浙江省山區(qū)26縣（市、區(qū)）現(xiàn)代林業(yè)和生態(tài)保護(hù)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策

周偉義，蔣挺

（1.諸暨市暨南街道林業(yè)站，浙江諸暨 311800；2.浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江臨安 311300）

當(dāng)前，國(guó)家從面向未來(lái)戰(zhàn)略和林業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，對(duì)林業(yè)工作和生態(tài)建設(shè)提出了新的更高要求，賦予了林業(yè)更為重要的歷史使命與更多的戰(zhàn)略機(jī)遇[1]。黨的十八大提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。與此同時(shí)，中央一號(hào)文件連續(xù)18 年主要聚焦“三農(nóng)”問題[2]。2021 年中央一號(hào)文件明確提出實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接[3-4]?？梢钥闯?，林業(yè)和生態(tài)建設(shè)作為生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，其基礎(chǔ)性作用越發(fā)凸顯[5]。

浙江是林業(yè)改革與發(fā)展的先行省份。浙江省山區(qū)26 縣（市、區(qū)）分別是淳安縣、永嘉縣、平陽(yáng)縣、蒼南縣、文成縣、泰順縣、武義縣、磐安縣、柯城區(qū)、衢江區(qū)、江山市、常山縣、開化縣、龍游縣、三門縣、天臺(tái)縣、仙居縣、蓮都區(qū)、龍泉市、青田縣、云和縣、慶元縣、縉云縣、遂昌縣、松陽(yáng)縣和景寧畬族自治縣，山林資源豐富，生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)文化和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展均走在全國(guó)前列，其經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、城鄉(xiāng)居民收入水平也已超過全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的平均水平，成為了浙江省林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的主要樣板。

因此，以浙江山區(qū)26 縣（市、區(qū)）為研究對(duì)象，開展浙江林業(yè)現(xiàn)代化與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的問題和對(duì)策研究，對(duì)于解決現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的短期效益與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)期性矛盾具有重要意義。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 林業(yè)制度改革不斷深化

近年來(lái)，浙江省積極推進(jìn)“全國(guó)深化林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)”建設(shè)，全面深化林業(yè)改革，相繼發(fā)布了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)林業(yè)綜合改革的實(shí)施意見》《浙江省林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)證管理辦法（試行）》等文件，在明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制變革，落實(shí)“三權(quán)分置”政策，規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和深化投融資機(jī)制，逐步建立林業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制。

1.2 生態(tài)林業(yè)建設(shè)不斷推進(jìn)

1.2.1 推進(jìn)生態(tài)公益林建設(shè)

26 縣（市、區(qū)）立足生態(tài)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，率先實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，2016年，26 縣（市、區(qū)）共有公益林188.82 萬(wàn)hm2，占浙江省公益林總面積的62.44%；2020年，26 縣（市、區(qū)）共有公益林192.21 萬(wàn)hm2，占浙江省公益林總面積的63.38%；五年內(nèi)，凈增公益林3.39 萬(wàn)hm2。

1.2.2 重要濕地生態(tài)建設(shè)與修復(fù)

26 縣（市、區(qū)）把濕地公園建設(shè)等作為生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的重要抓手，加大對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的保護(hù)力度，濕地保護(hù)面積逐年提升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年，各縣（市、區(qū)）濕地保護(hù)面積年均為6391.01 hm2；2020年，濕地保護(hù)面積年均為6626.60 hm2，濕地保護(hù)面積整體呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

1.2.3 實(shí)施“一村萬(wàn)樹”綠化行動(dòng)

重點(diǎn)抓好珍貴彩色健康森林建設(shè)、森林撫育等項(xiàng)目建設(shè)，全面提高森林質(zhì)量。以淳安縣為例，全縣開展“一村萬(wàn)樹”行動(dòng)，完成13 個(gè)示范村、104 個(gè)推進(jìn)村的建設(shè)工作，種植珍貴樹種50 余萬(wàn)株，完成珍貴樹種基地造林1140 hm2，人工造林更新面積2045 hm2。自2018 年以來(lái)，縉云縣已累計(jì)建設(shè)“一村萬(wàn)樹”示范村10 個(gè)、推進(jìn)村55個(gè)，新建片林超過67 hm2，零星植樹34 萬(wàn)余株。

