我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架的建構(gòu)進(jìn)展與展望
——基于政策的文本分析

周文泓 代林序 李彥可

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064）

一、引言

開(kāi)放數(shù)據(jù)已成為政府在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)框架下推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)的重要行動(dòng)，并隨著數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、技術(shù)、文化等多方面的發(fā)展成為日趨復(fù)雜的事務(wù)。隨著2020年4月9日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》的發(fā)布，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用等面臨諸多探索空間。隨著政府開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)踐的不斷深入，在不同地區(qū)、不同層級(jí)政府逐步明確建立起豐富的政策內(nèi)容體系，并依據(jù)具體進(jìn)展優(yōu)化拓展。圍繞政務(wù)信息系統(tǒng)整合、政務(wù)信息資源共享、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放等重點(diǎn)倡議，指導(dǎo)、落實(shí)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的持續(xù)行進(jìn)。因而，從政策視角出發(fā)有助于明確我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備情況、行動(dòng)進(jìn)展與方向，并對(duì)照行動(dòng)需求明晰政策有待升級(jí)的地方。尤其隨著多個(gè)地方政府于2020年發(fā)布新的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，便于了解我國(guó)現(xiàn)處于的階段、發(fā)展方向與重點(diǎn)、具體規(guī)劃，以及不足之處，為實(shí)踐與理論提供了可了解、可參考、可優(yōu)化的基礎(chǔ)。

關(guān)于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的研究也日益從是什么、為什么的視角向如何做、如何優(yōu)化、如何發(fā)展的方向深入拓展。例如，當(dāng)前的研究就涉及政府開(kāi)放數(shù)據(jù)資源建設(shè)、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)向公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)擴(kuò)充、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)的功能升級(jí)、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利用等。政策作為評(píng)估政府開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)展的重要指標(biāo)以及明確實(shí)踐進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策的關(guān)鍵維度，①鄭磊、關(guān)文雯：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估框架、指標(biāo)與方法研究》，《圖書(shū)情報(bào)工作》2016年第18期，第43-55頁(yè)。②蔡城城、劉新萍、鄭磊：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)準(zhǔn)備度評(píng)估:法律法規(guī)與政策》，《電子政務(wù)》2017年第9期，第41-47頁(yè)。因而，相關(guān)政策的研究一直伴隨政府開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)踐情況而持續(xù)展開(kāi)。一方面，從發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策中提煉適用于我國(guó)的可借鑒之處，充實(shí)政策內(nèi)容。③朱琳、張?chǎng)危骸睹绹?guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策與實(shí)踐研究》，《情報(bào)雜志》2017年第4期，第98-105、176頁(yè)。④陳美：《澳大利亞中央政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策研究》，《情報(bào)雜志》2017年第6期，第134-140頁(yè)。另一方面，面向不同范圍與層級(jí)的政策文本分析日趨豐富，提出健全我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策體系并細(xì)化專(zhuān)門(mén)性政策。⑤洪偉達(dá)、馬海群：《我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同機(jī)理研究》，《情報(bào)科學(xué)》2020年第5期，第126-131頁(yè)。⑥陳玲、段堯清：《我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的實(shí)施現(xiàn)狀和特點(diǎn)研究：基于政府公報(bào)文本的量化分析》，《情報(bào)學(xué)報(bào)》2020年第7期，第698-709頁(yè)。⑦陳蘭杰、趙元晨：《政策工具視角下我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策文本分析》，《情報(bào)資料工作》2020年第6期，第46-53頁(yè)。同時(shí)，對(duì)照政府開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)踐情況與成效，從內(nèi)容層指出政策的完善方向，如對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量、開(kāi)放范圍、隱私保護(hù)、問(wèn)責(zé)機(jī)制、促進(jìn)社會(huì)參與等方面提出具體的政策優(yōu)化建議。⑧鐘源：《美國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策研究》，《國(guó)家圖書(shū)館學(xué)刊》2016年第2期，第32-41頁(yè)。⑨杜荷花：《國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)隱私保護(hù)政策的考察與借鑒》，《圖書(shū)館建設(shè)》2020年第3期，第67-75頁(yè)。然而，現(xiàn)有研究更多是從微觀層面指出政府開(kāi)放數(shù)據(jù)所缺的支持，并由此提出完善政策，且所指出的問(wèn)題多限于政策制定的不足，尚未充分展開(kāi)內(nèi)容分析以解答政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的具體內(nèi)涵以及相應(yīng)部署的行動(dòng)，因而面向政府開(kāi)放數(shù)據(jù)這樣的復(fù)雜事務(wù)所呈現(xiàn)的分析整體性不足。

因此，本文將對(duì)我國(guó)的地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策展開(kāi)調(diào)查，由政策內(nèi)容解析政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的行動(dòng)框架，并對(duì)照政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的理論要求展開(kāi)分析，從而展望完善政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)政策的基本方向。

