項目有序推進

為確保建設(shè)項目早落地、早受益，句容市人民政府堅持高位統(tǒng)籌、高點謀劃、高效組織，凝人心聚合力，以“三高”舉措有序推進項目高質(zhì)量建設(shè)。

1.2.1 目標考核高要求

句容市人民政府將高標準農(nóng)田建設(shè)納入句容市年度高質(zhì)量目標考核體系，并將其列入年度重點項目督查清單，按照月通報的方式，定期通報各項目的進展和存在的問題，并組織召開專題會議進行研究會辦，確保項目順利推進。結(jié)合工作實際，出臺了《句容市高標準農(nóng)田建設(shè)項目管理制度和考核管理（暫行）辦法》，強化日常督查考核，激發(fā)各參建單位的積極性、主動性和嚴謹性，確保高標準農(nóng)田建設(shè)項目高效高質(zhì)量推進實施。

1.2.2 項目投資高標準

為加大高標準農(nóng)田建設(shè)資金整合力度、強化資金規(guī)范管理，句容市財政局制定了《句容市高標準農(nóng)田建設(shè)資金使用辦法》，實行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩Ｊ胸斦块T積極調(diào)度資金，確保配套資金及時、足額到位，并根據(jù)鎮(zhèn)江市人民政府辦公室《關(guān)于大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)的實施意見》（鎮(zhèn)政辦發(fā)〔2017〕166 號）文件要求，通過市人大審議和政府批復(fù)，在相關(guān)部門預(yù)算中全額落實郭莊鎮(zhèn)666.67 hm2高標準農(nóng)田建設(shè)項目2000 萬元的配套資金，每667 m2平均投資標準達3500 元。2021年，句容市建設(shè)高標準農(nóng)田面積800 hm2、高效節(jié)水灌溉面積80 hm2，項目總投資2190 萬元[3]。

1.3 保障項目工程質(zhì)量

后期的管理維護是高標準農(nóng)田建設(shè)項目工程能長期發(fā)揮效益的關(guān)鍵措施之一，句容市為保障項目建設(shè)質(zhì)量，先后出臺了高標準農(nóng)田建設(shè)項目和資金管理辦法、質(zhì)量管理辦法、建設(shè)參與單位信用行為管理辦法、督查辦法等一系列制度規(guī)范，以強化項目建設(shè)全過程管理。在項目設(shè)計階段，要做到方案新穎、適用范圍廣，同時積極應(yīng)用新材料、新工藝、新技術(shù)和新設(shè)備；在項目建設(shè)階段，通過招投標選擇資質(zhì)優(yōu)、實力強的施工單位、監(jiān)理單位和檢測單位參建、參管、參檢，定期通報、督查、考核，確保項目工程的質(zhì)量和進度；在項目驗收階段，在做好上圖入庫、勘察設(shè)計、竣工結(jié)算等工作基礎(chǔ)上，委托第三方專業(yè)技術(shù)隊伍組織驗收，保證項目工程質(zhì)量。

1.4 促創(chuàng)新，實現(xiàn)項目發(fā)展“有利”

高標準農(nóng)田建設(shè)是一項重點民生工程，為推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村增綠，句容市始終把“三個有利于”作為檢驗項目建設(shè)成效的標尺，以工匠精神創(chuàng)新工作方式，推動高標準農(nóng)田建設(shè)邁上新臺階。

1.4.1 有利于提高糧食綜合生產(chǎn)能力

句容市通過集中連片開展田塊平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套、土壤改良、宜機化改造等措施，改善農(nóng)田碎塊化耕種、設(shè)施不配套、耕地質(zhì)量下降及農(nóng)機作業(yè)不便捷等問題。截至目前，句容市高標準農(nóng)田項目區(qū)規(guī)模經(jīng)營比例達60%、主要糧食作物耕種收綜合機械化率達90%。通過完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，建成一批旱能灌、澇能排、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水高效的高標準農(nóng)田，增強了農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，鞏固和提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，每667 m2糧食產(chǎn)能平均提高10%，有效提高了農(nóng)田種植的經(jīng)濟效益，進而提高了農(nóng)民種植的積極性。

1.4.2 有利于拓寬農(nóng)民增收致富渠道

1）通過高標準農(nóng)田建設(shè)，重點建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，在穩(wěn)定糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，積極支持優(yōu)質(zhì)蔬菜、經(jīng)濟林果及其他優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)了一批優(yōu)質(zhì)糧食、優(yōu)質(zhì)蔬菜等特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地，為促進農(nóng)民增收奠定了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。2）高標準農(nóng)田建設(shè)工作有利于推動農(nóng)村規(guī)?；N植產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本，增加農(nóng)民收入。3）有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等，培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。4）高標準農(nóng)田建設(shè)完成后，能顯著提高土地租金，保障農(nóng)民對土地經(jīng)營的長期收益。

1.4.3 有利于改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

在高標準農(nóng)田建設(shè)過程中，句容市深入踐行綠色發(fā)展理念，應(yīng)用綠色材料，推廣節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能的高效、智能灌溉技術(shù)，推進排灌溉系統(tǒng)生態(tài)化改造，強化耕地質(zhì)量保護與提升工作，促進水土資源集約、節(jié)約利用和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。“十三五”期間，句容市完成了項目建設(shè)區(qū)的農(nóng)村河塘疏浚、農(nóng)村小型泵站更新改造、農(nóng)田節(jié)水灌溉建設(shè)，打造了高效節(jié)水灌溉工程、排澇系統(tǒng)和水源性整治工程，提升了句容市農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)模、層次和標準，改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，逐步將高標準農(nóng)田從糧食安全的保障“長城”打造成喚起鄉(xiāng)愁的“美麗田園”和“網(wǎng)紅打卡地”。

