“村組分治”：事務(wù)分類下的單元分治
——基于治理有效的視角

柳澤凡

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要組成部分。2018年，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確指出，社會治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。“加強(qiáng)基層治理實(shí)踐，提升基層治理水平”作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，其內(nèi)在要求就是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的治理有效。鄉(xiāng)村社會的治理有效關(guān)乎鄉(xiāng)村振興全局，更對國家治理現(xiàn)代化的整體進(jìn)程起到極其重要的作用。基層治理有效的關(guān)鍵在于村級治理有效，村莊治理有效關(guān)乎國家整體的治理成效。其中，村兩委作為村級治理組織的實(shí)踐載體和運(yùn)轉(zhuǎn)平臺，承擔(dān)著村莊這一層級幾乎所有的治理任務(wù)，擔(dān)負(fù)著綜合性的治理職責(zé)。受到來自國家、基層政府、村莊社會等多元力量的作用，多重治理邏輯(1)多重治理邏輯在村莊的實(shí)踐表達(dá)可以分為國家制度邏輯、政府行政邏輯、村莊自治邏輯。中國的村民自治制度和中國農(nóng)村的民主實(shí)踐不是自然生發(fā)的，而是國家權(quán)力賦予的產(chǎn)物，是國家意志之下的一種基層制度變革。同時，村民自治制度的實(shí)踐理應(yīng)受到各地基層政府的指導(dǎo)和推進(jìn)，多數(shù)時刻伴有一定程度的行政化趨勢，作為上級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位將行政任務(wù)分解到村民委員會層級。此外，村民委員會作為村莊民主表達(dá)的基本平臺，其自身從一開始就蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的民主價值、政治表達(dá)等村莊自治邏輯，如村民選舉、村民代表大會、農(nóng)民自組織等作為村莊民主治理的舞臺發(fā)揮著重要作用。共同寓于當(dāng)前村級治理實(shí)踐中，村級組織呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的內(nèi)外部制度環(huán)境。村級組織需要同時應(yīng)對村民民主實(shí)踐與村莊外部的政治和行政壓力，始終帶有民主與治理的雙重使命[1]。在國家制度、行政任務(wù)、民主價值等諸多復(fù)雜的治理邏輯中，村級治理組織如何應(yīng)對治理有效的戰(zhàn)略目標(biāo)？怎樣協(xié)調(diào)與平衡不同邏輯的相互關(guān)系？這是本文的核心問題。

任何治理形式都需要在具有一定自然屬性和社會屬性的單元內(nèi)部展開，治理單元設(shè)置是否科學(xué)、合理，會直接影響治理能力和目標(biāo)績效。周雪光[2]曾將治理規(guī)模作為觀察和研究國家治理的基本視角，提出根據(jù)治理規(guī)模來確定組織程度、組織方式、組織成本的基本命題。的確，治理規(guī)模是治理過程的關(guān)鍵要素，而治理規(guī)模的背后是治理單元的劃定和調(diào)整，尤其在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，治理單元與治理有效緊密相連。對于村級組織而言，合理劃分與調(diào)整村級組織的治理單元對于治理有效的實(shí)現(xiàn)有著深刻意義。治理有效的關(guān)鍵在于治理單元的設(shè)定和劃分，單元的合理設(shè)置是提升治理有效的重要手段。我們需要重視治理單元的設(shè)置、調(diào)整與重組的實(shí)踐過程和內(nèi)在邏輯。以往學(xué)界對農(nóng)村治理單元的研究主要集中在以下三個方面：

其一，治理單元的規(guī)模研究。在組織規(guī)模的問題上，John James[3]提出，在公共、私人或者國家機(jī)構(gòu)和組織中，采取一致行動的集團(tuán)比不采取集體行動的集團(tuán)規(guī)模普遍要小。曼瑟·奧爾森[4]認(rèn)為，社會激勵引導(dǎo)其成員為獲取集體物品而努力，進(jìn)而產(chǎn)生集體行動，并且社會激勵只有在較小的集團(tuán)中才會起作用，小團(tuán)體能夠擁有更強(qiáng)的激勵機(jī)制和行動動力，即規(guī)模小的治理單元更有效。同樣，基層治理當(dāng)中需要解決組織村民集體、激活村莊內(nèi)生動力等問題，就集體參與、民主建設(shè)而言，規(guī)模較小、人員有限、邊界適度的村民小組或者自然村更便于展開自治并實(shí)現(xiàn)民主需要[5]。