二、政策收集與分析方案

（一）政策收集

收集范圍確定為廣義的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，其中數(shù)據(jù)既包含政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)，也包含公共數(shù)據(jù)的相關(guān)內(nèi)容。首先，在各級(jí)地方政府門(mén)戶網(wǎng)站、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)政策收集；其次，在“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)使用“政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放”“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放”“數(shù)據(jù)管理”“大數(shù)據(jù)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行模糊搜索，并依據(jù)法規(guī)類(lèi)別、行政級(jí)別等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收集；最后，在百度等搜索引擎以各省市政府機(jī)構(gòu)名稱(chēng)與“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”“政府?dāng)?shù)據(jù)管理”等關(guān)鍵詞進(jìn)行組合檢索，將收集到的相關(guān)政策文本作為補(bǔ)充內(nèi)容。收集時(shí)間截至2021年11月17日，并按照以下條件對(duì)政策文本進(jìn)行篩選：1. 政策文本應(yīng)由官方機(jī)構(gòu)發(fā)布；2. 為充分代表我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策制定的進(jìn)展，政策發(fā)布機(jī)構(gòu)所屬的行政級(jí)別應(yīng)為副省級(jí)以上，這是由于目前我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)總體目標(biāo)是建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)中心，承載具體行動(dòng)的關(guān)鍵則是以省級(jí)為單位建立跨部門(mén)跨層級(jí)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)集成平臺(tái)；3. 為聚焦政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的專(zhuān)門(mén)性政策，應(yīng)選擇2019年及以后發(fā)布的更具專(zhuān)門(mén)性的政策或者部分2019年前發(fā)布的與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放關(guān)聯(lián)性強(qiáng)且規(guī)定內(nèi)容詳細(xì)的政策?；谝陨蠘?biāo)準(zhǔn)，被納入研究分析范圍的政策文本共45份，2019—2021年發(fā)布政策42份，2018年發(fā)布政策共3份，其中由省級(jí)政府發(fā)布的政策共29份，由副省級(jí)政府發(fā)布的政策共16份。

（二）分析方案

為有效從政策中提煉內(nèi)容以明確我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架，內(nèi)容提煉的依據(jù)對(duì)照文獻(xiàn)所解析出的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架，見(jiàn)表1。

表1 政策分析依據(jù)

續(xù)表

依據(jù)上述的分析框架，研究提取相關(guān)內(nèi)容，并采用文本分析法對(duì)所收集的政策進(jìn)行系統(tǒng)解析，分析過(guò)程如下。

第一，政策文本編碼。將政策條款作為文本分析的最小單元，按照“政策編號(hào)-政策章節(jié)-政策條款”的格式對(duì)每份政策進(jìn)行編碼，編碼過(guò)程中需進(jìn)行語(yǔ)境差異性與內(nèi)容相關(guān)性判斷，在特定語(yǔ)境下剔除無(wú)效無(wú)關(guān)條款而保留精確編碼相關(guān)性強(qiáng)的文本內(nèi)容，見(jiàn)表2。

表2 政策文本編碼示例

第二，政策內(nèi)容提取與聚類(lèi)。以單份政策為單位，按照開(kāi)放數(shù)據(jù)管理體制、數(shù)據(jù)開(kāi)放流程、數(shù)據(jù)開(kāi)放保障三要素進(jìn)行內(nèi)容提取，依據(jù)政策文本內(nèi)容的原始信息進(jìn)行概念化總結(jié)，并將反映相似內(nèi)容的政策條款集合歸類(lèi)，見(jiàn)表3。

表3 政策文本提取與聚類(lèi)示例

第三，政策內(nèi)容分析。根據(jù)政策文本提取結(jié)果，主要開(kāi)展兩方面分析：一是從內(nèi)容層面梳理各地開(kāi)放數(shù)據(jù)政策在管理體制、開(kāi)放機(jī)制與流程和保障措施方面的規(guī)定所涉及的內(nèi)容；二是從整體的視角分析我國(guó)各地現(xiàn)有開(kāi)放數(shù)據(jù)制度框架是否完整，是否符合信息管理要求。由此，識(shí)別現(xiàn)有政策體系的不足，從而為完善相關(guān)政策提出相應(yīng)策略。

需要說(shuō)明的是，政策文本分析由三名研究人員協(xié)同開(kāi)展，每一階段都經(jīng)過(guò)討論形成一致意見(jiàn)，從而分別對(duì)15份政策進(jìn)行內(nèi)容提取和編碼。每一階段的工作完成后，三名研究人員交替核查對(duì)方的內(nèi)容提取或編碼結(jié)果并標(biāo)示存有異議之處，經(jīng)由三人討論后達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)。

三、行動(dòng)框架：基于政策內(nèi)容的識(shí)別

經(jīng)梳理可知：1. 目前大部分地區(qū)的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策包含在覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的政務(wù)數(shù)據(jù)或信息資源管理辦法中，政策以數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法、數(shù)據(jù)共享開(kāi)放條例等為主要形式，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)的管理目標(biāo)、原則、流程、監(jiān)督保障等做出行政指導(dǎo)，開(kāi)放數(shù)據(jù)往往作為主要內(nèi)容板塊之一或數(shù)據(jù)管理流程的部分得到規(guī)范。2. 部分地區(qū)制定了專(zhuān)門(mén)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法，對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的管理體制、開(kāi)放主體、對(duì)象、流程、保障做出系統(tǒng)性規(guī)劃。3. 少數(shù)地區(qū)面向數(shù)據(jù)利用角度提及開(kāi)放數(shù)據(jù)要求，主要通過(guò)面向大數(shù)據(jù)或人工智能發(fā)展的應(yīng)用條例，將數(shù)據(jù)開(kāi)放列入技術(shù)應(yīng)用原則，鼓勵(lì)政企數(shù)據(jù)對(duì)接融合，并明確流程以規(guī)范大數(shù)據(jù)的開(kāi)放，推動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的應(yīng)用。4. 僅部分地區(qū)比較特殊，如浙江省以系列政策文件構(gòu)成方向明確、操作具體可行的完整政策體系，以公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理辦法對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放、利用和安全管理的管理體制、工作原則與基本流程等進(jìn)行明確；通過(guò)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放工作指引明確開(kāi)放過(guò)程中的具體操作流程、權(quán)責(zé)部署和績(jī)效考核工作；最后以技術(shù)規(guī)范對(duì)開(kāi)放平臺(tái)功能與界面做出詳細(xì)規(guī)范。

