國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革：引入“治理均衡器”和“電路圖”的具象化協(xié)同機(jī)制設(shè)計

嚴(yán)金明，張東昇，夏方舟

（1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100045）

1 引言

“全面提高資源利用效率”已經(jīng)上升為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的國家戰(zhàn)略要求。面對復(fù)雜多變的國際形勢影響、新冠肺炎疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)轉(zhuǎn)型變化，我國致力于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在構(gòu)建新發(fā)展格局過程中，迫切需要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)作用、有效激活土地要素市場化的配置機(jī)制，從而全面提高土地資源利用效率。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。目前，我國新時期的國土空間規(guī)劃“五級三類”體系已經(jīng)初步成型[1]，但仍然存在規(guī)劃立法亟待出臺、規(guī)劃理論相對薄弱、規(guī)劃體系銜接有待深入等問題[2-4]，國土空間規(guī)劃改革仍在持續(xù)推進(jìn)當(dāng)中，迫切需要發(fā)揮好國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和統(tǒng)籌作用，為實施自然資源的全要素全過程改革提供依據(jù)。與此同時，土地要素市場化改革作為推進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)的新動能得到了中共和國家的高度重視。2020年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》、2021年《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》、2022年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》都將“推進(jìn)土地要素市場化改革”“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”置于首要位置，充分彰顯了土地要素市場化改革對于推動高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性和緊迫性。

規(guī)劃與市場都是土地資源配置的重要手段。事實上，作為國家空間治理中的“一體兩面”，國土空間規(guī)劃和土地要素市場化改革互為前提、緊密關(guān)聯(lián)、相互作用，確定的規(guī)劃是未來不確定市場的反映，而未來不確定的市場又是現(xiàn)時確定規(guī)劃作用的結(jié)果[5-8]。對土地要素市場的不確定性預(yù)測是國土空間規(guī)劃的前提，而確定的國土空間規(guī)劃則會影響土地要素市場的供給、需求和價格，兩者運行過程中更是相互交織、互為補充。因此，深化國土空間規(guī)劃和土地要素市場化改革需要注重研究兩者之間的互動機(jī)理，盡可能地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)[9]。然而，長期以來，我國規(guī)劃與市場之間仍然存在諸多矛盾，不均衡、不協(xié)調(diào)問題仍然較為凸顯，兩者往往處于相對割裂的狀態(tài)：受到計劃經(jīng)濟(jì)思維束縛，有時政府傾向于以指令性規(guī)劃機(jī)制剛性地配置土地資源，容易導(dǎo)致土地價格扭曲、要素配置低效等問題，未能充分體現(xiàn)市場機(jī)制的基礎(chǔ)性和決定性作用；有時政府存在著過度重視市場機(jī)制的問題，往往無條件遷就招商引資用地需求，導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)威性相對不足，規(guī)劃淪為“紙上畫畫，墻上掛掛”[10]。

同時，既有研究對規(guī)劃與市場的土地要素配置地位問題也一直存在爭論。一部分學(xué)者主張以市場為主導(dǎo)進(jìn)行土地要素配置[11]，認(rèn)為現(xiàn)有規(guī)劃體系和用途管制制度阻礙了土地要素自由流動[12]，規(guī)劃在某種程度上變成了地方政府排擠其他市場主體、謀求私利的工具，因此應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制[13-14]。另一部分學(xué)者對市場化改革持更加審慎的態(tài)度，認(rèn)為保障私利必須以用途管制為前提，就我國發(fā)展階段而言尚不能支持實現(xiàn)完全的土地要素市場化[15]。還有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃與市場必須是同步推進(jìn)的，應(yīng)當(dāng)在土地要素市場化改革過程中充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的要素配置作用[16-18]，通過調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃制度工具助推土地要素市場化改革[19-22]。然而，現(xiàn)有研究盡管在國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的關(guān)系方面有所討論[23-24]，但多停留在抽象層面以及供地機(jī)制等微觀層面，罕有研究系統(tǒng)深入探討二者的互動機(jī)理，相對缺乏解決非均衡風(fēng)險、促進(jìn)兩者治理均衡的協(xié)調(diào)機(jī)制研究。因此，本文嘗試引入“治理均衡器”和“電路圖”分析框架，剖析國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的相互影響機(jī)理，探討當(dāng)前規(guī)劃與市場偏離均衡的風(fēng)險及其產(chǎn)生機(jī)制，利用電路結(jié)構(gòu)思路將“治理均衡器”的概念進(jìn)一步具象化[20]，從而針對性地開展治理機(jī)制設(shè)計，以期為推進(jìn)國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的協(xié)調(diào)發(fā)展、全面提高土地資源配置效率提供理論支撐與政策建議。

2 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的互動機(jī)理分析

2.1 規(guī)劃與市場互動機(jī)理分析框架：引入“治理均衡器”和“電路圖”的具象分析

哈利·德波爾等人引入“治理均衡器”（Governance Equalizer）的分析框架來闡釋國家規(guī)制、外部調(diào)控、管理自治、學(xué)術(shù)自治和競爭5種治理機(jī)制之間此消彼長的動態(tài)關(guān)系[25-26]。類似地，治理均衡器這一理念同樣可以引入國土空間規(guī)劃與土地要素市場之間的關(guān)系中來。規(guī)劃與市場往往被視為不斷爭奪要素配置權(quán)利的兩種相對機(jī)制，政府通過調(diào)整規(guī)劃與市場之間的要素配置主導(dǎo)地位從而不斷提升要素配置效率。我國改革開放以來的國土空間治理邏輯整體上體現(xiàn)出從規(guī)劃機(jī)制向市場機(jī)制的邏輯，實現(xiàn)了從計劃供應(yīng)到有償出讓、從協(xié)議出讓到以“招拍掛”為主的出讓模式、從國有土地市場到城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場、從一級市場到二級市場的轉(zhuǎn)變，土地要素市場化水平不斷提升，但在各個發(fā)展階段中，規(guī)劃機(jī)制與市場機(jī)制在土地要素配置工作中往往呈現(xiàn)出此消彼長的動態(tài)關(guān)系。

