靖安縣森林督查工作中存在的問題及其優(yōu)化策略探討

楊振平，黃堅(jiān)

（靖安縣林業(yè)局，江西靖安 330600）

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，各級(jí)、各地區(qū)堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為，全面遵循國(guó)家林業(yè)和草原局森林督查工作要求，壓實(shí)主體責(zé)任，狠抓整改落實(shí)，組織專人逐一對(duì)圖斑進(jìn)行實(shí)地復(fù)核，做好森林督查及森林資源管理“一張圖”。但是，在基層森林督查工作中，仍有很多部門未能切實(shí)加強(qiáng)森林資源管理，難以根據(jù)新時(shí)代森林資源督查工作作出全新部署和要求，不利于維護(hù)森林生態(tài)安全。因此，本文對(duì)現(xiàn)階段森林督查存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的整改措施。

1 森林督查的具體工作內(nèi)容

森林督查工作包括以國(guó)家下發(fā)的督查圖斑為基礎(chǔ)，以遙感判讀變化圖斑為線索，通過查閱檔案資料、實(shí)地驗(yàn)證等方法，核實(shí)林地、林木資源變化圖斑，查清所有圖斑變化原因，重點(diǎn)查清建設(shè)項(xiàng)目使用（毀壞）林地、土地整理和毀林開墾等違法使用林地，以及違法采伐（毀壞）林木情況，建立森林督查數(shù)據(jù)庫；對(duì)核實(shí)為違法破壞森林資源的案件，及時(shí)進(jìn)行查處和整改，及時(shí)恢復(fù)植被；通過常態(tài)化監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處、嚴(yán)厲打擊違法破壞森林資源行為，以此最大限度保障森林資源的安全和可持續(xù)發(fā)展，為后續(xù)生態(tài)文明建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從森林督查工作的主要任務(wù)中不難發(fā)現(xiàn)，在督查工作中應(yīng)以森林資源管理“一張圖”為基礎(chǔ)，對(duì)疑似非法占用林地的圖斑進(jìn)行復(fù)核，對(duì)疑似非法采伐林木的圖斑進(jìn)行現(xiàn)地驗(yàn)證，將不同檢查年度的前后兩期衛(wèi)星遙感影像疊加對(duì)比，通過檔案資料核實(shí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)森林資源變化情況。森林督查工作重點(diǎn)為林地占用、毀林開墾、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、新造林、低產(chǎn)林改造等方面[1]。

2 森林督查工作的重要意義

2.1 可加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

在“十四五”規(guī)劃中，我國(guó)對(duì)新時(shí)代森林資源監(jiān)管工作進(jìn)行了全新部署，將森林督查工作作為綠色發(fā)展道路的必然要求和重要抓手，全面實(shí)施森林資源監(jiān)督管理科學(xué)化、規(guī)范化。堅(jiān)決落實(shí)“兩山論”，不斷加快生態(tài)文明體制改革，將森林督查工作作為全國(guó)國(guó)土資源督查的重要組成部分，推進(jìn)綠色發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)，有效遏制違法破壞森林資源行為，把生態(tài)保護(hù)和森林資源安全作為一項(xiàng)政治任務(wù)，將督查工作列入重要議事日程，以此增強(qiáng)各地區(qū)森林資源保護(hù)意識(shí)，持續(xù)鞏固林業(yè)建設(shè)成果，維護(hù)森林系統(tǒng)安全。

2.2 幫助相關(guān)部門全面掌握林地基本情況

森林督查工作可有效遏制違法破壞森林資源行為，提升森林資源保護(hù)管理水平[2]。相關(guān)林業(yè)部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制訂森林督查工作方案，嚴(yán)格執(zhí)行森林資源保護(hù)管理各項(xiàng)制度。這有助于健全森林資源保護(hù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，幫助相關(guān)部門將國(guó)土三調(diào)“一張圖”和森林資源“一張圖”相融合，更好地保護(hù)、管理、發(fā)展、利用森林資源，使國(guó)土資源調(diào)查成果與森林資源督查成果無縫對(duì)接，使林業(yè)部門全面掌握林地基本情況，助力于森林資源“雙增”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 靖安縣森林督查工作現(xiàn)存問題

近年來，江西省林業(yè)局通過開展打擊毀林專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)國(guó)家林草局、省林業(yè)局下發(fā)的圖斑進(jìn)行全面排查，確保了2018—2021 年森林督查問題圖斑全部整改到位，取得了良好工作成效。但在實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)森林督查工作還存在一些工作瓶頸，本文以江西省宜春市靖安縣森林督查工作為例，分析其中存在的問題。