依據(jù)上述政策，對(duì)照前文所得的分析要素，我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的行動(dòng)框架呈現(xiàn)為開(kāi)放管理體制、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放流程、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放保障。

（一）開(kāi)放管理體制

圍繞開(kāi)放管理體制，主要明確了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)基本要素，即開(kāi)放數(shù)據(jù)的目的、原則、數(shù)據(jù)對(duì)象、開(kāi)放主體。

1. 目的，引領(lǐng)各地開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的被設(shè)定為三大導(dǎo)向：一是政府優(yōu)化建設(shè)，旨在提升地方政府自身治理能力與服務(wù)水平；二是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化升級(jí)；三是提高社會(huì)治理水平，促進(jìn)協(xié)同框架下各領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)的治理。

2. 開(kāi)放原則，以確認(rèn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的基本要求。半數(shù)地區(qū)明確開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)貫徹需求導(dǎo)向、安全可控、分級(jí)分類(lèi)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效。少數(shù)地區(qū)如沈陽(yáng)市、浙江省等更強(qiáng)調(diào)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)合法性、正當(dāng)性、必要性的審視，寧波市、黑龍江省等則注重將開(kāi)放常態(tài)化融入數(shù)據(jù)開(kāi)放原則。

3. 數(shù)據(jù)對(duì)象，主要是界定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)所涉及的范疇及特征。（1）政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的范疇。狹義上，面向政務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)信息資源和政府?dāng)?shù)據(jù)，其形成主體為各級(jí)政務(wù)部門(mén)或行政機(jī)關(guān)；廣義上，面向公共數(shù)據(jù)、公共信息資源和社會(huì)數(shù)據(jù)，其形成主體囊括各級(jí)行政機(jī)關(guān)、具有公共管理服務(wù)職能的企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)與其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)等。寧波市、青島市等地還詳列了非政府機(jī)構(gòu)職能領(lǐng)域，包括水務(wù)、電力、燃?xì)狻⒔煌ǖ扔嘘P(guān)單位，進(jìn)一步架構(gòu)納入公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容范疇。（2）開(kāi)放作為數(shù)據(jù)應(yīng)有的基本特征。一方面，要求開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)具備原始性、可機(jī)讀、可供社會(huì)化再利用的基本特征，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；另一方面，凸顯開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)具有價(jià)值，緊密聯(lián)系民生需求和商業(yè)增值需求來(lái)開(kāi)放增值潛力顯著的高價(jià)值數(shù)據(jù)，促成對(duì)其二次開(kāi)發(fā)利用形成的新技術(shù)和新業(yè)態(tài)。

4. 開(kāi)放主體，絕大部分政策規(guī)定了開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)主體的具體責(zé)任部門(mén)及其權(quán)責(zé)分工，包括數(shù)據(jù)開(kāi)放主體和數(shù)據(jù)利用主體兩類(lèi)。數(shù)據(jù)開(kāi)放主體，即各行政機(jī)關(guān)、政務(wù)部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展數(shù)據(jù)開(kāi)放業(yè)務(wù)，上海市、天津市等地出臺(tái)政策鼓勵(lì)公共管理相關(guān)企事業(yè)部門(mén)、社會(huì)組織等按照法律授權(quán)提供數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)，以形成多主體協(xié)同開(kāi)放的良性生態(tài)；數(shù)據(jù)利用主體，即公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織，政策賦予其通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取并利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，并通過(guò)構(gòu)建利用規(guī)則保障其利用過(guò)程的合法合規(guī)性。除上述兩類(lèi)主體外，已有政策關(guān)注到其他利益相關(guān)者的重要作用，如各地普遍將網(wǎng)信部門(mén)或第三方機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)開(kāi)放過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督考察。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放流程

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放流程可劃分為數(shù)據(jù)開(kāi)放前期管理、數(shù)據(jù)開(kāi)放獲取、數(shù)據(jù)利用與反饋三個(gè)階段?？傮w來(lái)說(shuō)，政策對(duì)各階段做了較為全面細(xì)致的規(guī)定，各地區(qū)規(guī)范存在普遍性和特殊性。

1. 數(shù)據(jù)開(kāi)放前期管理階段圍繞“確認(rèn)開(kāi)放內(nèi)容”開(kāi)展系列管理活動(dòng)。多數(shù)地區(qū)均指出需在本階段開(kāi)展以下工作：（1）開(kāi)放數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)，即劃分?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放類(lèi)型及其具體范圍。當(dāng)前政策中，開(kāi)放類(lèi)型普遍分為禁止開(kāi)放、受限開(kāi)放、無(wú)條件開(kāi)放三類(lèi)，在此基礎(chǔ)上，部分地區(qū)增加了數(shù)據(jù)開(kāi)放類(lèi)型劃分規(guī)則及類(lèi)型轉(zhuǎn)換條件。如杭州市規(guī)定所列禁止開(kāi)放數(shù)據(jù)經(jīng)處理后符合開(kāi)放條件即可列為無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)或者受限開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)。（2）開(kāi)放數(shù)據(jù)優(yōu)先級(jí)及特殊數(shù)據(jù)開(kāi)放確認(rèn)。在分級(jí)基礎(chǔ)上，優(yōu)先、重點(diǎn)開(kāi)放的數(shù)據(jù)得以明確。除交通、醫(yī)療、就業(yè)等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源外，行業(yè)增值潛力顯著和具有產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義類(lèi)的數(shù)據(jù)也獲得重視。此外，對(duì)特殊數(shù)據(jù)尤其是突發(fā)事件相關(guān)數(shù)據(jù)的開(kāi)放，要求負(fù)責(zé)處置事件的有關(guān)部門(mén)應(yīng)依法及時(shí)、準(zhǔn)確開(kāi)放相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)，并根據(jù)公眾需要?jiǎng)討B(tài)更新。（3）開(kāi)放目錄或開(kāi)放清單管理。普遍而言，需向公眾公開(kāi)開(kāi)放目錄或清單，并保證動(dòng)態(tài)更新。少數(shù)地區(qū)還在此基礎(chǔ)上提出協(xié)商修改規(guī)則，如浙江省、杭州市和重慶市。（4）數(shù)據(jù)處理。即對(duì)擬開(kāi)放的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、加工、脫敏、脫密、格式轉(zhuǎn)換等工作，以保障不侵害國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，并以易于獲取和加工的方式開(kāi)放。