其二，治理單元的類型研究。李增元[6]梳理了以行政建制村(生產(chǎn)隊)為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃及管理單元、以建制村落(自然村)或村民小組為基礎(chǔ)的自治單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的管理與服務(wù)單元、以家戶為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)治理單元等不同基層治理單元類型。同時，在國家治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動下，中國基層治理的發(fā)展過程必然伴隨“單單位治理”向“多單位治理”的轉(zhuǎn)變，并且根據(jù)特定功能將這種多單位劃分為自治單元、行政單元、服務(wù)單元和經(jīng)濟(jì)單元等[7]。

其三，影響治理單元設(shè)置的因素討論。既然歷史進(jìn)程和當(dāng)前治理出現(xiàn)了不同規(guī)模且類型多元的單元形式，那么影響農(nóng)村基層治理單元設(shè)置的主要因素是什么？針對影響基層治理單元建構(gòu)的基本因素，當(dāng)前學(xué)界主要集中在以下幾個方面進(jìn)行討論：一是政策因素。李華胤[8]將“政策落地”作為關(guān)鍵因素來討論治理單元的實(shí)踐效果，認(rèn)為政策的時空距離靠近農(nóng)民、農(nóng)民積極參與政策不僅有利于政策進(jìn)村入戶，還有利于形成自治的基本單元，并提出將政策落地單元作為村民自治的基本單元。二是地域因素。胡平江[9]認(rèn)為,更小的地域單元更有利于村民自治，地域相近既為村民自治的發(fā)展提供了一種路徑，也為自治參與提供了空間基礎(chǔ)。三是產(chǎn)權(quán)因素。產(chǎn)權(quán)單元與治理單元有著高度的關(guān)聯(lián)性，它們之間的對稱程度決定產(chǎn)權(quán)的配置效率和治理的有效性[10]。當(dāng)產(chǎn)權(quán)單元與治權(quán)單元一致時，產(chǎn)權(quán)會對治權(quán)產(chǎn)生內(nèi)聚和牽引，促進(jìn)村莊治理的內(nèi)生性力量的培育和發(fā)展，進(jìn)一步提高治理績效[11]。四是利益因素。單元內(nèi)的土地、資源、人口越密集，人們越擁有共同利益，而共同利益將會促使人們采取聯(lián)合的自治行動，因此需要建構(gòu)與利益相關(guān)一致性的治理單元[12]。五是群眾參與因素。促進(jìn)群眾參與是治理單元設(shè)置當(dāng)中的重要因素，村莊有效治理和村民自治需要引導(dǎo)群眾積極參與。發(fā)揮群眾的主體性、提高群眾參與能力、激發(fā)群眾參與意愿等是村莊基本自治單元的重要參照[13]。

既往研究雖從各個角度關(guān)注了治理單元，談到了影響單元建構(gòu)的基本要素，但忽略了治理過程的本質(zhì)性要素，即治理事務(wù)。無論是產(chǎn)權(quán)、政策、人口、地理還是利益等條件，判斷其是否有效，最終都要落實(shí)到一件件具體的治理事務(wù)上。治理事務(wù)作為最基本的要素，與治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、治理過程的推進(jìn)直接相關(guān)，且在治理單元的設(shè)置中起著關(guān)鍵作用。離開具體事務(wù)談治理單元猶如“無水之源”，無論治理單元的規(guī)模和類型如何變化，都需要面對單元內(nèi)的各種具體事務(wù)。如果不考慮治理事務(wù)的類型，擴(kuò)大、縮小治理規(guī)?；蛘吒淖儐卧獙傩远紩a(chǎn)生治理失效。