1.3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色更加明顯

1.3.1 推廣“一畝山萬(wàn)元錢”模式（1 畝=667 m2）

圍繞林業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展香榧、薄殼山核桃、柿子等高效生態(tài)栽培，鐵皮石斛仿生栽培，林下竹蓀、三葉青、多花黃精、山稻套種、雷（早）竹林、毛竹筍用林早出覆蓋等“一畝山萬(wàn)元錢”模式。以縉云縣為例，2018 年新建“一畝山萬(wàn)元錢”示范基地384 hm2，2019 年計(jì)劃培育“一畝山萬(wàn)元錢”示范基地160 hm2、輻射推廣353 hm2、鞏固深化500 hm2，累計(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值6720.6 萬(wàn)元。

1.3.2 發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

調(diào)查顯示，浙江省林下經(jīng)濟(jì)分別從2015 年的5153547.10 萬(wàn)元，增加到2020 年的21841697.20 萬(wàn)元。以龍泉市為例，2015—2020年，共新建林下種植中藥材、食藥用菌、森林旅游康養(yǎng)、木本油料高效栽培和竹林高效栽培等模式萬(wàn)元山基地1670 hm2，預(yù)計(jì)增收3.5 億元左右。

2 存在的問題

2.1 林業(yè)生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)有待加強(qiáng)

1）生態(tài)公益林建設(shè)存在利益錯(cuò)位。不僅表現(xiàn)在發(fā)展高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)與公益林林地之爭(zhēng)矛盾日益突出，而且隨著公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高，對(duì)比林地經(jīng)營(yíng)收益情況，主動(dòng)放棄林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求劃為公益林的需求呈逐步增多之勢(shì)。

2）森林公園、濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)任重道遠(yuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏相應(yīng)制度和資金保障，保護(hù)生態(tài)的同時(shí)未能有效突破以保護(hù)促發(fā)展的良性發(fā)展瓶頸，大量生態(tài)產(chǎn)品被免費(fèi)、無(wú)約束地過度使用。同時(shí)，由于濕地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)周期長(zhǎng)且過程復(fù)雜，涉及利益單位、人員主體較多，為長(zhǎng)期有效的濕地保護(hù)帶來(lái)了困難，如一些森林公園資產(chǎn)閑置多年難以盤活。

2.2 林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展遇瓶頸

1）林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈難以整合。在林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中，原料、產(chǎn)品、技術(shù)、政策之間延伸度不夠，難以整合產(chǎn)業(yè)鏈。例如，隨著毛竹價(jià)格大幅下滑，林農(nóng)對(duì)毛竹經(jīng)營(yíng)積極性不高，毛竹原材料緊缺；同時(shí)，加工技術(shù)落后，存在環(huán)境污染，政府限制竹木加工企業(yè)的污染性經(jīng)營(yíng)，造成產(chǎn)業(yè)鏈條斷裂。

2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力不足。林業(yè)生產(chǎn)普遍存在生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，前期投入較大，回報(bào)較慢，受市場(chǎng)供需變化影響，經(jīng)濟(jì)效益波動(dòng)較大的特點(diǎn)，存在貶值風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府扶持政策力度不高，導(dǎo)致一些林業(yè)企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。如從毛竹產(chǎn)業(yè)來(lái)看，受近年來(lái)毛竹價(jià)格下滑、毛竹滯銷、毛竹加工企業(yè)受限等因素影響，一些林業(yè)大戶及加工企業(yè)向重慶等中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

3）部分林業(yè)產(chǎn)業(yè)難以規(guī)模發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在部分縣（市、區(qū)）中，毛竹、香榧、油茶等產(chǎn)業(yè)由于價(jià)值鏈延伸不夠，經(jīng)營(yíng)成本高等因素，存在規(guī)模發(fā)展后繼乏力的現(xiàn)象。油茶產(chǎn)業(yè)面臨多種困境，例如，油茶品種混雜老化，經(jīng)營(yíng)粗放，“有量無(wú)質(zhì)”的局面導(dǎo)致油茶產(chǎn)業(yè)難以為繼；油茶林大部分山高路遠(yuǎn)，交通非常不便，施肥、采摘等經(jīng)營(yíng)成本居高不下等。同時(shí)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌市場(chǎng)認(rèn)知度低、市場(chǎng)整合能力弱，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展嚴(yán)重滯后，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，加上技術(shù)落后等制約因素，進(jìn)一步導(dǎo)致部分林業(yè)產(chǎn)業(yè)在中低端區(qū)間徘徊。