然而，盡管“治理均衡器”能夠闡釋同一治理目標(biāo)之下多種機(jī)制此消彼長動態(tài)關(guān)系，但是就土地要素配置中的規(guī)劃與市場關(guān)系而言仍然過于抽象，因此本文引入“電路圖”的設(shè)計理念，以進(jìn)一步具象化“治理均衡器”的實現(xiàn)。如圖1所示，利用電路圖可以清晰地體現(xiàn)系統(tǒng)整體以及各個組件的工作原理和運行狀態(tài)，從而類比呈現(xiàn)出土地要素配置中規(guī)劃與市場機(jī)制的關(guān)系。首先，電路圖所體現(xiàn)的電源、用電器、開關(guān)等若干組件組合協(xié)調(diào)實現(xiàn)電路“通路”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，恰與我國土地要素配置過程中規(guī)劃與市場兩類機(jī)制協(xié)同配合的模式相契合。其次，電路圖的基礎(chǔ)邏輯是由電源產(chǎn)生的電力被傳輸和分配到用電器的過程，與規(guī)劃和市場機(jī)制匹配土地需求與供給的過程有相似性，可以表征供需匹配的實現(xiàn)過程。此外，多樣的電氣元件和靈活豐富的導(dǎo)線接法可以模擬規(guī)劃與市場機(jī)制在要素配置中的復(fù)雜功能和相互關(guān)系，“短路”“斷路”等電路問題可以用來類比規(guī)劃與市場機(jī)制的非均衡風(fēng)險，相應(yīng)的解決機(jī)制也能充分具象化“治理均衡器”的落地設(shè)計。因此，本文借鑒物理學(xué)電路原理，用電路結(jié)構(gòu)來模擬規(guī)劃機(jī)制和市場機(jī)制的土地要素配置行為，用電路結(jié)構(gòu)的“斷路”、“短路”和“內(nèi)耗”等問題來闡釋規(guī)劃與市場機(jī)制在土地要素配置問題上的非均衡風(fēng)險，并通過電路結(jié)構(gòu)的解決方法來探索“治理均衡器”的具體元器件設(shè)計。

圖1 規(guī)劃與市場要素配置機(jī)制的電路圖分析框架Fig.1 The framework for circuit diagram analysis of planning and allocation mechanism of market factor

如圖1所示，只有市場作為要素配置機(jī)制時，要素配置過程由市場中的供需關(guān)系決定，供給方（電源P）與需求方（用電器B）的關(guān)系決定了市場中資源的價格（電信號I）。引入規(guī)劃機(jī)制后，規(guī)劃機(jī)制在市場機(jī)制的主電路之外構(gòu)造了一個具有控制開關(guān)和繼電器的新電路（虛線框A）。控制開關(guān)可以控制電路閉合與斷開，恰如規(guī)劃機(jī)制對土地資源配置的允許與禁止；繼電器是用小電流去控制大電流運作的一種“自動開關(guān)”，在電路中起著自動調(diào)節(jié)、安全保護(hù)、轉(zhuǎn)換電路等作用，與規(guī)劃機(jī)制在土地資源配置中的引導(dǎo)、控制、保護(hù)等功能極為類似。新電路的決策機(jī)制與市場機(jī)制有所區(qū)別，當(dāng)市場供需產(chǎn)生的信號符合規(guī)劃審批條件時，規(guī)劃調(diào)控電路開關(guān)S1閉合，繼電器推動主電路形成閉合，意味著規(guī)劃審批調(diào)控機(jī)制在要素配置過程中生效。在主電路中，規(guī)劃機(jī)制的引入會增加要素配置成本，導(dǎo)致配置效率在一定程度上降低，類似于增加了一個電阻R。此外，由于規(guī)劃往往存在客觀局限性和時效滯后性，在要素配置過程中可能存在繞過規(guī)劃、規(guī)劃調(diào)控機(jī)制失效的現(xiàn)象，在圖1中即體現(xiàn)為開關(guān)S2處于閉合狀態(tài)，此時市場機(jī)制將獨立完成要素配置。