二、“治理有效”的村級實(shí)踐內(nèi)涵

2018年中央一號文件首次提出，以實(shí)現(xiàn)治理有效為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理體系和體制。黨和國家在頂層設(shè)計上確立了“治理有效”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)之一，從黨的十六屆五中全會提出推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)到黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨對基層治理的要求也從管理民主相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碛行?。這一過程表達(dá)了黨中央對治理效用和功能的關(guān)心，也體現(xiàn)了黨更強(qiáng)調(diào)治理的實(shí)際效果，追求價值理性與工具理性、動機(jī)與效果的有機(jī)統(tǒng)一。從政策角度看，治理有效的關(guān)鍵內(nèi)涵在于不拘泥于一成不變的治理模式，而更在乎現(xiàn)實(shí)治理的實(shí)際效果。治理有效是對管理民主的超越和發(fā)展，其不僅要求堅持民主價值取向，還倡導(dǎo)民主治理與其他環(huán)節(jié)的契合協(xié)調(diào)，達(dá)成治理結(jié)果的有效性。

除了認(rèn)識政策以外，怎樣從學(xué)理上更好地理解治理有效？這需要從學(xué)術(shù)脈絡(luò)的角度重新認(rèn)知有效性。小艾爾弗雷德·D.錢德勒[14]認(rèn)為，單位時間內(nèi)生產(chǎn)成本與產(chǎn)出效益的匹配程度是考量組織行為有效的重要因素。經(jīng)濟(jì)意義上的“效率機(jī)制”是理解組織管理與控制的一個重要因素。組織效能理論指出，組織的約束條件和預(yù)定目標(biāo)是評價組織有效與否的基本要求，即一個組織想要具有效能，必須滿足資源能力下的約束條件或者程序規(guī)則，同時實(shí)現(xiàn)組織希望達(dá)成的最初目標(biāo)[15]。除了組織內(nèi)部效能的要求，組織是否有效必須考慮到它所面臨的外在環(huán)境的影響，組織行為是否具有合法性決定于組織結(jié)構(gòu)和環(huán)境條件的契合程度[16]，即一個組織需要適應(yīng)外界壓力并且產(chǎn)生一定的與環(huán)境相符的有效行為?；谏鲜隼碚撚懻?，可以看到有效性是一個組織或者行動者在行動過程中基于既定目標(biāo)而產(chǎn)生的追求效率、注重效能，及在乎實(shí)際效果而產(chǎn)生的有效行為的表達(dá)，同時這個組織或者行動者需要面臨資源條件、參與者的支持、技術(shù)手段、外部環(huán)境等多重要素約束。另外，關(guān)于治理有效，不少學(xué)者還提出：治理有效的價值在于以較低的治理成本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益的最大化和可持續(xù)性[17]。其本質(zhì)是確立一種結(jié)果導(dǎo)向，要求治理成效與治理投入呈正相關(guān)關(guān)系[18]。治理有效即治理能夠達(dá)到設(shè)定的基本目標(biāo)或者能夠解決所面臨的治理問題[19]。此外，提高管理的效率，降低管理成本，讓科學(xué)、法制、民主、公平等因素融入治理機(jī)構(gòu)是治理有效的基本特征和手段[20]。但這些研究只是從宏觀層面或者政策討論的角度解釋了治理有效的基本面向，不能在具體層面上解釋有效性在基層村莊治理中的深度意蘊(yùn)。