除此之外，部分地區(qū)為保障開(kāi)放數(shù)據(jù)工作的有序性和安全性，增加了以下要求：（1）編制數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃。以北京為例，首先需收集公民及機(jī)構(gòu)組織的數(shù)據(jù)開(kāi)放需求，其次應(yīng)依據(jù)需求制定包含數(shù)據(jù)名稱(chēng)、數(shù)據(jù)內(nèi)容、開(kāi)放時(shí)間和更新周期等在內(nèi)的開(kāi)放計(jì)劃并予以公開(kāi)，最后依此計(jì)劃按時(shí)按量公開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)。（2）數(shù)據(jù)開(kāi)放審查，即根據(jù)數(shù)據(jù)安全保密相關(guān)法律法規(guī)審查擬開(kāi)放數(shù)據(jù)。如廣西、浙江等地設(shè)計(jì)了針對(duì)不同問(wèn)題的審查程序，關(guān)于專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的審查應(yīng)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、涉及相關(guān)群體切身利益或公眾普遍關(guān)注問(wèn)題需采取聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等方式，公開(kāi)聽(tīng)取所涉及公眾的意見(jiàn)和建議。

2. 數(shù)據(jù)開(kāi)放獲取階段需開(kāi)放主體將數(shù)據(jù)置于開(kāi)放平臺(tái)并設(shè)定開(kāi)放方式，使數(shù)據(jù)利用主體能依規(guī)按需獲取開(kāi)放數(shù)據(jù)?？傮w來(lái)看，多數(shù)地區(qū)均指明應(yīng)在統(tǒng)一的開(kāi)放平臺(tái)開(kāi)放數(shù)據(jù)。少數(shù)地區(qū)進(jìn)一步明確了數(shù)據(jù)獲取方式，包括直接下載、接口調(diào)用、通過(guò)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)以算法模型獲取、法律法規(guī)和國(guó)家規(guī)定的其他方式四類(lèi)。具體而言，針對(duì)不同數(shù)據(jù)類(lèi)型有不同的開(kāi)放獲取規(guī)定。（1）對(duì)無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)，多可通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)下載或以接口調(diào)用的方式直接獲得，而重慶市規(guī)定需經(jīng)由身份認(rèn)證后方能通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)或系統(tǒng)獲取。（2）對(duì)有條件開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)，常規(guī)來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)利用主體提交數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)，并經(jīng)由審核通過(guò)后方可獲取數(shù)據(jù)。部分地區(qū)如上海市規(guī)定利用主體需簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議。此外，浙江省強(qiáng)調(diào)受限開(kāi)放數(shù)據(jù)獲取的公平性，指出不得設(shè)置歧視性條件。

3. 數(shù)據(jù)利用與反饋階段集中部署開(kāi)放后的利用規(guī)范，鼓勵(lì)反饋以完善開(kāi)放工作。政策在數(shù)據(jù)利用層面普遍提及的內(nèi)容包括：（1）采取措施鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用。除推薦數(shù)據(jù)利用方向、領(lǐng)域及方式外，資金扶持、應(yīng)用競(jìng)賽、政企合作、成果展示等手段也得以應(yīng)用。（2）對(duì)利用行為進(jìn)行規(guī)范?；蛱岢觥靶韬戏ê弦?guī)”的原則性要求，或通過(guò)簽訂協(xié)議、備案等方式進(jìn)一步落實(shí)行動(dòng)。少數(shù)部分地區(qū)提及了利用違規(guī)處理和利用情況反饋的規(guī)定，前者如廣西壯族自治區(qū)對(duì)未授權(quán)使用、非法濫用、未經(jīng)許可的擴(kuò)散和泄露等違規(guī)行為要求依情況選擇暫定或終止對(duì)違規(guī)者提供數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)，或依有關(guān)法律法規(guī)處理違規(guī)者。后者則是要求主管部門(mén)持續(xù)跟蹤或利用主體主動(dòng)予以反饋。浙江省還指出在應(yīng)用過(guò)程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)需回傳至平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)循環(huán)利用。

此外，2020年4月9日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》明確將數(shù)據(jù)定位為生產(chǎn)要素，上海、廣東等地的政策從戰(zhàn)略層明確指出政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)充分融入公共數(shù)據(jù)，釋放公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值，涵蓋創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式、健全公共數(shù)據(jù)管理機(jī)制、完善公共數(shù)據(jù)資源體系、探索公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理等。例如，要求探索公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理，包括建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)登記和評(píng)估制度，探索公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證生成、存儲(chǔ)、歸集、流轉(zhuǎn)和應(yīng)用的全流程管理。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放保障