2 存在的問題

2.1 項目管護經(jīng)費不足

隨著農(nóng)田水利工程建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，需投入的管護資金也越來越多，但當前句容市尚未出臺有關(guān)強化管護資金保障的制度規(guī)范，使農(nóng)田建設(shè)項目工程管護資金難以得到有效保障，尤其在少數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達的鎮(zhèn)、村，其經(jīng)費籌措困難。以泵站為例，其日常管養(yǎng)的支出較低，各村財政均能有效負擔，但出現(xiàn)設(shè)備故障、泵房損毀等情況時，泵站的單次養(yǎng)護費用在6000～7000元，嚴重時甚至需花費上萬元，造成句容市村集體的財政壓力較大。

2.2 土地后備資源不足

2019 年以后，句容市項目建設(shè)進程明顯放緩。通過近年來的連續(xù)開發(fā)，句容市高標準農(nóng)田占比已達72.4%，連片平整的水田基本開發(fā)殆盡，選項后備資源嚴重不足，以糧食種植為主的、面積66.67 hm2以上的連片地塊較少。

2.3 建設(shè)投資標準不高

句容市地形以丘陵、崗坡地為主，田塊坡度大、分布不集中、連片面積小、位置偏。經(jīng)測算，丘陵地區(qū)每667 m2的高標準農(nóng)田平均建設(shè)投入需超過3000 元才能滿足排灌和機耕路的需求；每667 m2平均建設(shè)投入超過6000 元才能滿足高標準農(nóng)田建設(shè)通則上的項目標準。2022 年起，句容市高標準農(nóng)田投資標準為3000 元/667 m2，與項目標準還有較大差距。

2.4 耕地用途管制問題

2022 年8月，江蘇省自然資源廳 江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 江蘇省林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護 嚴格耕地用途管制的通知》（蘇自然資發(fā)〔2022〕178 號），規(guī)定“在土地整理復(fù)墾開發(fā)和高標準農(nóng)田建設(shè)中，開展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護林等配套建設(shè)用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，要在項目區(qū)內(nèi)予以補足”，要求不得對原有土路進行硬化建設(shè)，不得對土渠進行襯砌灌溉[4]。在高標準農(nóng)田建設(shè)項目實施過程中，機耕路和襯砌渠道建設(shè)占比較大，耕地用途管制政策的限制，導(dǎo)致項目實施困難。

3 對策建議

句容市高標準農(nóng)田建設(shè)取得了階段性成效，但農(nóng)田建設(shè)水平、信息化水平發(fā)展仍存在不足。為更高質(zhì)量、更高效率落實建設(shè)并保護高標準農(nóng)田，提出了做好資金保障工作、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理水平、提升高標準農(nóng)田的綜合效益、充分發(fā)揮政府作用等措施，以推進高標準農(nóng)田建設(shè)工作。

3.1 做好資金保障工作

1）積極爭取中央資金投入，同時做好地方資金配套工作，使財政資金落實到高標準農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。2）探索資金籌措新模式。政府可通過發(fā)行債券、新增耕地指標調(diào)劑收益等方式，增加融資渠道，助推高標準農(nóng)田建設(shè)[5]。3）加強資金支付情況的綜合調(diào)度，聯(lián)合財政部門采取通報、約談等方式督促縣級政府及時撥付財政資金。4）嚴格審查報賬。在建設(shè)過程中，要根據(jù)項目工程的進度、質(zhì)量的考核、審計的結(jié)果及時撥付款項，定期開展審計工作，保證資金有效合規(guī)使用。

3.2 提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理水平

1）通過加快土地流轉(zhuǎn)、推進田地平整工作、完善農(nóng)田配套設(shè)施等措施，緩解句容市后備土地資源不足的問題，不斷提升耕地質(zhì)量，提高土地產(chǎn)出價值。2）在耕種環(huán)節(jié)中推廣應(yīng)用新品種、新裝備、新技術(shù)，對施肥、播種進行配方化、良種化。3）利用微生物農(nóng)藥及昆蟲天敵等綠色生態(tài)防控技術(shù)防治農(nóng)作物病蟲害，對綠色肥料進行規(guī)范化、標準化生產(chǎn)。4）應(yīng)用水肥一體化的灌溉節(jié)水技術(shù)，也可通過應(yīng)用無人機施肥、自動灌溉等新技術(shù)提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。

3.3 提升高標準農(nóng)田的綜合效益

1）對已建成的高標準農(nóng)田，執(zhí)行嚴格的基本農(nóng)田保護制度。將高標準農(nóng)田建設(shè)與土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合，針對句容市土地碎片化問題，嚴格履行土地征收流程，落實成片開發(fā)標準，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。2）提升耕地質(zhì)量，持續(xù)推進恢復(fù)土壤肥力，保證綠肥種植，減少耕地撂荒，穩(wěn)定提升農(nóng)田產(chǎn)能。3）完善耕地資源換取建設(shè)資金的規(guī)章制度及操作流程，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動，解決資金投入標準較低的問題。

3.4 充分發(fā)揮政府作用

政府各級分管領(lǐng)導(dǎo)、黨政領(lǐng)導(dǎo)及村干部，要切實發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，切實做好高標準農(nóng)田建設(shè)工作[6]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)把每667 m2種植地年均糧食產(chǎn)能1000 kg 作為項目建設(shè)的最重要目標，協(xié)調(diào)好項目與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，按照國家、江蘇省規(guī)定的最新標準要求，制訂出符合句容市實際情況的、科學性和適應(yīng)性相結(jié)合的高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。