在既有政策話語和學(xué)理研究的基礎(chǔ)上，立足于我國當(dāng)前基層村級治理情況，本文認(rèn)為在村級組織中實(shí)現(xiàn)治理有效，需要從村莊治理所面臨的內(nèi)部組織和外部環(huán)境入手，綜合考慮問題。當(dāng)前村莊組織呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的治理形態(tài)，其背后是多重治理邏輯的相互作用。從村莊內(nèi)部過程來看，村民更在乎個體或集體成員的利益訴求和民主表達(dá)，即“是否能夠?qū)崿F(xiàn)村民的具體利益，對村民是否有實(shí)際的作用”等。因此，治理有效對于村莊邏輯而言，更加傾向于治理的實(shí)際效能。從村莊外部過程來看，國家和基層政府似乎更加在乎村莊的治理成本、資源配置和整體成效，出于管理目標(biāo)、行政績效、社會發(fā)展等方面因素的考慮，政府層面更加強(qiáng)調(diào)采取哪些治理方式能夠?yàn)橹卫砟繕?biāo)的達(dá)成提供切實(shí)價值，即政府更加重視治理行動的成本投入和實(shí)際效果的比值問題，注重治理的效率問題。因此，治理有效對于行政邏輯而言，更加傾向于基層治理的行政效率。民主價值取向關(guān)注治理效能，而行政價值取向關(guān)注治理效率[21]。在村莊內(nèi)生性事務(wù)和行政任務(wù)共存的背景下，為了實(shí)現(xiàn)治理有效，我們需要同時解決好村莊治理的效能與效率問題。過分強(qiáng)調(diào)民主價值，忽視治理效率，或者過分強(qiáng)調(diào)行政導(dǎo)向，不顧自治效能，都會造成鄉(xiāng)村治理低效。在民主效能與行政效率的要求下，村級治理不能以一成不變、一以貫之的思路來參與所有治理內(nèi)容。這就使得我們必須分別針對兩種目標(biāo)進(jìn)行一定的治理分化，采用一種分類式治理邏輯，平衡行政和自治導(dǎo)向，并在分類式治理的基礎(chǔ)上發(fā)展出相應(yīng)的治理方式和治理手段。分類式治理是一種有效性機(jī)制的理性表達(dá)，是一種工具理性的治理技術(shù)。在村級治理中引入分類式治理的邏輯概念可以充分解決多重邏輯下的運(yùn)作矛盾，達(dá)成多方協(xié)調(diào)的綜合目標(biāo)。

三、事務(wù)分類下的單元分治：基于治理有效的分析框架

文本基于治理有效的視角，將延續(xù)學(xué)界對“基層治理單元的劃分、調(diào)整與重組”的思路。但與之前研究不同的是，相較于村級治理單元的“并”和“統(tǒng)”，本文更加注意單元的“分”；相較于靜態(tài)視角下治理單元的獨(dú)立性，本文更加關(guān)注層級單元之間的縱向分化和橫向聯(lián)系；更重要的是，本文突破“就單元而談治理”的線性思路，將組織單元內(nèi)的治理事務(wù)作為更加具體的分析要素，通過不同屬性劃分、歸類治理事務(wù)的基本方式，建立一種穩(wěn)定、持續(xù)的分類式治理形態(tài)，以此形成不同事務(wù)類型下的治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理手段與治理職能。治理實(shí)踐離不開單元承載，在此過程中，事務(wù)的分類治理需要相應(yīng)的單元分化來組織與承接，強(qiáng)調(diào)任務(wù)屬性與單元屬性的關(guān)聯(lián)性。據(jù)此，本文的邏輯框架見圖1。

圖1 文章邏輯框架

(一)村莊事務(wù)的類型化

根據(jù)既往研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文的村莊事務(wù)類型劃分包含三個維度：治理事務(wù)的產(chǎn)生過程；治理事務(wù)的關(guān)聯(lián)主體；公共服務(wù)的供給主體。

從村級事務(wù)的產(chǎn)生過程來看，多數(shù)村莊治理包括三類：一是村莊家庭與個人事務(wù)，即居民矛盾化解、鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)、個體化特殊服務(wù)等；二是村莊集體性事務(wù)，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、維持日常秩序、組織文化活動等；三是政府指令性行政事務(wù)，比如綜合治理、計劃生育、社會保障、環(huán)境衛(wèi)生整治等。前兩類是在村莊生產(chǎn)生活中自然生發(fā)的，與村級發(fā)展和結(jié)構(gòu)變遷相伴相生的。后一類是在基層治理中，村莊范圍外的基層政府將行政任務(wù)分解和派出以實(shí)現(xiàn)行政指標(biāo)的外生性任務(wù)，這些事務(wù)并不是以村莊內(nèi)生邏輯為主導(dǎo)的。