2.2 規(guī)劃與市場的互動影響機(jī)制：基于“電路圖”的具象分析

基于構(gòu)建的電路圖框架可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃機(jī)制調(diào)控作用對市場機(jī)制中的土地供給、土地需求以及土地價值均會產(chǎn)生影響。一方面，規(guī)劃影響土地供給，恰如電路圖2（a）中，只有電源提供的供給方案滿足開關(guān)S1或S2的閉合條件時，也即是符合規(guī)劃的前提下電路才能通路?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定各類土地開發(fā)利用行為都必須以國土空間規(guī)劃為基本依據(jù)，國土空間規(guī)劃對土地資源的數(shù)量、空間和時序安排決定了市場中土地供給結(jié)構(gòu)。首先，通過土地利用指標(biāo)控制，規(guī)劃決定了土地市場可以配置的土地資源總量與各類用地的數(shù)量結(jié)構(gòu)；其次，通過空間布局設(shè)計，規(guī)劃安排了土地資源供給的空間結(jié)構(gòu)；最后，通過土地利用年度計劃、新增建設(shè)用地指標(biāo)控制，規(guī)劃規(guī)定了地方政府每年可以開發(fā)利用的土地資源增量規(guī)模，從而確定了土地供給時間結(jié)構(gòu)。另一方面，規(guī)劃會創(chuàng)造和影響市場中的土地需求，類似于規(guī)劃機(jī)制對市場行為的規(guī)制引導(dǎo)，電路圖中開關(guān)S1或S2閉合條件、繼電器E接入狀況、串聯(lián)電阻R的做功情況，均會直接或間接地影響著用電器B。這意味著，首先，規(guī)劃的目標(biāo)戰(zhàn)略和空間布局是引導(dǎo)地區(qū)生產(chǎn)、生活活動的龍頭抓手，決定了區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)功能，由此產(chǎn)生各類商品和服務(wù)的需求，引致產(chǎn)生對承載這些功能、商品和服務(wù)的各類土地需求；其次，對于具有空間連續(xù)性的土地資源而言，每一塊土地的利用都會受到周邊土地利用的影響，因此，規(guī)劃對區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的安排會對土地的市場需求產(chǎn)生一定的外部性[20]。此外，規(guī)劃還可以直接影響土地市場價格，新電阻R的接入改變了電路的整體阻值，會對電路中的電信號強(qiáng)弱產(chǎn)生影響，類似于對市場供需條件的改變。實際上，規(guī)劃對區(qū)域土地資源的區(qū)位分布、使用類型、開發(fā)強(qiáng)度等方面的安排能夠在很大程度上影響土地價格；同時，規(guī)劃對土地市場的剛性價格管控、彈性引導(dǎo)調(diào)控以及規(guī)劃自身調(diào)整都會導(dǎo)致土地價格變動[27]。

圖2 基于“電路圖”的規(guī)劃與市場要素配置機(jī)制互動影響機(jī)理Fig.2 Interaction mechanism between planning and allocation mechanism of market factor based on circuit diagram

基于市場對規(guī)劃的影響角度，對市場不確定性的預(yù)測構(gòu)成了規(guī)劃基礎(chǔ)前提，正如圖2（b）中新電路A的接入，并不能否認(rèn)以電源P、用電器B以及兩者之間供需關(guān)系構(gòu)成的配置機(jī)制的基礎(chǔ)地位。正是由于土地資源存在市場供需關(guān)系，再加上土地資源本身具備的有限性、稀缺性、競爭性和不可再生性，完全放任市場交易無法實現(xiàn)整體福利的最優(yōu)化，人類才試圖通過規(guī)劃來解決市場失靈、規(guī)范市場秩序和完善市場機(jī)制。同時，對土地要素市場的不確定性預(yù)測構(gòu)成了國土空間規(guī)劃的前提，當(dāng)市場發(fā)生變化，出現(xiàn)新型權(quán)利需求、作用關(guān)系和利用模式時，規(guī)劃必須進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整以適應(yīng)市場的需要[28]。另一方面，從規(guī)劃的能力限制來看，市場對規(guī)劃具有支撐完善作用，盡管新電路A提供了一種優(yōu)化方式，但也增加了決策難度，不合理的開關(guān)閉合條件、電阻阻值等規(guī)則的設(shè)定反而會導(dǎo)致電路無效率，也難以適應(yīng)用電器需求的動態(tài)變化。相比政府直接干預(yù)市場導(dǎo)致的效率降低，土地要素的供給和需求方會依據(jù)市場規(guī)則進(jìn)行交易，從而實現(xiàn)更有效率的帕累托改進(jìn)。同時，由于政府和規(guī)劃編制者精力有限，國土空間規(guī)劃往往難以事無巨細(xì)地指導(dǎo)全域空間內(nèi)所有自然資源的具體利用，難以全面滿足全體人民多層次、多類型的動態(tài)資源配置需求[29]。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變后的今天，投資主體的多元性和規(guī)劃預(yù)測的不確定性決定了規(guī)劃應(yīng)該尊重市場、反映市場，遵循價值規(guī)律和市場供求關(guān)系的變化，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)下土地開發(fā)利用理念，依據(jù)各種經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。為此，需要改變規(guī)劃思想，變靜態(tài)規(guī)劃為動態(tài)規(guī)劃，變剛性規(guī)劃為剛性彈性相結(jié)合的規(guī)劃。政府通過統(tǒng)籌規(guī)劃和市場的邊界，邊界內(nèi)的歸規(guī)劃、邊界外的歸市場，從而充分發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)對全域土地資源的最優(yōu)化配置。

2.3 治理均衡器的具象化：基于“電路圖”的“治理均衡器”具象設(shè)計

在國土空間及其自然要素配置過程中，規(guī)劃機(jī)制與市場機(jī)制之間存在此消彼長的關(guān)系以及多種非均衡風(fēng)險，因而可針對性地選擇合適的治理均衡器元件來探索均衡協(xié)同機(jī)制。利用電路結(jié)構(gòu)思路，可以將“治理均衡器”具象化為滑動變阻器SR、選擇開關(guān)S、二極管D等電氣元件來協(xié)調(diào)這種動態(tài)關(guān)系下的非均衡風(fēng)險（圖3）：滑動變阻器SR可以通過改變自身電阻控制電路，為規(guī)劃要素配置過程提供彈性機(jī)制和彈性調(diào)整空間；二極管D可以通過單向?qū)щ娦阅艽_保電路中電流方向，以此引導(dǎo)市場要素配置機(jī)制中的信號傳輸方向，提升要素配置效率；選擇開關(guān)S可以調(diào)整電路結(jié)構(gòu)，為規(guī)劃機(jī)制是否調(diào)控市場提供二元選擇，從而優(yōu)化要素配置機(jī)制、提高滿足不同配置需求的能力；繼電器E可以根據(jù)電流信號靈活調(diào)整電路結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)基于現(xiàn)實問題和未來預(yù)期，靈活調(diào)整規(guī)劃對市場調(diào)控強(qiáng)弱程度的支持，從而提升要素配置機(jī)制的動態(tài)性和靈活性。

