以“雙循環(huán)”為戰(zhàn)略支點(diǎn) 推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展

賈 康

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京，100142

一、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

對(duì)于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，首先需要明確的問(wèn)題是新發(fā)展格局“新”在何處？學(xué)界普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)是改革開(kāi)放之后“雙循環(huán)”已經(jīng)形成。20世紀(jì)80年代，我國(guó)提出的“兩頭在外，大進(jìn)大出”的國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)戰(zhàn)略，是由當(dāng)時(shí)的各種主客觀條件決定的。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，新發(fā)展格局的“新”，就在于特別強(qiáng)調(diào)“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體”。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，深刻領(lǐng)會(huì)“擴(kuò)大內(nèi)需”的需求，強(qiáng)調(diào)在40余年改革開(kāi)放帶來(lái)的本土市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)之上審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)地應(yīng)對(duì)目前面臨的種種不確定性，在“百年未有之大變局”的動(dòng)蕩局勢(shì)中掌握主動(dòng)權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)具有的雄厚實(shí)力，是可以依托的客觀條件。在新的起點(diǎn)之上，我國(guó)正在進(jìn)一步打開(kāi)具有“成長(zhǎng)性”的潛力空間。就當(dāng)今世界范圍內(nèi)的橫向比較而言，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)和供應(yīng)鏈完整性方面已有較為顯著的優(yōu)勢(shì)：中國(guó)在制造業(yè)規(guī)模上業(yè)已位列全球第一；截至2020年12月，中國(guó)是全球唯一擁有聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)中全部41個(gè)工業(yè)大類(lèi)、207個(gè)工業(yè)中類(lèi)、666個(gè)工業(yè)小類(lèi)的國(guó)家。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也存在著一些短板。例如，制造業(yè)大而不強(qiáng)，科技發(fā)展在創(chuàng)新能力方面還有待提高等。

優(yōu)勢(shì)與不足并存，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長(zhǎng)的角度看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展縱深還需進(jìn)一步打開(kāi)，打造“巨國(guó)模型”特大經(jīng)濟(jì)體，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程中磨礪韌性，減少對(duì)外依存度。為應(yīng)對(duì)種種不確定性，我國(guó)首先應(yīng)當(dāng)立足于以本土內(nèi)循環(huán)為主體，同時(shí)，也絕不放棄繼續(xù)發(fā)展外循環(huán)形成新發(fā)展格局，以求行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在貫徹改革開(kāi)放基本國(guó)策和“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”黨的基本路線基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“新的兩步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)和平崛起。

二、從個(gè)性和共性兩個(gè)方面理解城市高質(zhì)量發(fā)展

城市是本土市場(chǎng)上大大小小的中心區(qū)域。在我國(guó)，中心區(qū)域還有更清晰的表述與界定，即“建成區(qū)”。從土地制度來(lái)看，所有建成區(qū)的終極產(chǎn)權(quán)均屬?lài)?guó)有。建成區(qū)之外的土地，除無(wú)主荒山、荒地、海洋等歸國(guó)家所有外，其他都屬集體所有。對(duì)城市區(qū)域而言，所有不動(dòng)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)開(kāi)展所基于的基本物質(zhì)條件，都是在一個(gè)終極產(chǎn)權(quán)非常清晰的國(guó)有土地平臺(tái)上展開(kāi)的。

城市主要的功能可以概括為宜居宜業(yè)。所謂“城”，是來(lái)自人類(lèi)社會(huì)早期形成的有中心聚集地特征的地域概念，其主要功能為“居”，在城市建設(shè)中特別強(qiáng)調(diào)安全性，過(guò)去的“城”通常構(gòu)筑城墻和護(hù)城河等，以提升城市安全水平。所謂“市”，則是商品交流、交換的地域。以“城”和“市”合并而來(lái)的“城市”，是對(duì)中心區(qū)域的概括。