從村莊事務(wù)的主體關(guān)聯(lián)類型來看，當(dāng)前村莊治理任務(wù)包括兩類：一是與村民息息相關(guān)的生產(chǎn)生活性事務(wù)，具有居民自我服務(wù)與自我管理的過程特征。二是以實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)為導(dǎo)向，在基層政府和村級組織的互動下，協(xié)調(diào)落實(shí)而產(chǎn)生的一系列事務(wù)，具有與政府主體關(guān)聯(lián)性的特征。

另外，提供村莊公共服務(wù)也是村級治理的重要方面。當(dāng)前農(nóng)村對公共服務(wù)的需求多樣，很多公共性服務(wù)內(nèi)容不僅由村集體供給，而且還由鄉(xiāng)政府的條線部門配合供給。因此，從村莊公共服務(wù)供給的主體上看，可分為村莊內(nèi)生性供給服務(wù)和基層政府外向性供給服務(wù)：前者是居民可自行提供的公共服務(wù)，比如展開祭祀活動、提供儀式性場所等；而后者是由政府職能部門配合提供的公共服務(wù)，比如推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、提供機(jī)械化栽種服務(wù)、翻修水庫、整修村莊道路等。

通過對當(dāng)前村莊事務(wù)的類型化分析，可以發(fā)現(xiàn)村莊家庭與個人事務(wù)、集體性事務(wù)，以及村民主體關(guān)聯(lián)性事務(wù)與村莊內(nèi)生性供給服務(wù)屬于村莊自治屬性范圍,而政府指令性行政事務(wù)、政府主體關(guān)聯(lián)性事務(wù)與政府外向性供給服務(wù)屬于村莊行政屬性的范疇(表1)。

表1 村莊事務(wù)屬性劃分

(二)分層治理體系

在事務(wù)類型劃分的基礎(chǔ)上，當(dāng)前多地出現(xiàn)了明顯的基層治理分層體系。以廣東省清遠(yuǎn)市為例，全市在激活村民自治的同時保持行政效率，于2014年對基層治理體系進(jìn)行調(diào)整與重組，并針對原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村-村民小組”三級治理體系進(jìn)行了較大的調(diào)整。一方面，在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間增加片區(qū)，將規(guī)模較大的行政村作為片區(qū)單位，主要針對轄區(qū)內(nèi)的群眾提供公共服務(wù)。片區(qū)也叫公共服務(wù)站，屬于行政機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)與管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)由政府對接開展公共服務(wù)的專門組織。另一方面，倡導(dǎo)在自然村、村民小組單元內(nèi)成立村民理事會。其主要功能在于將村民組織起來，展開自發(fā)性的民主實(shí)踐；根據(jù)村民的實(shí)際需求，提供民間調(diào)解、生活服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等群眾服務(wù)。此外，行政村作為行政附屬機(jī)構(gòu)的角色，強(qiáng)化行政村層級的行政功能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的行政職能；在逐漸淡化對其的民主和自治要求同時，將自治重心下沉到村民小組層級，激活組內(nèi)自治功能，村民小組保持較大的自治空間以及完善的民主過程。清遠(yuǎn)市將之前的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村-村民小組”治理體系轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府-片區(qū)-行政村-村民小組-村民理事會”的治理結(jié)構(gòu)。這一治理體系的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了村務(wù)和政務(wù)的分離，避免了單一治理單元內(nèi)治理事務(wù)的增多而導(dǎo)致的治理混亂；更重要的是，各個單元的職責(zé)劃分更加細(xì)致，治理任務(wù)更加明確，單元所屬的事務(wù)類型也相對清晰(圖2)。