圖3 電路結(jié)構(gòu)中可選的治理均衡器元件及作用機(jī)制Fig.3 Optional governance equalizer components in the circuit structure and functioning mechanism

3 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的非均衡風(fēng)險分析

3.1 規(guī)劃缺位或剛性過強(qiáng)，要素配置“斷路”

在土地要素配置過程中，必須嚴(yán)格按規(guī)劃和用途管制條件利用土地，即需要滿足規(guī)劃對土地資源定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”。在電路圖的表現(xiàn)上，市場和規(guī)劃機(jī)制如同土地要素配置的兩條電路：首先，發(fā)揮要素配置基礎(chǔ)性作用的市場機(jī)制作為基礎(chǔ)電路，通過識別土地需求形成市場信號并將其傳導(dǎo)給土地供給，從而實現(xiàn)土地需求與供給的匹配；其次，規(guī)劃機(jī)制作為第二條電路發(fā)揮繼電器開關(guān)的作用，當(dāng)土地資源的需求不滿足規(guī)劃“五定方案”的剛性約束時，繼電器E不再工作，主電路中的土地要素配置“斷路”，當(dāng)市場需求符合規(guī)劃“五定方案”時，繼電器開關(guān)S閉合，基礎(chǔ)電路通路從而完成土地要素的完整配置（圖4）。

圖4 要素配置“斷路”風(fēng)險示意電路圖Fig.4 Schematic diagram of risk of “open circuit” in factor allocation

盡管嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制很好地保障了規(guī)劃意志的落實，能夠有效地避免土地市場自由放任導(dǎo)致的諸多問題，然而剛性過強(qiáng)的規(guī)劃管制約束也限制了市場要素配置的靈活性，可能導(dǎo)致土地要素配置的效率偏低。反映到電路結(jié)構(gòu)中，規(guī)劃的剛性體現(xiàn)為規(guī)劃調(diào)控電路只存在“接通”與“斷開”兩種模式，缺乏中間態(tài)和靈活調(diào)整機(jī)制。由于規(guī)劃的超前性和現(xiàn)實環(huán)境的復(fù)雜性，剛性過強(qiáng)的規(guī)劃管制不但無法規(guī)范和指導(dǎo)市場要素配置，反而會阻礙正常的要素配置。同時，過于剛性的規(guī)劃管制會增加規(guī)劃調(diào)整的成本，也會提高規(guī)劃編制中的博弈成本、土地供給控制的監(jiān)管成本和土地利用流程延長的時間成本等，迫使地方政府和企業(yè)采取非最優(yōu)的策略[30-31]。

3.2 市場出現(xiàn)失靈，要素配置“短路”

由于土地資源的有限性、固定性、不可替代性以及不可或缺性，完全由市場進(jìn)行土地要素配置往往導(dǎo)致市場失靈，出現(xiàn)公共物品提供不足、負(fù)向外部性、信息壁壘等諸多問題。在電路圖的分析框架中，市場失靈可以用“短路”來類比，當(dāng)市場機(jī)制繞過規(guī)劃管控直接進(jìn)行要素配置時，部分供給會接收不到市場需求傳導(dǎo)的信號，從而無法實現(xiàn)土地需求與供給的匹配（圖5）。在正常情況下，土地市場中的土地需求與供給會達(dá)到均衡狀態(tài)，前者發(fā)揮電源P的動力作用，后者則相當(dāng)于若干個并聯(lián)的用電器B，根據(jù)市場機(jī)制滿足對應(yīng)的土地需求。然而，由于外部性、公共物品和不完全信息等原因，土地需求產(chǎn)生的市場信號可能會繞過供求規(guī)律和規(guī)劃管控等規(guī)則強(qiáng)行聯(lián)結(jié)供給，相當(dāng)于在電源和用電器支路之間直接接入了無電阻的支路W1，或是各個用電器指路之間接入了聯(lián)通的支路W2，導(dǎo)致供給被“短路”，出現(xiàn)同一供給被無限需求共同使用的“公地悲劇”、或是單一需求強(qiáng)占供給擠出其他需求等諸多供需錯配問題。

圖5 要素配置“短路”風(fēng)險示意電路圖Fig.5 Schematic diagram of risk of “short circuit” in factor allocation

土地市場失靈的出現(xiàn)原因，首先在于土地利用的時空連續(xù)性決定了土地要素配置的外部性[20]，在缺少規(guī)劃調(diào)控的情況下，市場機(jī)制容易使得負(fù)外部性土地供給過度和正外部性土地供給不足。其中，具有負(fù)外部性的土地利用行為主要包括化肥農(nóng)藥污染、植被破壞、掠奪式生產(chǎn)、噪音污染、光照遮蔽等，土地使用者為實現(xiàn)個人利益最大化導(dǎo)致整體效率損失。另一方面，土地利用也可能產(chǎn)生正向外部性，例如“綠水青山”“萬畝良田”等，需要規(guī)劃確保此類正外部性用地供給規(guī)模。其中，公共物品是一種特殊的正外部性土地，市場機(jī)制下道路、圖書館等不具有完全競爭性和排他性的公共物品或者準(zhǔn)公共物品土地往往存在供給相對緊缺、利用不可持續(xù)的問題，存在“搭便車”和“公地悲劇”現(xiàn)象。其次，信息不對稱等問題也會導(dǎo)致土地市場失靈。土地具有異質(zhì)性強(qiáng)、交易額度較高、信息統(tǒng)計不完善、信息更新滯后等特征，供需雙方存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，極易誘發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險。因此在缺乏規(guī)劃管制或行政調(diào)控的情況下，土地市場可能容易誘發(fā)投機(jī)，不斷增加土地市場的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

3.3 規(guī)劃資源供需錯位，要素配置“內(nèi)耗”