2.3 林業(yè)發(fā)展支撐條件不足

1）人才隊(duì)伍建設(shè)滯后。基層林業(yè)專業(yè)人才緊缺，現(xiàn)有林業(yè)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)斷層和老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，影響林業(yè)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)，林區(qū)外出務(wù)工人數(shù)增加，留守林農(nóng)文化知識(shí)水平普遍較低，年齡偏大，受傳統(tǒng)觀念和缺少有效激勵(lì)機(jī)制影響，部分林農(nóng)即使林地拋荒也不愿意轉(zhuǎn)讓林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，給引進(jìn)大戶發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了困難，林地流轉(zhuǎn)困難制約了林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2）綠色金融支撐體系不健全。林權(quán)抵押貸款等林業(yè)融資規(guī)模出現(xiàn)下滑，存在融資難、融資貴等問題，新的林業(yè)綠色金融體系還不健全?！墩憬∪嗣裾k公廳關(guān)于大力推進(jìn)林業(yè)綜合改革的實(shí)施意見》提出，推廣公益林補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款、碳金融等綠色金融產(chǎn)品，但推進(jìn)力度不夠。

3）林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，森林安全保護(hù)壓力仍然較大。森林火災(zāi)和林業(yè)有害生物防控能力需不斷提升，森林、濕地等監(jiān)測(cè)體系建設(shè)有待加強(qiáng)，監(jiān)測(cè)能力和監(jiān)測(cè)水平還需提升。國(guó)有場(chǎng)圃、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，部分國(guó)有林場(chǎng)負(fù)債較多，職工的生活和生產(chǎn)條件較差。

3 對(duì)策與建議

3.1 建立完備的林業(yè)生態(tài)保護(hù)體系

1）優(yōu)化省、市、縣三級(jí)公益林“陽(yáng)光工程”建設(shè)。完善公益林區(qū)劃界定書、公益林保護(hù)管理協(xié)議、資金發(fā)放清冊(cè)，確?！暗?、權(quán)、利”三者相一致，逐步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2）建設(shè)區(qū)域生態(tài)空間的綠色網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)施基地造林、美麗林相撫育工作。開展造林更新、彩色健康森林建設(shè)工作，落實(shí)森林生態(tài)廊道的綠色網(wǎng)絡(luò)體系，探索森林公園維護(hù)與濕地修復(fù)、管護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)森林公園與濕地的建設(shè)與維護(hù)，制定相應(yīng)的管護(hù)制度，并由專人負(fù)責(zé)。強(qiáng)化自然保護(hù)地管理，推進(jìn)管護(hù)機(jī)制建設(shè)，通過組織召開生物多樣性保護(hù)新聞發(fā)布會(huì)等方式宣傳保護(hù)生物多樣性的意義和成效。

3）處理好生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用之間的關(guān)系。廣泛宣傳公益林變更調(diào)整、撫育采伐等政策制度，積極引導(dǎo)各地正確處理生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用之間的關(guān)系。開展公益林區(qū)多功能利用，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和扶持公益林區(qū)大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、農(nóng)家樂等形式的林業(yè)經(jīng)濟(jì)，拓展林農(nóng)的收入渠道，實(shí)現(xiàn)林下經(jīng)濟(jì)到林享經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時(shí)，通過試點(diǎn)縣（市、區(qū)）機(jī)制探索，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。

3.2 建立發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

1）加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合力度。擴(kuò)大木、竹加工企業(yè)集聚規(guī)模優(yōu)勢(shì)和塊狀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，加快一二三產(chǎn)融合發(fā)展，最核心的是要結(jié)合林權(quán)的權(quán)能、綠色產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，優(yōu)化林業(yè)金融服務(wù)，構(gòu)建林業(yè)融資平臺(tái)，創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和三產(chǎn)融合。大力培育林業(yè)龍頭企業(yè)，創(chuàng)建名牌產(chǎn)品，拓展國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)。