圖2 分層治理體系與事務(wù)類型

四、“村組分治”：分類式治理的村莊實(shí)踐邏輯

除了清遠(yuǎn)市，我國多地村莊都相繼出現(xiàn)了多層治理體系的分化治理，意在強(qiáng)化行政村組織對接上級行政指標(biāo)和政府條線任務(wù)，村民小組組織解決村莊自治需要和集體公共服務(wù)?；谏鲜鍪聞?wù)分類與單元分化的討論，“村組分治”就是分類式治理邏輯下的一種治理機(jī)制創(chuàng)新，通過將復(fù)雜多樣的村級治理事務(wù)進(jìn)行類型化處理，分配到行政村和村民小組(自然村)兩個不同的治理單元中，形成相應(yīng)的職責(zé)劃分與職能配套，帶來兩個治理單元的治理分化，以應(yīng)對治理有效的實(shí)踐要求和價值內(nèi)涵。這里需要指出的是，事務(wù)分類與單元分化并不是過度強(qiáng)調(diào)“分”的作用，其背后蘊(yùn)含著豐富的“統(tǒng)”的邏輯?！按褰M分治”的真正價值體現(xiàn)為在國家政權(quán)下沉過程中為村級自治保留了一定的空間，使得正式制度權(quán)力與非正式民間秩序達(dá)成耦合，為國家自上而下的權(quán)力滲入和村莊自下而上的民主表達(dá)提供了良好的互動接觸點(diǎn)。

(一)“村組分治”的實(shí)踐邏輯

基于筆者在各地的調(diào)研，從陜西省韓城市、湖北省羅田縣、江蘇省蘇州市，以及天津市薊州區(qū)等地村莊治理的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象出發(fā)，分別從架構(gòu)分層、職能分設(shè)、手段分施、主體分途等角度探究“村-組”層級單元下的分治格局與實(shí)踐邏輯，在理論與現(xiàn)實(shí)的層面探索分類式治理的過程，探尋村莊治理有效的切實(shí)路徑。

1.架構(gòu)分層

陜西省韓城市D村的治理架構(gòu)主要包括村兩委干部、黨務(wù)工作專員、專聘工作者、村民小組長、村民理事會等主體。在行政村層面，村兩委干部主要應(yīng)對各種條線任務(wù)，對接資源項(xiàng)目。黨務(wù)工作專員主要負(fù)責(zé)村級黨建事務(wù)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，建設(shè)與發(fā)展村級黨組織，整合黨員力量，定期召開黨員支部會議等。此外，為了輔助村干部的行政工作，D村設(shè)置了大量的專聘工作者，其職責(zé)是分解村干部的工作壓力，協(xié)助落實(shí)基層政府的工作目標(biāo)，為村民提供政府服務(wù)與辦理項(xiàng)目等。專聘工作者都有特定的崗位，開展專門化的具體工作，比如黨群驛站、社會組織管理辦、安置房產(chǎn)權(quán)咨詢處、計生服務(wù)站等。他們受聘于村莊，是村級組織的正式工作人員。

在村民小組層面，D村村民小組長對所在小組的群眾負(fù)責(zé)，組織與展開民主建設(shè)，協(xié)調(diào)村民日常糾紛，收集居民意見和要求，并向村干部集中反饋；小組長的角色能夠充分體現(xiàn)所在小組的村民利益。同時，為了應(yīng)對村民訴求及解決村民日常問題，該村設(shè)置了不同的村民理事會。村民理事會不是常設(shè)的正式組織，是根據(jù)各村民小組的實(shí)際情況，吸納與組織一些組內(nèi)的積極分子、老黨員、老干部、熱心公益人士等，針對居民瑣碎事務(wù)、民主建設(shè)、涉及村莊實(shí)際利益的事務(wù)等，提供低成本、綜合性的群眾服務(wù)。

2. 職能分設(shè)

面對連續(xù)不斷的行政任務(wù)，湖北省羅田縣Q村在實(shí)踐中塑造了專職化和行政化的行政村級治理組織，行政村一級的職能主要是對接基層政府、處理?xiàng)l線任務(wù)等。在政府統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理模式下，各種行政派出事務(wù)源源不斷地下達(dá)到村莊一級，促使村級組織的行政化成為一種必然趨勢。村兩委負(fù)責(zé)對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，進(jìn)而將部門條線任務(wù)分派到對應(yīng)的村干部群體，并按照要求逐一完成政府治理目標(biāo)。同時，村委領(lǐng)導(dǎo)班子還承擔(dān)著政策釋義的職責(zé)。由于大量國家政策和指標(biāo)條款與村莊瑣碎生活相去甚遠(yuǎn)，為了便于政策的執(zhí)行及保證政策順利落地，村干部經(jīng)常為村民群體和各級治理主體解釋文件，使其理解并配合各級政策的落實(shí)。