規(guī)劃機(jī)制的效率偏低體現(xiàn)在其對資源供需匹配方面，難以最為有效和精準(zhǔn)地定位土地需求，也難以充分地將土地供給到真正的需求，可能引發(fā)需求失序和供給失效的結(jié)構(gòu)性問題。同時，規(guī)劃通常難以通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制不斷試錯，還面臨著政府部門間的需求沖突問題，難以實現(xiàn)要素配置最優(yōu)和供需平衡。這相當(dāng)于電路中存在多個電源P并聯(lián)和多個用電器B并聯(lián)，電路需要處理好多個電源P形成的需求信號，并將其傳導(dǎo)到最優(yōu)的用電器B支路，否則就會發(fā)生內(nèi)耗和低效，嚴(yán)重的會導(dǎo)致電源過熱和整個電路的燒毀。在需求端，并聯(lián)的電源P通路后會產(chǎn)生內(nèi)部環(huán)流，導(dǎo)致電路發(fā)熱和電源燒毀，需要對電流I進(jìn)行限制和引導(dǎo)。在供給端，并聯(lián)的用電器B接入主電路完全取決于選擇器開關(guān)面對并聯(lián)支路的接入選擇，無法根據(jù)市場情況靈活動態(tài)調(diào)整，需要設(shè)計可調(diào)整的精準(zhǔn)接入機(jī)制（圖6）。

圖6 要素配置“內(nèi)耗”風(fēng)險示意電路圖Fig.6 Schematic diagram of risk of “internal friction” in factor allocation

究其原因，主要包括需求識別不精準(zhǔn)、供給匹配低效率、調(diào)整機(jī)制不到位和部門矛盾難協(xié)調(diào)4個方面。第一，作為對未來土地資源的超前配置，規(guī)劃機(jī)制具有不確定性的特點，對土地需求的定位與真實需求難免具有一定的偏離，尤其是面對復(fù)雜多維的社會需求，很難精準(zhǔn)識別各個微觀主體的具體土地需求。第二，規(guī)劃機(jī)制在配置土地資源的數(shù)量、空間和時序供給結(jié)構(gòu)時往往會受到多重干擾，有可能導(dǎo)致供需錯配。首先，規(guī)劃可能會受到政府及規(guī)劃編制參與者的情緒預(yù)期影響，高估或者低估所需的土地供給規(guī)模，導(dǎo)致土地資源閑置浪費或者相對不足。其次，規(guī)劃從立項、編制到最后的審批、頒布與實施環(huán)節(jié)之間的漫長周期決定了其相對的供給滯后性。最后，規(guī)劃對土地供給空間結(jié)構(gòu)的安排也會導(dǎo)致供需錯配，用地主體拿到的土地可能并非位于最合適的區(qū)位。例如，農(nóng)村釋放出來的土地資源可能更多地被投入到需求較低的工業(yè)部門，而非需求旺盛的服務(wù)業(yè)部門，導(dǎo)致工業(yè)部門的土地過剩和服務(wù)業(yè)部門的土地緊缺此類結(jié)構(gòu)性供需矛盾問題[32]。第三，相比時刻都在調(diào)整的市場，規(guī)劃對土地資源的配置缺少以供需均衡為核心的動態(tài)博弈機(jī)制，調(diào)整幅度相對有限，規(guī)劃的權(quán)威性要求和修編時間限制也難以支持實時糾偏，更難以通過不斷試錯達(dá)到帕累托最優(yōu)。第四，規(guī)劃機(jī)制仍然需要構(gòu)建應(yīng)對政府部門間沖突的有效機(jī)制，由于各個部門職能和價值標(biāo)準(zhǔn)迥異，對土地資源的開發(fā)和保護(hù)策略不盡相同，當(dāng)各個部門都試圖強(qiáng)調(diào)和推廣自身價值準(zhǔn)則和話語體系時，容易引發(fā)沖突和博弈。

4 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的治理均衡器設(shè)計

4.1 針對要素配置“斷路”的均衡器設(shè)計

針對規(guī)劃缺位導(dǎo)致的斷路和管制剛性過強(qiáng)導(dǎo)致的斷路問題，應(yīng)當(dāng)有效協(xié)調(diào)規(guī)劃剛性和彈性之間的關(guān)系，適當(dāng)增加彈性機(jī)制，形成“剛性底線+彈性空間”的治理機(jī)制。反映在電路中，就是將規(guī)劃“五定方案”的開關(guān)串聯(lián)“滑動變阻器SR”，設(shè)置一定的彈性空間，只要市場需求滿足規(guī)劃最核心的剛性管制規(guī)定，開關(guān)W就可以閉合，只要與規(guī)劃管制的差距位于彈性空間范圍內(nèi)，通過變阻器SR的電流強(qiáng)度I足以使主電路閉合，完成土地資源的配置（圖7）。

圖7 針對要素配置“斷路”的治理均衡器設(shè)計Fig.7 Design of governance equalizer for “open circuit” of factor allocation

4.1.1 土地使用用途管制：用途管制嚴(yán)控+彈性差別標(biāo)準(zhǔn)+創(chuàng)新混合利用

通過“用途管制嚴(yán)控+彈性差別準(zhǔn)入+創(chuàng)新混合利用”等治理機(jī)制的探索設(shè)計，不斷增加規(guī)劃和用途管制彈性，以提高市場自主性。首先，要嚴(yán)格落實國土空間用途管制制度，各類土地需求都必須嚴(yán)格遵循用途管制制度；其次，在充分度量不同區(qū)域國土空間集約利用水平和產(chǎn)出能力的前提下，探索建立彈性化的用途管制標(biāo)準(zhǔn)，土地集約利用水平高的用地主體可適當(dāng)放寬容積率、建筑密度等用途管制限制；最后，引入混合利用的規(guī)劃理念，探索產(chǎn)業(yè)用地混合利用和彈性用途轉(zhuǎn)換的供給模式改革，以滿足多元的市場需求，賦予空間更大的彈性“留白”和更為多樣的利用方式。如抗疫應(yīng)急醫(yī)院平時可做科教用地（教育、科研等）、工礦倉儲用地（醫(yī)療健康企業(yè)生產(chǎn)、物流倉庫等）、文體娛樂用地（圖書館、博物館或展覽館等）等其他功能用途或混合用途，疫情發(fā)生時可迅速改造成為抗擊疫情的救治點，從而增加空間布局的相對靈活性，降低市場更新改造和功能置換的要素配置成本[3]。