多數(shù)地區(qū)在規(guī)定涉及如下方面。

1. 組織架構(gòu)保障。一是從整體上確定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)管理主體，多為省市級(jí)人民政府，也有部分地區(qū)成立專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放主管部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)小組或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理?？v向上，各級(jí)政府自上而下明確負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)管理的機(jī)構(gòu)或者人員，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放管理工作的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌；橫向上，同級(jí)政府各管理部門(mén)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)其行政區(qū)域內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放、利用和安全管理，組織制定數(shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展規(guī)劃，將數(shù)據(jù)開(kāi)放納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系。二是強(qiáng)調(diào)管理主體的監(jiān)督保障職能。數(shù)據(jù)開(kāi)放利用情況的監(jiān)管評(píng)估工作內(nèi)容既包括明確開(kāi)放主體的管理程序和責(zé)任，進(jìn)行開(kāi)放管理與應(yīng)用考核評(píng)價(jià)并公布結(jié)果，又包括對(duì)利用主體竊取、濫用或者未經(jīng)許可擴(kuò)散、留存公共數(shù)據(jù)等行為的監(jiān)管。三是建立數(shù)據(jù)開(kāi)放專(zhuān)人專(zhuān)崗管理制度，明確牽頭負(fù)責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員并開(kāi)展交流培訓(xùn)。四是面向各類(lèi)主體明確安全管理要求。即確定大數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)信、公安等主管部門(mén)的安全管理，以及數(shù)據(jù)開(kāi)放主體與利用主體在數(shù)據(jù)安全方面的義務(wù)。

2. 制度建設(shè)引導(dǎo)，主要強(qiáng)調(diào)要做好標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。各省市多要求標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)會(huì)同數(shù)據(jù)開(kāi)放主管部門(mén)制定公共數(shù)據(jù)采集、編目、匯聚、共享、開(kāi)放以及安全管理等地方標(biāo)準(zhǔn)。其中，浙江省已有較完善的數(shù)據(jù)開(kāi)放工作指引與技術(shù)規(guī)范體系，將標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化至元數(shù)據(jù)格式、用戶對(duì)接規(guī)范等具體可操作的技術(shù)要求。同時(shí)，目前在安全管理環(huán)節(jié)上有更明確的制度要求，如多數(shù)地區(qū)規(guī)定包含安全管理制度、技術(shù)防護(hù)措施、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與安全預(yù)警制度，少數(shù)地區(qū)如海南省在此方面較為完善，還提出了建立安全審查機(jī)制和信用檔案制度等。

3. 平臺(tái)支持方面，政策要求建設(shè)專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)或集成數(shù)據(jù)匯聚、共享、開(kāi)放等功能的統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放渠道可互通、可對(duì)接。平臺(tái)需面向開(kāi)放主體提供數(shù)據(jù)管理功能，面向利用主體提供數(shù)據(jù)查詢(xún)、下載等使用功能，并保證持續(xù)的技術(shù)升級(jí)、功能迭代與資源擴(kuò)展。部分地區(qū)還強(qiáng)調(diào)了透明化、可審計(jì)、可追溯的全過(guò)程管理或數(shù)據(jù)調(diào)度溯源的功能要求，如上海、重慶、天津和杭州。

4. 資源支持方面，主要強(qiáng)調(diào)資金支持多數(shù)地區(qū)，要求將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，為數(shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)建設(shè)、考核評(píng)估等撥付資金。此外，還包括倡導(dǎo)創(chuàng)造多元開(kāi)放環(huán)境，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、社會(huì)資本引入等方式，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同發(fā)展。建立多元化的數(shù)據(jù)合作交流機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位依法開(kāi)放自有數(shù)據(jù)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)的多維度開(kāi)放和融合應(yīng)用。

四、優(yōu)化空間識(shí)別：基于行動(dòng)框架的解析

針對(duì)由政策內(nèi)容所提取的地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在各地基本確定了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的必要性、行動(dòng)要素、實(shí)踐內(nèi)容，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)得到持續(xù)性的貫徹。然而，對(duì)照政府開(kāi)放數(shù)據(jù)日臻成熟的理論構(gòu)建，①WORLD WIDE WEB FOUNDATION：“Open Data Barometer - Leaders Edition ODB Methodology - v1.0”，2017年9月15日，http://opendatabarometer.org/doc/leadersEdition/ODB-leadersEdition-Methodology.pdf，2021年05月27日。②復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室：《指標(biāo)體系》，http://ifopendata.fudan.edu.cn/method，2021年05月27日。可發(fā)現(xiàn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)作為復(fù)合性概念、流程性活動(dòng)、復(fù)雜性體系在政策中未充分界定與規(guī)范。

（一）有待凸顯開(kāi)放特質(zhì)的管理體制

從開(kāi)放管理體制的建設(shè)上來(lái)看，盡管基本要素齊全且在政策中對(duì)每一要素均有界定，但開(kāi)放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、價(jià)值、特性的融合尚待完善。

1. 目的方面，目前政府開(kāi)放數(shù)據(jù)從政策上主要服務(wù)于政府運(yùn)行模式升級(jí)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)治理優(yōu)化，更多的是從政府作為主導(dǎo)主體出發(fā)。一是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)可以輔助的多元領(lǐng)域沒(méi)有得到充分呈現(xiàn)，例如科技、環(huán)保等。二是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)所內(nèi)含的社會(huì)化，即多元主體參與和協(xié)同社會(huì)建設(shè)的要義未有效凸顯。這也將影響其他要素的界定以及開(kāi)放數(shù)據(jù)其他方面的部署。