3.1 林地保護(hù)與利用矛盾突出，森林督查工作整改難度大

林地是森林的載體，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全的底線，同時(shí)是林業(yè)發(fā)展的根基。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，各類項(xiàng)目開發(fā)對(duì)土地的需求也與日俱增，城市除了向高空發(fā)展外，還向森林索取土地，林地占用面積逐年上升。此外，靖安縣地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，部分林農(nóng)法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，“靠山吃山”的思想較嚴(yán)重，存在擅自開墾林地種植農(nóng)作物、建養(yǎng)殖棚、建自住房等情況。雖然相關(guān)部門已對(duì)多起違法使用林地事件進(jìn)行了立案查處，但大多是行政處罰，被破壞的植被短期內(nèi)無法恢復(fù)，整改難度大。

3.2 林業(yè)違法案件查處難，缺少常態(tài)化督查機(jī)制

部分林業(yè)違法案件查處難，特別是2013—2017 年的違法圖斑，部分行政處罰相對(duì)人法制意識(shí)淡薄，不配合調(diào)查或不按規(guī)定接受處罰，而林業(yè)部門又沒有有效的強(qiáng)制手段，導(dǎo)致林業(yè)行政執(zhí)法取證困難，不能按時(shí)甚至無法結(jié)案，無形中助長(zhǎng)了違法者的囂張氣焰，也使林業(yè)行政執(zhí)法的公眾形象、執(zhí)法的威懾力大幅降低。一旦由個(gè)體違法行為發(fā)展成為群體性行為，那么違法行為將很難得到遏止，加之缺少常態(tài)化督查機(jī)制，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 林業(yè)基礎(chǔ)檔案質(zhì)量不高，難于滿足森林督查工作要求

在森林督查內(nèi)業(yè)工作中，工作人員需核對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地同意書、林木采伐、森林災(zāi)害、營(yíng)造林項(xiàng)目、林業(yè)違法案件卷宗等歷史資料，部分資源檔案管理質(zhì)量不高，如檔案資料沒有專人保管，出現(xiàn)遺失、不完善等問題。林業(yè)檔案歷史資料不完整、管理不規(guī)范、數(shù)字化管理程度低，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，無法有效滿足森林督查工作需求，影響工作開展質(zhì)量和開展效率。

3.4 執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，辦案經(jīng)驗(yàn)不豐富

在現(xiàn)有的林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍中，專業(yè)化、復(fù)合型人才稀缺，同時(shí)執(zhí)法隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重[3]。靖安縣林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)雖有執(zhí)法人員30 余人，但大多數(shù)執(zhí)法人員年齡偏大且文化程度較低，不具備處理林業(yè)行政案件的能力。由于基層工作較繁雜，相關(guān)執(zhí)法人員不僅要查處案件，還要身兼其他工作，造成了工作中出現(xiàn)雜而不精的現(xiàn)象。此外，執(zhí)法人員對(duì)林業(yè)執(zhí)法的重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，沒有豐富的偵查能力和辦案經(jīng)驗(yàn)，加之當(dāng)前林長(zhǎng)制管理模式在進(jìn)一步完善中，“一長(zhǎng)兩員”森林資源源頭管理架構(gòu)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮出來，森林督查工作還不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋、網(wǎng)格化管理。

4 靖安縣優(yōu)化森林督查工作的策略

4.1 解決突出問題，降低督查執(zhí)法難度

當(dāng)前，森林督查工作需要解決的主要問題就是正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和森林資源保護(hù)的矛盾關(guān)系，緩解林地保護(hù)與利用之間的矛盾性問題。1）嚴(yán)格遵循綠色發(fā)展理念，將保護(hù)森林資源放在首要位置，同時(shí)在森林資源管理工作中，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)管理制度，按照我國(guó)法律規(guī)定要求完成森林督查工作，強(qiáng)化政府部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，針對(duì)隨意破壞森林資源的行為要嚴(yán)格追究責(zé)任。2）林業(yè)部門要加強(qiáng)林業(yè)法律法規(guī)的宣傳，要深入村組、農(nóng)戶，以案宣傳，利用林農(nóng)身邊的事、身邊的人進(jìn)行宣傳教育，形成震懾，以此降低毀林行為發(fā)生率。對(duì)典型破壞森林資源案件進(jìn)行排查，依法嚴(yán)厲查處各類破壞森林資源的違法行為，對(duì)玩忽職守、徇私枉法造成森林資源破壞的工作人員進(jìn)行追責(zé)，通過以上方法，強(qiáng)化森林督查工作的威懾力。