4.1.2 土地利用規(guī)模和空間管制：安全底線保障+彈性指標(biāo)放活+堵點打通盤活

在土地利用規(guī)模和空間管制層面，探索設(shè)計“安全底線保障+彈性指標(biāo)放活+指標(biāo)交易創(chuàng)新”的治理機(jī)制，增加規(guī)劃土地利用規(guī)模和空間管制彈性，以提高對市場變化的適應(yīng)性。首先，國土空間規(guī)劃對耕地保有量、城市開發(fā)規(guī)模、建設(shè)空間和生態(tài)功能區(qū)的強(qiáng)制性安排是扭轉(zhuǎn)市場失靈的重要手段，不能為提高效率盲目放開規(guī)劃管制，因此政府在一級市場中供給土地必須符合規(guī)劃對耕地、生態(tài)和開發(fā)邊界管控要求，嚴(yán)格避讓規(guī)劃紅線和禁止開發(fā)區(qū)域；其次，對于禁止開發(fā)區(qū)域之外的地區(qū)，預(yù)留一定規(guī)模的機(jī)動指標(biāo)和空間留白，設(shè)置一定的指標(biāo)和空間規(guī)模彈性浮動范圍，同時構(gòu)建耕地占補平衡、城鄉(xiāng)增減掛鉤等土地指標(biāo)交易平臺，形成和健全統(tǒng)一的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)和空間置換機(jī)制，以提高對市場變化的適應(yīng)性；最后，要打通城鄉(xiāng)用地和存量空間盤活的“堵點”，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革，探索宅基地退出和入市的可行機(jī)制，探索構(gòu)建城市存量空間特別是閑置低效空間再利用機(jī)制，實現(xiàn)在建設(shè)空間規(guī)模不變的同時實現(xiàn)以農(nóng)村土地供給補充城市土地需求、以存量土地供給補充新增用地需求。

4.1.3 土地利用時序管制：年度計劃規(guī)范+彈性管理調(diào)控+生命周期匹配

通過“年度計劃規(guī)范+彈性管理調(diào)控+生命周期匹配”的治理機(jī)制設(shè)計，增強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的時序管制彈性，提高時間靈活性。首先，土地資源的配置應(yīng)當(dāng)遵守當(dāng)?shù)赝恋乩媚甓扔媱澋陌才牛灸甓仁Ｓ嗷虺瑯?biāo)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)?shù)卣谙乱荒甓戎笜?biāo)計劃中予以相應(yīng)調(diào)整，以保障年度計劃的有序推進(jìn)；其次，探索彈性補償管理機(jī)制，提升時序維度上的管制彈性，允許時間維度上的指標(biāo)交易和指標(biāo)置換；最后，要探索全生命周期彈性土地供需匹配機(jī)制，通過精準(zhǔn)識別各類行業(yè)、各種規(guī)模企業(yè)的生命周期過程，構(gòu)建彈性供給時間、供給年限、供給數(shù)量的差異化設(shè)定機(jī)制。例如向處于高速發(fā)展期的企業(yè)提供更加及時和足量的土地供應(yīng)，提供更為優(yōu)惠的用地價格和更加長期的供應(yīng)年限，引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)和利用效率有效提升[3]。

4.2 針對要素配置“短路”的治理均衡器設(shè)計

針對市場失靈導(dǎo)致的“短路”問題，應(yīng)當(dāng)通過引入規(guī)劃管控機(jī)制[33]，針對外部性和信息不完全的原因設(shè)置針對性的規(guī)劃管制措施，發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，形成“規(guī)制調(diào)控+規(guī)范引導(dǎo)”的治理機(jī)制。反映在電路中，就是要在短路支路中以規(guī)劃機(jī)制取代市場機(jī)制，通過增加“開關(guān)S”截斷“短路”支路，從而確保電流必須通過規(guī)劃“五定方案”的端口才能傳導(dǎo)到土地供給端，從而保障外部性土地的供應(yīng)并規(guī)范市場秩序（圖8）。

圖8 針對要素配置“短路”的治理均衡器設(shè)計Fig.8 Design of governance equalizer for “short circuit” of factor allocation