2. 政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的原則偏重?cái)?shù)據(jù)的形成者、管理者以及發(fā)布者，因而原則層面盡管提出要匹配社會(huì)需求，但更多地區(qū)的重點(diǎn)是在分級(jí)分類(lèi)、安全管理，而非國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一整體之下所內(nèi)含的政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)開(kāi)放為第一原則。因而，大部分地區(qū)對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)更多是“軟性”鼓勵(lì)與推進(jìn)，欠缺近似“信息公開(kāi)”的力度。例如，開(kāi)放數(shù)據(jù)的合規(guī)無(wú)條件使用沒(méi)有在政策中顯示，注冊(cè)的煩瑣、數(shù)據(jù)格式非開(kāi)放性等問(wèn)題就體現(xiàn)在了部分開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)的使用中。

3. 數(shù)據(jù)對(duì)象的界定存在兩方面的問(wèn)題。一方面政府?dāng)?shù)據(jù)同公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的界限不完全清晰，各地用語(yǔ)不統(tǒng)一，僅有少數(shù)地區(qū)有提供關(guān)于分級(jí)分類(lèi)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)與示例。因而，數(shù)據(jù)的利益相關(guān)者、形態(tài)、開(kāi)放程度、開(kāi)放優(yōu)先級(jí)等缺乏說(shuō)明，不同范疇的數(shù)據(jù)之間的邊界與融合要求沒(méi)有得到確認(rèn)。另一方面，開(kāi)放數(shù)據(jù)的基本屬性沒(méi)有得到政策層的直接與完整確認(rèn)。除少數(shù)地區(qū)提到原始性、可機(jī)讀等特征外，對(duì)數(shù)據(jù)可用性、準(zhǔn)確性、完整性、一致性、及時(shí)性、可獲取性等方面的開(kāi)放特征并沒(méi)有在政策中予以說(shuō)明。

4. 開(kāi)放主體方面，盡管確認(rèn)了管理主體和執(zhí)行主體，但提供的依據(jù)有限。各類(lèi)主體面向開(kāi)放數(shù)據(jù)的具體職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、相互的權(quán)責(zé)關(guān)系與流程關(guān)系，說(shuō)明有限。例如，政府開(kāi)放主體內(nèi)部的開(kāi)放數(shù)據(jù)監(jiān)督者、數(shù)據(jù)利用主體的權(quán)利等均難以從政策中明確規(guī)范。

（二）尚需系統(tǒng)補(bǔ)足開(kāi)放活動(dòng)的流程

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)作為過(guò)程性活動(dòng)覆蓋開(kāi)放與利用這兩大方面，總體上各地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策整體仍以推進(jìn)共享為主，關(guān)于利用的規(guī)定則相對(duì)較少。且即便是面向共享層面的開(kāi)放，現(xiàn)有政策的規(guī)定亦不完整。

1. 開(kāi)放端缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的流程。一是在數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放準(zhǔn)備上，除少數(shù)地區(qū)有所提及面向公眾需求制定指導(dǎo)開(kāi)放過(guò)程的開(kāi)放計(jì)劃、確認(rèn)可開(kāi)放數(shù)據(jù)目錄或清單、對(duì)擬開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)展處理和審核工作等部分開(kāi)放準(zhǔn)備工作外，多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有具體規(guī)定，且有所規(guī)定的地區(qū)沒(méi)有提供細(xì)化的共享數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、開(kāi)放質(zhì)量檢查、不同開(kāi)放屬性數(shù)據(jù)的上線、開(kāi)放數(shù)據(jù)的申請(qǐng)審核、開(kāi)放數(shù)據(jù)的反饋等方面的流程引導(dǎo)。二是開(kāi)放數(shù)據(jù)過(guò)程中，面向可持續(xù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量維護(hù)、開(kāi)放利益沖突、開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)等，均缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)。

2. 利用端的規(guī)則更加缺失。關(guān)于利用的內(nèi)容主要是數(shù)據(jù)利用服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共治理服務(wù)，對(duì)于怎樣利用并沒(méi)有充分說(shuō)明。從政策對(duì)象來(lái)看，即使部分政策對(duì)利用有相對(duì)具體的規(guī)定，也主要面向的是政府及公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等利用主體，公眾大范圍參與的社會(huì)化利用未包括在內(nèi)。從流程本身來(lái)看，無(wú)論是促進(jìn)數(shù)據(jù)利用還是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)如何實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化都沒(méi)有同步的政策規(guī)定。例如，政府?dāng)?shù)據(jù)如何授權(quán)運(yùn)營(yíng)、如何同其他數(shù)據(jù)融合為整體的社會(huì)數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)如何交易等均沒(méi)有具體規(guī)定。

（三）尚待拓展覆蓋面的開(kāi)放保障

現(xiàn)有政策在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的保障設(shè)置上同樣有待完善，尤其體現(xiàn)在組織架構(gòu)和制度建設(shè)的設(shè)計(jì)上。