4.2 構(gòu)建常態(tài)化督查機(jī)制，強(qiáng)化森林督查的配套措施

1）行政執(zhí)法、刑事司法應(yīng)與法律監(jiān)督銜接配合，切實(shí)加強(qiáng)森林資源保護(hù)工作，做好強(qiáng)基礎(chǔ)、固根本工作，加大對(duì)破壞森林資源違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處和整改力度[4]。靖安縣應(yīng)創(chuàng)新工作舉措，縣林長(zhǎng)辦公室與縣公安局、縣檢察院聯(lián)合建立“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+警長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，在同級(jí)林長(zhǎng)辦共同設(shè)立派駐聯(lián)絡(luò)室，通過聯(lián)合辦公、信息共享、協(xié)作支持、聯(lián)合督辦、協(xié)同監(jiān)督等機(jī)制，形成林業(yè)資源保護(hù)合力，依法開展違法問題查處整改。積極吸納網(wǎng)格護(hù)林員擔(dān)任公益訴訟觀察員，為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，見證、參與、協(xié)助公益訴訟工作。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、林長(zhǎng)辦及林長(zhǎng)制協(xié)作單位共同推進(jìn)開展森林資源保護(hù)跨區(qū)域協(xié)作，共享跨區(qū)域協(xié)作成果。建立“兩山警察”工作機(jī)制，探索整合涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)各相關(guān)部門的執(zhí)法力量。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓好落實(shí)整改，凝聚各方力量，多措并舉促進(jìn)森林資源保護(hù)發(fā)展，完善長(zhǎng)效機(jī)制，提升林業(yè)生態(tài)治理法治化水平，從而實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)管。

2）明確工作責(zé)任，進(jìn)一步提高政治站位，將森林資源督查檢查和目標(biāo)責(zé)任制各項(xiàng)工作落到實(shí)處[5]。同時(shí)，應(yīng)以更高站位推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建立問題清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單，出臺(tái)保護(hù)發(fā)展森林資源制度，將保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)考核重要內(nèi)容。靖安縣受保護(hù)林地面積約10 萬hm2，占縣域國(guó)土總面積的72%，同時(shí)率先推行古樹名木“樹保姆”管護(hù)機(jī)制，真正做到將以往的“放養(yǎng)”變成了現(xiàn)在的“看養(yǎng)”，強(qiáng)化森林督查的配套措施。

4.3 完善林業(yè)基礎(chǔ)檔案資料，提升森林督查工作效率

1）為加強(qiáng)林業(yè)基礎(chǔ)檔案的管理工作，林業(yè)各部門需指派專人進(jìn)行檔案管理，建立專門的檔案室。2）檔案人員調(diào)動(dòng)要履行嚴(yán)格的交接手續(xù)，加強(qiáng)現(xiàn)有管理人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，使各項(xiàng)森林資源資料都能夠得到良好的整理和歸納，滿足現(xiàn)代化森林檔案管理需求。3）將紙質(zhì)檔案資料進(jìn)行數(shù)字化處理，形成電子數(shù)據(jù)，開展森林資源檔案資料收集與建庫，提升森林督查工作效率。

4.4 明確“一長(zhǎng)兩員”管理職責(zé)，提升督查實(shí)效

1）靖安縣為加大森林資源保護(hù)力度，打造“生態(tài)靖安”，構(gòu)建了森林資源源頭督查體系，打造“一長(zhǎng)兩員”管理架構(gòu)（村級(jí)林長(zhǎng)+基層監(jiān)管員+專職護(hù)林員），組建統(tǒng)一的專職護(hù)林員隊(duì)伍，吸納年輕督查執(zhí)法人員，將轄區(qū)內(nèi)所有森林資源劃定為153 個(gè)網(wǎng)絡(luò)，整合生態(tài)護(hù)林員、公益林和天然林管護(hù)補(bǔ)助資金，提高專職護(hù)林員收入。2）建立了“互聯(lián)網(wǎng)+”森林資源實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，使得破壞森林資源的違法行為得到了有效遏制。靖安縣森林督查下發(fā)的變化圖斑由2020 年的209 個(gè)下降至2021 年的87個(gè)，核查發(fā)現(xiàn)的違法變化圖斑由2020 年的50 個(gè)下降至2021 年的21個(gè)，切實(shí)維護(hù)了森林資源安全，不斷鞏固造林成果。如今靖安縣森林覆蓋率由2020 年的84.1%提高至2021 年的84.25%，活立木單位平均蓄積量由6.3 m3/667 m2增至7.6 m3/667 m2，針闊混交林比例由55%增至57%。3）靖安縣確保森林資源管理“一張圖”的年度實(shí)時(shí)更新，開展“一張圖”年度更新技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)遙感判讀數(shù)據(jù)應(yīng)用的有效性，建立森林資源智慧管理平臺(tái)，購置專題圖文工作站、顯示器、繪圖儀等專用設(shè)備，按照矢量化數(shù)據(jù)上報(bào)具體要求，統(tǒng)一整理涉林案件、項(xiàng)目占地、林木采伐等矢量化數(shù)據(jù)，不斷提升執(zhí)法隊(duì)伍和督查隊(duì)伍的辦案能力，豐富其工作經(jīng)驗(yàn)，最終確保督查工作全面高質(zhì)量完成[6]。

5 結(jié)語

靖安縣堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓好落實(shí)整改，凝聚各方力量，著力打造“一長(zhǎng)兩員”管理架構(gòu)，加大督查力度，多措并舉，夯實(shí)各級(jí)責(zé)任，細(xì)化整改措施，最終將森林資源督查檢查和目標(biāo)責(zé)任制各項(xiàng)工作落到實(shí)處，以更高站位推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。