4.2.1 外部性問題：規(guī)制調(diào)控

針對土地的公共物品屬性和外部性導(dǎo)致的市場失靈問題，通過規(guī)劃機(jī)制對市場供需進(jìn)行強(qiáng)制性和誘導(dǎo)性調(diào)控，相當(dāng)于對發(fā)生失靈的支路增加控制開關(guān)S（圖8），通過賦予財產(chǎn)權(quán)利和落實規(guī)劃管理權(quán)責(zé)等規(guī)劃手段實現(xiàn)對公共用地的有效管理。首先，通過指標(biāo)管控和用途管制進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)制，設(shè)置特定地類規(guī)模上下限、綠地覆蓋率等強(qiáng)制性規(guī)劃指標(biāo)，掛鉤政府績效管理，由政府負(fù)責(zé)公共物品和正外部性土地的供給，彌補市場中缺失的公共物品或者具有正向外部性土地的供給缺口，控制市場中負(fù)外部性土地的供給過剩。其次，通過差異化地價、捆綁式供地和賦予財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行誘導(dǎo)性調(diào)控：規(guī)劃確定的土地供應(yīng)總量、空間功能布局、開發(fā)管制規(guī)則等土地利用條件決定了不同類型土地的一級市場價格，規(guī)劃在用地審批和出讓階段設(shè)置的管制規(guī)則優(yōu)惠則相當(dāng)于提供了價格減免，會激勵市場主體更踴躍地進(jìn)入規(guī)劃提倡的土地利用行為中；通過捆綁式的供地模式要求市場主體在獲得盈利性土地的同時承擔(dān)一定規(guī)模的公益性土地開發(fā)建設(shè)任務(wù)，從而保障公共物品和正外部性土地的供給；通過賦予財產(chǎn)權(quán)利誘導(dǎo)市場主體更好地利用和保護(hù)公地，在河流、牧場等各類“公地”編制公益與營利配套的片區(qū)綜合開發(fā)規(guī)劃，允許在部分公益性土地上開展一定程度的營利活動，從而引入企業(yè)單位經(jīng)營、管理和維護(hù)公益性土地。

4.2.2 信息不完全：規(guī)范引導(dǎo)

針對信息不完全導(dǎo)致的市場失靈問題，利用調(diào)查、監(jiān)測、登記和信息公開機(jī)制降低土地交易的信息不完全程度，規(guī)范和引導(dǎo)市場行為，通過控制開關(guān)S切斷因信息不完全導(dǎo)致的“短路”支路：首先，落實自然資源和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、國土調(diào)查、監(jiān)測等國土空間信息制度，精準(zhǔn)掌握土地資源的基本信息并實現(xiàn)動態(tài)更新；其次，健全規(guī)劃公示和信息公開制度，為微觀主體提供詳實、動態(tài)、完善、透明的土地市場信息；最后，通過強(qiáng)化規(guī)劃實施管理、違規(guī)監(jiān)察和懲處管理、閑置低效用地清查處置等機(jī)制打擊土地投機(jī)，有效糾正市場失靈。

4.3 針對要素配置“內(nèi)耗”的治理均衡器設(shè)計

針對規(guī)劃供需錯位導(dǎo)致的電路“內(nèi)耗”問題，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)政府和規(guī)劃合理均衡，引入市場機(jī)制、發(fā)揮市場在土地要素配置中的基礎(chǔ)性和決定性地位，形成“規(guī)劃均衡+市場決定”的治理機(jī)制。反映在電路中，就是要在需求端充分發(fā)揮市場的“二極管D”作用，僅允許電流正向流動，確保電流從電源P流出后有序傳導(dǎo)到用電器B，以價格機(jī)制、競爭機(jī)制等各類機(jī)制為抉擇手段，協(xié)調(diào)不同需求和不同供給之間的矛盾，避免“內(nèi)部環(huán)流”；在供給端引入市場機(jī)制配合規(guī)劃機(jī)制實現(xiàn)對土地供給的動態(tài)調(diào)整，形成可根據(jù)電流強(qiáng)度動態(tài)調(diào)整的電磁繼電器選擇開關(guān)E，確保土地供給能夠?qū)崟r調(diào)整，更好地滿足土地需求（圖9）。

圖9 針對要素配置“內(nèi)耗”的治理均衡器設(shè)計Fig.9 Design of governance equalizer for “internal friction” of factor allocation

4.3.1 供需匹配錯位：規(guī)劃讓步+市場決定

基于規(guī)劃機(jī)制無法實現(xiàn)土地供需有效匹配的現(xiàn)實，合理調(diào)整規(guī)劃與市場機(jī)制在土地要素配置中的決策地位，推進(jìn)土地要素的市場化改革，充分發(fā)揮市場在土地要素配置中的基礎(chǔ)性和決定性作用，增加由電信號I變化控制的繼電器選擇開關(guān)E，在規(guī)劃管控之外保留市場靈活性。首先，在規(guī)劃確定的紅線之外，重點關(guān)注重大民生基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等戰(zhàn)略性問題，其余則主要提出倡議性的策略和政策，將更多的土地要素配置權(quán)利讓渡給市場；其次，要遵循“最優(yōu)市場配置”的基本準(zhǔn)則，減少對市場機(jī)制的干預(yù)，充分保障價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用體現(xiàn)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用[3]。例如，要不斷深化推進(jìn)征地制度改革，明確并細(xì)化公共利益清單，縮小征地范圍，審慎使用征地手段。

4.3.2 政府部門沖突：簡政放權(quán)+競爭管理

規(guī)劃讓步并不意味著完全任由市場多元供需主體自行匹配，而是要通過引入二極管D從供給側(cè)進(jìn)行引導(dǎo)，形成“事權(quán)下放+競爭管理+有序博弈”的治理機(jī)制，確保市場資源配置機(jī)制良好有序運行。首先，通過下放規(guī)劃事權(quán)與審批權(quán)限、讓渡部分土地要素配置權(quán)利，直接減少部門間利益沖突在國土空間規(guī)劃上的表達(dá)；其次，通過引入競爭性審批和管理機(jī)制限制部門和地方政府對規(guī)劃的干預(yù)能力，模仿市場應(yīng)對供需矛盾的解決機(jī)制，引入競爭型官僚制嚴(yán)格控制地方“一把手”對規(guī)劃的“壟斷”，通過異地評審、多部門聯(lián)席評審等手段增強(qiáng)部門競爭；最后，構(gòu)建沖突協(xié)商平臺和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過多輪協(xié)商、內(nèi)容研討、聽證質(zhì)詢等手段，實現(xiàn)有序博弈[34]。