1. 面向主體協(xié)同的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不完善。一是從管理主體來(lái)看，各地設(shè)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)各有差異，從政府至專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)均有提及，但能促進(jìn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)及時(shí)付諸實(shí)踐的組織設(shè)置不完善。例如，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)不可缺失的數(shù)據(jù)治理委員會(huì)、數(shù)據(jù)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)等較重要的可實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)跨層級(jí)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)沒(méi)有在各地得到充分配置。再如，負(fù)責(zé)開(kāi)放數(shù)據(jù)的各政府部門(mén)內(nèi)部的統(tǒng)籌與監(jiān)管主體沒(méi)有在現(xiàn)有政策中充分顯示，除了廣東、上海等地提出設(shè)立首席數(shù)據(jù)官外，多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有在政策中明確數(shù)據(jù)管理職能向各業(yè)務(wù)部門(mén)的延伸。二是面向社會(huì)的主體機(jī)制規(guī)定有限，尤其欠缺社會(huì)各方作為數(shù)據(jù)利用者、補(bǔ)充者、利用貢獻(xiàn)者的權(quán)責(zé)說(shuō)明，如企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公眾等開(kāi)放數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，在開(kāi)放數(shù)據(jù)中的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)、利益保障等缺乏政策依據(jù)。數(shù)據(jù)利用權(quán)利方面提供的政策引導(dǎo)有限，數(shù)據(jù)利用義務(wù)方面大多以要求利用主體遵守法律法規(guī)為原則，從數(shù)據(jù)安全保障層面進(jìn)行主體義務(wù)規(guī)范，仍有少數(shù)地區(qū)如青島、廣西、上海對(duì)數(shù)據(jù)利用違規(guī)行為進(jìn)行認(rèn)定和對(duì)應(yīng)處罰。

2. 制度建設(shè)的規(guī)定缺乏整體配套的設(shè)計(jì)思路。這既體現(xiàn)在目前的政策對(duì)制度建設(shè)的引導(dǎo)沒(méi)有完整覆蓋政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的各個(gè)環(huán)節(jié)與要素，也表現(xiàn)為政策缺乏對(duì)不同性質(zhì)的政策的配套說(shuō)明。例如，數(shù)據(jù)安全性更受關(guān)注，少有提及對(duì)數(shù)據(jù)可用性、準(zhǔn)確性、完整性、一致性、及時(shí)性、可獲取性等的具體保障，開(kāi)放共享與利用因而缺乏更細(xì)致的規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如數(shù)據(jù)脫敏操作、開(kāi)放利用協(xié)議擬定、開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、開(kāi)放數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)方案、數(shù)據(jù)開(kāi)放格式規(guī)范等并未在各地有政策支持。

五、我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架的優(yōu)化展望

基于上述分析可發(fā)現(xiàn)，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)正由國(guó)家層面的戰(zhàn)略倡導(dǎo)轉(zhuǎn)向不同地區(qū)與部門(mén)的實(shí)踐行動(dòng)，副省級(jí)以上城市相關(guān)政策共同呈現(xiàn)出政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架。然而，目前依托政策所建構(gòu)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)框架并不完整，管理體制、流程、保障三大方面存在的不足有著不同表現(xiàn)，但所顯示的問(wèn)題一致，即政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架未能完整與深入地體現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵。開(kāi)放數(shù)據(jù)側(cè)重面向社會(huì)開(kāi)放，相比之下促進(jìn)社會(huì)利用的顯示度不足，因而從數(shù)據(jù)對(duì)象的開(kāi)放特性、開(kāi)放流程到開(kāi)放保障上均有所缺失；開(kāi)放數(shù)據(jù)立足于社會(huì)治理與數(shù)據(jù)治理框架，其本質(zhì)是數(shù)據(jù)層面對(duì)多元主體參與和協(xié)同機(jī)制的映射，但目前政策所反映出的數(shù)據(jù)主體機(jī)制構(gòu)建、流程設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)配置等尚未充分對(duì)照這一本質(zhì)；政府開(kāi)放數(shù)據(jù)是復(fù)雜性的事務(wù)，涉及多個(gè)要素、多個(gè)方面、多個(gè)流程，目前同樣沒(méi)有顯著體現(xiàn)于行動(dòng)框架之中。

因而，根據(jù)上述顯示的重點(diǎn)共性問(wèn)題，依托政策的內(nèi)容規(guī)定與設(shè)計(jì)，提出更系統(tǒng)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架的重點(diǎn)發(fā)展方向。

（一）面向社會(huì)化利用強(qiáng)化開(kāi)放內(nèi)涵，以數(shù)據(jù)普惠引領(lǐng)行動(dòng)框架整體升級(jí)

政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放不僅要做到面向社會(huì)共享，更要采取有效措施實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用，以滿足各領(lǐng)域發(fā)展需求。在這一數(shù)據(jù)普惠的目標(biāo)引領(lǐng)下，行動(dòng)框架升級(jí)的要點(diǎn)主要涉及以下幾方面。

1. 管理體制方面，一是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的目的應(yīng)面向各領(lǐng)域具體說(shuō)明其價(jià)值與應(yīng)用方向，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用場(chǎng)景的具體化。例如，可參考北京的《關(guān)于通過(guò)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作方案》引導(dǎo)人工智能產(chǎn)業(yè)融合公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新發(fā)展。二是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的原則應(yīng)進(jìn)一步融合開(kāi)放數(shù)據(jù)對(duì)象及其特質(zhì)予以設(shè)定，即開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)無(wú)差別、無(wú)歧視面向社會(huì)各領(lǐng)域不同性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)、群體以及個(gè)人，確保政府在實(shí)踐中合法合規(guī)的前提下從數(shù)據(jù)價(jià)值、開(kāi)放格式、開(kāi)放方式等方面最大程度共享具備開(kāi)放技術(shù)與管理特質(zhì)的數(shù)據(jù)。

2. 開(kāi)放流程方面，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)立足數(shù)據(jù)全生命周期，立足政府內(nèi)部共享、對(duì)外開(kāi)放、向社會(huì)融合等場(chǎng)景，細(xì)化流程并明確對(duì)應(yīng)的要求。

3. 保障層面，關(guān)注政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，以此為重點(diǎn)完善對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)保障的要求，尤其在制度層從數(shù)據(jù)資源建設(shè)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)流程、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)使用等多方面建立規(guī)則。