Q村村民小組一級的主要職能在于回應(yīng)村民個體化訴求，并且開展組內(nèi)的民主組織動員、村民矛盾協(xié)調(diào)等工作。由于Q村各小組內(nèi)部成員之間利益相關(guān)、聯(lián)系緊密，小組長對組內(nèi)事務(wù)具有天然的親近性和熟悉感，能夠積極投入小組事務(wù)，在面對群眾的具體訴求時具有主觀上的責(zé)任感。村民小組長承擔(dān)著小組層級的組織動員工作，比如組織老年書法協(xié)會、修治家譜、村民家風(fēng)督導(dǎo)等自組織來開展民主活動。此外，針對小組日常生活中的鄰里矛盾糾紛，小組長及時出面協(xié)調(diào)并化解矛盾，并針對涉事村民進(jìn)行一定的道德教化、勸說寬慰等。

3. 手段分施

在村級治理組織行政化和村干部群體職業(yè)化的背景下，行政村單元在治理手段上實(shí)現(xiàn)了技術(shù)嵌入和規(guī)則導(dǎo)向。信息化技術(shù)和數(shù)字管理覆蓋天津市薊州區(qū)H村村級治理實(shí)踐的方方面面。一方面，基層政府十分重視信息技術(shù)在村級管理中的作用，將電子通信技術(shù)與各種信息軟件運(yùn)用到村莊內(nèi)部的傳遞信息、發(fā)現(xiàn)問題、采集信息等方面，使村莊能夠精準(zhǔn)對接問題，展開精確化治理。H村的村干部表示：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都會在各村下發(fā)一些新型技術(shù)設(shè)備和最新技術(shù)軟件，并組織干部培訓(xùn)使用，使得村級治理能夠進(jìn)一步運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行科學(xué)治理管控?！绷硪环矫?，為了有效實(shí)現(xiàn)政府行政指令、完成治理目標(biāo)，參考政策文本、按照既定規(guī)則是H村村干部治理工作的必要手段。他們需要遵循制度化的工作形式，比如嚴(yán)格的坐班制、考評制與留痕制等。上級政府通過政策規(guī)則的滲透使得H村逐漸在行政村層面實(shí)現(xiàn)了規(guī)范性運(yùn)作與規(guī)則化治理。然而，從治理技術(shù)來看，村民小組層級的日常性事務(wù)偏多，且多為個體性的不規(guī)則事務(wù)，很難用現(xiàn)代化的規(guī)則手段來統(tǒng)一處理。因此，H村的村民小組根據(jù)實(shí)際情況運(yùn)用了情感連帶、道義平衡等柔性治理方式。在村民小組的日常治理當(dāng)中，小組長更多的是采用一些人情法則、私人關(guān)系、面子情分等生活化秩序來展開治理實(shí)踐。在錯綜復(fù)雜的農(nóng)村人際網(wǎng)中，小組長主動建構(gòu)出一套“籠絡(luò)人心”的情感聯(lián)結(jié)方式，利用情感連帶的方式使得組長權(quán)力得以伸展，和農(nóng)民形成更加濃厚的柔性治理關(guān)系。

4. 主體分途

“村組分治”不僅在架構(gòu)、職能與手段上形成治理的層級單元分化，而且單元內(nèi)的治理主體形成了一定角色分途。村級治理過程中的實(shí)踐主體呈現(xiàn)出不同的工作邏輯及顯著分化的職業(yè)發(fā)展和勞動形態(tài)，不同的治理主體有著不同的角色來源、激勵機(jī)制和負(fù)責(zé)對象。在更加專業(yè)和細(xì)致的職能分化下，分工明確的治理主體正在不斷塑造和引導(dǎo)著“村組分治”的實(shí)踐形態(tài)。