2）推動(dòng)林業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。從現(xiàn)有林業(yè)產(chǎn)業(yè)水平和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)出發(fā)，按照加快推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的要求，搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培育壯大具有區(qū)域特點(diǎn)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的林業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。以267 萬(wàn)hm2商品林為基礎(chǔ)，集中發(fā)展名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林、種苗花卉、森林食品、珍貴樹種和藥材培植，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由量的擴(kuò)張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變，積極發(fā)展以森林旅游為重點(diǎn)的服務(wù)業(yè)。

3）推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。以“全國(guó)深化林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)”和“全國(guó)現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”為抓手，以推動(dòng)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以打造千億產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相統(tǒng)一，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，科學(xué)利用森林資源加快發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，大力推進(jìn)高質(zhì)量示范基地建設(shè)、新型經(jīng)營(yíng)主體培育和市場(chǎng)流通體系構(gòu)建，著力加強(qiáng)科技服務(wù)和監(jiān)督管理，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)向綠色化、集約化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

3.3 建立高質(zhì)量的條件支撐體系

1）加強(qiáng)林業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。加大林業(yè)高層次創(chuàng)新人才培育和引進(jìn)，加速培養(yǎng)一批首席專家、學(xué)術(shù)帶頭人和科研骨干，進(jìn)一步深化科技特派員制度，實(shí)施科技特派員“扎根計(jì)劃”。以教育培訓(xùn)為抓手，通過舉辦全省林業(yè)綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等活動(dòng)，多方面、多渠道提升基層林業(yè)從業(yè)人員能力和素質(zhì)。優(yōu)化林業(yè)人才政策環(huán)境，在住房、交通、通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和文化等方面給予政策傾斜。

2）深化推進(jìn)林業(yè)金融改革。加快推進(jìn)實(shí)施《浙江省林業(yè)局關(guān)于支持工商資本“上山入林”投資林業(yè)產(chǎn)業(yè)的若干意見》，全面推廣公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款、《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》抵押貸款，有效緩解林業(yè)融資難、融資貴等問題。構(gòu)建林業(yè)融資平臺(tái)，創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品，切實(shí)滿足低收入農(nóng)戶的融資需求。研究制定支持工商資本“上山入林”投資林業(yè)產(chǎn)業(yè)的政策，積極爭(zhēng)取省委、省政府和各有關(guān)部門支持，重點(diǎn)對(duì)淳安等山區(qū)26縣（市、區(qū)）的林業(yè)項(xiàng)目貸款和農(nóng)民林業(yè)小額貸款，優(yōu)先安排中央財(cái)政貼息，鼓勵(lì)納入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位購(gòu)買山區(qū)26 縣（市、區(qū)）林業(yè)碳匯。

3）生產(chǎn)基礎(chǔ)配套設(shè)施的補(bǔ)充與完善。為育苗、營(yíng)造林、監(jiān)測(cè)及科研等林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)提供必要的設(shè)施與場(chǎng)所。同點(diǎn)狀供地、生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，升級(jí)基礎(chǔ)配套設(shè)施，為促進(jìn)林業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展提供設(shè)施用地指標(biāo)。建議由林業(yè)部門牽頭，加快推進(jìn)森林古道資源保護(hù)和古道經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并作為浙江省“詩(shī)路文化帶”建設(shè)的重要內(nèi)容。繼續(xù)提高營(yíng)林標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)林區(qū)人力資源引進(jìn)和培育的政策傾斜，尤其是保障林業(yè)專業(yè)人員和林區(qū)作業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使林業(yè)人才留得住、留得下。

4 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代林業(yè)和生態(tài)保護(hù)之間聯(lián)系緊密、相輔相成。林業(yè)產(chǎn)業(yè)必須面向新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立起完善的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，積極探索林業(yè)生態(tài)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)發(fā)展，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時(shí)，打通“兩山”通道，促進(jìn)林業(yè)增效、林農(nóng)增收。