5 結(jié)論與討論

本文引入“治理均衡器”和“電路圖”，闡述了規(guī)劃與市場機(jī)制的互動機(jī)理和非均衡風(fēng)險，分析了國土空間規(guī)劃和土地要素市場化改革的互動機(jī)理，探索具象化構(gòu)建兩者協(xié)同機(jī)制的關(guān)鍵思路。通過引入“治理均衡器”和“電路圖”的具象分析，土地要素配置問題中規(guī)劃與市場之間的互動機(jī)理主要包括規(guī)劃對市場供給、需求和價格的調(diào)控和引導(dǎo)作用，以及市場對規(guī)劃的基礎(chǔ)前提和支撐完善作用。國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的非均衡風(fēng)險主要包括規(guī)劃缺位或剛性過強(qiáng)導(dǎo)致的“斷路”、市場失靈導(dǎo)致的“短路”和規(guī)劃市場供需錯位導(dǎo)致的“內(nèi)耗”：（1）當(dāng)不滿足規(guī)劃對土地要素配置的管制要求時，規(guī)劃缺位導(dǎo)致土地要素配置無法完成，出現(xiàn)“斷路”；（2）由于外部性和信息不完全，部分需求可能繞過供求規(guī)律和規(guī)劃管控等規(guī)則強(qiáng)行聯(lián)結(jié)供給，導(dǎo)致部分供給無法接收市場需求傳導(dǎo)的信號，從而導(dǎo)致供需錯配和系統(tǒng)性風(fēng)險，產(chǎn)生“短路”；（3）規(guī)劃機(jī)制在精準(zhǔn)定位土地需求、供給需求匹配、動態(tài)調(diào)整試錯和政府部門沖突解決方面的弱勢，使得其對土地資源的配置容易引發(fā)需求失序和供給失效的結(jié)構(gòu)性問題，誘發(fā)“內(nèi)耗”。

針對上述三個非均衡風(fēng)險，本文進(jìn)一步具象化了“治理均衡器”，針對性設(shè)計了滑動變阻器、二極管、電磁繼電器、選擇開關(guān)等治理均衡器元器件，探討通過構(gòu)建“剛性底線+彈性空間”的治理機(jī)制，設(shè)計“用途管制嚴(yán)控+彈性差別標(biāo)準(zhǔn)+創(chuàng)新混合利用”、“安全底線保障+彈性指標(biāo)放活+堵點打通盤活”和“年度計劃規(guī)范+彈性管理調(diào)控+生命周期匹配”等創(chuàng)新機(jī)制，以解決“斷路”問題；通過“規(guī)制調(diào)控+規(guī)范引導(dǎo)”的治理機(jī)制設(shè)計，實現(xiàn)強(qiáng)制性和誘導(dǎo)性調(diào)控、財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)、規(guī)劃管理權(quán)責(zé)落實和市場信息健全等目標(biāo)，力圖為“短路”問題提供解決方案；通過設(shè)計“規(guī)劃均衡+市場決定”的治理機(jī)制，探討實現(xiàn)“規(guī)劃讓步+市場主導(dǎo)”和“事權(quán)下放+競爭管理+有序博弈”，試圖對“內(nèi)耗”問題提供解決建議。研究發(fā)現(xiàn)，通過引入電路圖和治理均衡器分析框架，能夠更為形象地為不同風(fēng)險沖擊下的“治理均衡器”選擇提供參考，可以為不同情景下推進(jìn)國土空間規(guī)劃和土地要素市場化改革的協(xié)同實現(xiàn)提供政策工具和治理手段，切實為協(xié)調(diào)兩大改革的良性互動和統(tǒng)籌推進(jìn)提供參考和建議。

需要強(qiáng)調(diào)的是，本文嘗試識別我國當(dāng)前規(guī)劃與市場間可能存在的非均衡風(fēng)險，并基于“治理均衡器”處理規(guī)劃和市場之間此消彼長的關(guān)系，從而提供了一個可行的統(tǒng)一性框架。當(dāng)然，文中識別的規(guī)劃與市場機(jī)制協(xié)同系統(tǒng)中的“斷路”、“短路”和“內(nèi)耗”風(fēng)險可能并不全面，電路圖雖然能夠?qū)⑵渚呦蠡尸F(xiàn)，但也可能限制了更多風(fēng)險的表達(dá)。此外，本文實際上將規(guī)劃和市場簡化為兩種相對獨立的備選機(jī)制，然而二者在現(xiàn)實中所呈現(xiàn)的彼此交織、一體兩面的復(fù)雜關(guān)系，仍然需要進(jìn)一步挖掘和探討：首先，二者并非相互獨立，規(guī)劃編制不可避免會受到市場主體的影響，企業(yè)等市場主體會通過游說、投資等方法影響政府決策，從而影響規(guī)劃機(jī)制；其次，規(guī)劃機(jī)制本身也是復(fù)合的概念，受到府際關(guān)系的影響，不同區(qū)域?qū)哟紊系囊嘏渲米顑?yōu)化方案往往并不一致，上級規(guī)劃在實現(xiàn)最優(yōu)化的過程中可能導(dǎo)致下級特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到損失，從而產(chǎn)生多級規(guī)劃和市場的多元博弈狀態(tài)。當(dāng)然，需要堅定的是，無論是我國改革開放以來的社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果，還是西方資本主義國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的改良運動經(jīng)驗，都充分說明了無論是規(guī)劃還是市場都不可能獨立運作。在要素配置問題上，規(guī)劃機(jī)制與市場機(jī)制具有統(tǒng)一性，是相互依存、互相交融的，不能就規(guī)劃談規(guī)劃、就市場談市場。因此，未來必須因地制宜，找準(zhǔn)規(guī)劃與市場機(jī)制的各自邊界和均衡位置，統(tǒng)籌發(fā)揮兩種機(jī)制的合力作用，切實為推動高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)提供持續(xù)性動力。