在現(xiàn)實(shí)生活中，城市成為人類(lèi)社會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)展演化有機(jī)體的一部分，在發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些具體的具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。例如，如何處理長(zhǎng)期傳統(tǒng)體制形成的城鄉(xiāng)分治格局與現(xiàn)代化進(jìn)程之間的矛盾。以戶籍制度為例，我國(guó)在社會(huì)成員的管理體系中區(qū)分城市戶口和非城市戶口。現(xiàn)代城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)如何處理城鄉(xiāng)分治格局及其帶來(lái)的基本公共服務(wù)不均衡的問(wèn)題，是一個(gè)值得研究的具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平（即國(guó)際上通稱(chēng)的城市化水平）仍然處于快速上升期。首先，截至2021年，我國(guó)戶籍人口的城鎮(zhèn)化率還停留在46%左右，換言之，14億中國(guó)人里大多數(shù)還沒(méi)有取得城市戶口，無(wú)法享受市民待遇；另一個(gè)指標(biāo)即“常住人口城鎮(zhèn)化率”，雖已高達(dá)65%左右，但包含嚴(yán)重“欠賬”：幾十年間，已有約3億人從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)區(qū)域居住，但他們?nèi)匀槐环Q(chēng)為“農(nóng)民工和他們的家屬”，在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等基本公共服務(wù)方面是“入另冊(cè)”的，由于發(fā)展的程度還不夠，不足以解決這方面的供給以達(dá)到“一視同仁”。這意味著中國(guó)的真實(shí)城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)未達(dá)到60%以上，在50%上下。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，才標(biāo)志著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段完成，我國(guó)在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將處于并將繼續(xù)處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段。實(shí)事求是地講，現(xiàn)在的中國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，這是中國(guó)的基本國(guó)情，意味著中國(guó)的工業(yè)化正處在從中期向中后期和后期轉(zhuǎn)變的過(guò)程中。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，人們會(huì)一步步切身體會(huì)到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)性。

從上述基本判斷可見(jiàn)，在中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，城市的高質(zhì)量發(fā)展可以從個(gè)性和共性兩個(gè)方面概括：在個(gè)性方面，一定會(huì)百花齊放，全國(guó)接近700個(gè)在建制上被稱(chēng)為城市的行政區(qū)，各具特色；在共性方面，在宜居宜業(yè)的高水平訴求上，每個(gè)城市都應(yīng)當(dāng)邁入高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而“現(xiàn)代化”的軌道。

對(duì)北京而言，其發(fā)展定位首先是首都，具有其他行政區(qū)無(wú)法比擬的“首善之區(qū)”的政治中心地位，也是最具城市名片特征的“政治中心”。其次，北京文化科教和國(guó)防指揮中心的特點(diǎn)也十分明顯，全國(guó)一大半院士、一大半將軍、一大半高級(jí)專(zhuān)家、科研骨干人員等，均居住于北京轄區(qū)之內(nèi)；一大批高水平院校、科研機(jī)構(gòu)亦坐落于北京。此外，中關(guān)村作為中國(guó)第一個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，亦是北京非常重要的城市名片，承擔(dān)著追趕“硅谷”的戰(zhàn)略性、挑戰(zhàn)性任務(wù)。再次，北京已然成為中國(guó)北方的金融中心，在金融街顯示了它的輻射力、影響力之后，北交所的成立更使北京確立了中國(guó)北方金融中心的地位。最后，歷史名城、代表性古都，也賦予了北京中國(guó)大部分城市難以匹敵的京城特色。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2020年，北京已經(jīng)成為擁有2000多萬(wàn)常住人口、就業(yè)人數(shù)達(dá)近1260萬(wàn)人，且符合一般經(jīng)濟(jì)體發(fā)展規(guī)律的服務(wù)業(yè)占比特別高的特大城市，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)就已達(dá)總就業(yè)人數(shù)的83.1%。

三、以“雙循環(huán)”為戰(zhàn)略支點(diǎn)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的要點(diǎn)

要緊密結(jié)合中央確定的新發(fā)展格局戰(zhàn)略指導(dǎo)方針，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展：