（二）立足多元主體協(xié)同的治理理念，由政府內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制貫通行動(dòng)框架

無(wú)論是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的治理理念還是治理方法，多元主體協(xié)同均是關(guān)鍵。因而，其行動(dòng)框架同樣要依托政策，從開(kāi)放主體確認(rèn)、流程設(shè)計(jì)以及開(kāi)放保障的組織架構(gòu)設(shè)置上，完善的重點(diǎn)在于兩大目標(biāo)。

1. 內(nèi)部協(xié)同層面，建立同一政府下不同職能部門(mén)的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其制度。如應(yīng)倡導(dǎo)建立由多個(gè)職能部門(mén)共同組成的開(kāi)放數(shù)據(jù)工作委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，甚至形成系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同制度，全面覆蓋開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)的職能部門(mén)，協(xié)調(diào)、溝通各方利益與需求，確定權(quán)責(zé)劃分依據(jù)及結(jié)果并形成一致的目標(biāo)導(dǎo)向，共同規(guī)劃政府開(kāi)放數(shù)據(jù)工作的發(fā)展方向與行動(dòng)，決策關(guān)鍵性或系統(tǒng)性問(wèn)題。

2. 面向社會(huì)政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)協(xié)作，建立多元主體貫通數(shù)據(jù)開(kāi)放全流程中的溝通與參與機(jī)制。開(kāi)放準(zhǔn)備階段，明確利用主體需求的調(diào)查方案，以改善數(shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)用戶需求相互之間的匹配度，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織甚至公眾主動(dòng)參與數(shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)，成為數(shù)據(jù)開(kāi)放主體，并貢獻(xiàn)與民生聯(lián)系緊密、社會(huì)迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放共享。數(shù)據(jù)開(kāi)放階段，要求在制度層、平臺(tái)層建立暢通的反饋、溝通渠道，引導(dǎo)多元主體參與到開(kāi)放數(shù)據(jù)監(jiān)督工作中，及時(shí)反饋數(shù)據(jù)等問(wèn)題，同時(shí)建立有效的溝通機(jī)制，幫助企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等更好地理解政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的目的，促進(jìn)政策的實(shí)施與推廣。開(kāi)發(fā)利用階段，則倡導(dǎo)政企合作、產(chǎn)學(xué)合作等方式，充分支持并引導(dǎo)社會(huì)各主體發(fā)揮其創(chuàng)新活力。

（三）針對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)復(fù)雜特質(zhì)，以制度優(yōu)化保障要素體系化擴(kuò)充

除了上述已提及的各要素要依據(jù)開(kāi)放數(shù)據(jù)內(nèi)涵以及主體協(xié)同特質(zhì)豐富各要素的內(nèi)涵外，更要落實(shí)于政策中，從而使得行動(dòng)框架獲得充分的規(guī)則依據(jù)。

1. 將開(kāi)放行動(dòng)由戰(zhàn)略規(guī)劃細(xì)分為任務(wù)，引導(dǎo)開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)踐方向與方法。在方向上確定開(kāi)放工作的階段性規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)具體的工作計(jì)劃，明確開(kāi)放數(shù)據(jù)內(nèi)容、開(kāi)放時(shí)間和更新周期等并予以公開(kāi)，使得工作過(guò)程清晰且透明。在方法上制定開(kāi)放數(shù)據(jù)組織、處理、開(kāi)放、利用、維護(hù)等各環(huán)節(jié)的具體政策，確認(rèn)各自的工作目標(biāo)、涉及主體、具體步驟及其要求等，確保各環(huán)節(jié)的可執(zhí)行性。

2. 建構(gòu)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)映射開(kāi)放要求與需求。一方面，技術(shù)性管理標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化，如開(kāi)放平臺(tái)的功能設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)處理過(guò)程的實(shí)施。另一方面，內(nèi)容性管理標(biāo)準(zhǔn)需得到重視以保證開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。尤其需盡快制定保障開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量和促進(jìn)社會(huì)化利用的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

3. 由行動(dòng)協(xié)同指向制度之間的協(xié)同?？v向上，制度體系需與時(shí)俱進(jìn)，依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策的更新維護(hù)以保障其適用性。例如，需要根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)以及各個(gè)部門(mén)與層級(jí)的開(kāi)放進(jìn)展及時(shí)更新開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃以及要求。橫向上，地方政府不僅要考慮建立國(guó)家數(shù)據(jù)中心的目標(biāo)，注意不同地方政府之間的制度兼容；也要關(guān)注數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、不同業(yè)務(wù)部門(mén)、文件檔案管理部門(mén)、信息技術(shù)部門(mén)之間的協(xié)同。例如，關(guān)注數(shù)字技術(shù)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等與開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)的政策，如涉及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、人工智能的政策，構(gòu)建符合地方實(shí)際的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)制度。

六、結(jié)語(yǔ)

促進(jìn)和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放和利用已成為充分挖掘和激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值、推動(dòng)社會(huì)全方位數(shù)字轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性手段，政策的引導(dǎo)與規(guī)范是培塑政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架重要方面。因此，文章對(duì)我國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行調(diào)查，由此，從管理體制、管理流程、行動(dòng)保障三方面形成政府開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)框架并提出完善建議。同時(shí)，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)作為發(fā)展性的復(fù)雜事務(wù)本身也在持續(xù)拓展之中，要依據(jù)整體環(huán)境、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)自身的變化同步完善政策，從理論上如何建構(gòu)更加完整的行動(dòng)框架到確認(rèn)政策的具體優(yōu)化之處，尚需更多的研究予以解答。