首先，在“雙循環(huán)”框架之下，城市高質(zhì)量發(fā)展既要對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，又要充分考慮形成區(qū)域特色和獨(dú)特吸引力。對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，需要考慮城市規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和軟實(shí)力性質(zhì)的創(chuàng)新氛圍、文化特征等。營(yíng)商環(huán)境可細(xì)分為創(chuàng)業(yè)、投資、商貿(mào)、物流、資金等。關(guān)于形成區(qū)域特色和獨(dú)特吸引力，中央已經(jīng)有建立國(guó)際消費(fèi)中心城市的指導(dǎo)方針，共有5個(gè)城市被列入第一批建設(shè)范圍。消費(fèi)中心城市與旅游名城等存在內(nèi)在聯(lián)系，北京在這些方面都有得天獨(dú)厚的條件?；诖?，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局取向之下，要力求做到百業(yè)興盛、環(huán)境友好，吸納全球的人流、物流、資金流。北京推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展既不限于本土，又要依托以本土為依據(jù)、為根本的主體支撐，要著力形成蓬勃發(fā)展的局面。這種新局面的形成，需要政府牽頭，制定高水平、動(dòng)態(tài)優(yōu)化的本土轄區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)頂層規(guī)劃；需要“守正出奇”，在資源配置中，既要堅(jiān)定不移地“守”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定論之“正”，同時(shí)要更好地發(fā)揮政府作用，“出”創(chuàng)新賦能之“奇”。在宜居宜業(yè)城市的建設(shè)發(fā)展中，頂層規(guī)劃是不可能依靠基層單位、微觀主體以“試錯(cuò)法”來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的，一定要政府牽頭，利用公共資源與公共力量吸收、聚攏各方面的專(zhuān)業(yè)智慧，并在聽(tīng)取民眾呼聲以后，動(dòng)態(tài)優(yōu)化出一個(gè)高水平的規(guī)劃方案。

其次，面對(duì)種種不確定性的挑戰(zhàn)，要發(fā)掘本土、本市“內(nèi)循環(huán)”的供需互動(dòng)潛力，以更大彈性余地，實(shí)現(xiàn)“出口導(dǎo)向”與“進(jìn)口替代”的均衡。在“雙循環(huán)”概念之下，要通盤(pán)把握“出口導(dǎo)向”與“進(jìn)口替代”的平衡。打造城市轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，也要納入政府牽頭提出的發(fā)展高水平定制化解決方案中考量。市場(chǎng)主體、企業(yè)界、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)者，最具有微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，政府要為它們提供創(chuàng)新潛力發(fā)揮的空間，以內(nèi)外貿(mào)和產(chǎn)城融合“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”“走出去”，實(shí)現(xiàn)中觀、宏觀的高質(zhì)量發(fā)展。

再次，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是黨中央立足全局和戰(zhàn)略高度，著眼于國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略決策部署。統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)在邏輯不限于本土，本土的內(nèi)部深化改革和高水平的對(duì)外開(kāi)放，要做到相輔相成。開(kāi)放對(duì)于改革是一種催化和倒逼，會(huì)促使我國(guó)主動(dòng)對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則和商業(yè)文明的規(guī)則體系。對(duì)于要打造全球最大體量自由貿(mào)易港的海南，和要形成中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先行示范區(qū)的深圳，以及“首善之區(qū)”的北京，國(guó)際規(guī)則和商業(yè)文明規(guī)則體系都有具體的針對(duì)性和適用性。對(duì)于北京而言，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展亟須以制度、機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化，帶動(dòng)管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新。高水平的開(kāi)放，客觀上將促進(jìn)和倒逼“啃硬骨頭”的改革攻堅(jiān)克難。

最后，城市高質(zhì)量發(fā)展，特別是北京實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)“軟實(shí)力”的培養(yǎng)與提升。在綜合國(guó)力進(jìn)一步提升、力求跨越中等收入陷阱之后，在打造“中國(guó)制造”“世界工廠”之后，如何保護(hù)中國(guó)創(chuàng)造和“中國(guó)智能制造”的“強(qiáng)”，如何保持文化意義上的感召力和影響力、輻射力，是決策者應(yīng)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。北京是“首善之區(qū)”，在發(fā)展中要將直觀物質(zhì)層面的發(fā)展進(jìn)步與觀念創(chuàng)新、政治建設(shè)、人文環(huán)境的優(yōu)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行多維度融合。此外，本土內(nèi)部的社區(qū)自治、公益慈善事業(yè)等要素，也要納入內(nèi)外交流互動(dòng)的“雙循環(huán)”之中。