自2017年以來，蘇州市為強(qiáng)化基層治理的現(xiàn)代化能力及提升農(nóng)村干部的業(yè)務(wù)水平，大力倡導(dǎo)推行村干部職業(yè)化建設(shè)。為此，吳中區(qū)G鎮(zhèn)出臺了許多改革措施，其中包括：在村干部的選拔渠道和生成方式上，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門推優(yōu)、統(tǒng)一招考大學(xué)生村官的比例；在村干部隊伍人員結(jié)構(gòu)上，打造一支年輕化且學(xué)歷水平較高的職業(yè)工作者。G鎮(zhèn)G村書記表示：“G村當(dāng)前村兩委干部群體中，有5名成員為33周歲以下，其中村莊副書記只有31周歲；有5人具有本科學(xué)歷；7人通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的社區(qū)工作招聘考試進(jìn)入村兩委工作。村莊兩委成員中具有本村戶籍的人員僅為3人，其他成員都是外地來的‘流動干部’群體?！蓖瑫r，村干部工作的激勵機(jī)制受到向上流動的晉升渠道和穩(wěn)定的工資保障支持。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策鼓勵下，G村表現(xiàn)良好的村莊干部都有機(jī)會實(shí)現(xiàn)向公職人員身份的轉(zhuǎn)變。另外，G村干部的工資補(bǔ)助由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專項(xiàng)資金來承擔(dān)。G村村主任、書記的年收入可達(dá)15萬元，其余成員的年收入也在12萬元左右。豐厚的報酬和穩(wěn)定的收入保障了村干部工作的專職化，使其長期保持職業(yè)化的工作形態(tài)。

相比之下，村民小組長主要由小組成員推選產(chǎn)生，小組長依賴本組成員的信任和支持。村莊本組成員是在相互聯(lián)系的人情網(wǎng)絡(luò)、彼此熟知的社會環(huán)境下生活，每個村民小組的小組長都需要了解、熟悉組內(nèi)農(nóng)民的具體生活和家庭情況，并能夠代表小組群眾發(fā)言。因此，相較職業(yè)化的“流動干部”群體，村民小組長幾乎都是本組“土著農(nóng)民”。另外，由小組群眾選舉出來的小組長對本組村民負(fù)責(zé)，也受本組群眾監(jiān)督。在工資待遇方面，村民小組長主要依賴村莊集體經(jīng)濟(jì)收入的分配，以及一些微弱的工作補(bǔ)助。實(shí)際上，大多數(shù)村民小組長的工作動力并不來自物質(zhì)報酬，他們土生土長于此，情感需求、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、生活意義等都緊連村莊，對于他們來講，獲得認(rèn)可、備受尊重、感受到價值是他們服務(wù)小組群眾、展開民主建設(shè)和處理村民事務(wù)的直接意義。尤其是小組精英在參與村民理事會的過程中發(fā)揮了自身價值，從而獲得村莊積極認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了社會性肯定，發(fā)揮了很強(qiáng)的正向激勵作用。因此，社會性激勵是村民小組長工作動力的根本性機(jī)制(表2，表3)。

表2 “村組分治”格局

表3 治理主體分途

(二)分治基礎(chǔ)之上的村組協(xié)同

根據(jù)事務(wù)類型而調(diào)整治理單元并帶來“村組分治”的治理過程，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)，但治理任務(wù)的細(xì)化分類并不意味著所有事務(wù)都可以清晰劃分到行政村或者村民小組的單元層級中，村級治理更多時候需要村組協(xié)同來完成。在分治基礎(chǔ)上達(dá)成單元合作和統(tǒng)一。正如我國傳統(tǒng)時期基層社會的“雙軌政治”，雖然在治理結(jié)構(gòu)與形式上“雙軌”的特征明顯，而這一設(shè)置的根本目的在于統(tǒng)一國家治理，實(shí)現(xiàn)治理規(guī)模和治理有效性的平衡[22]。而村組協(xié)同的目標(biāo)在于通過行政村和村民小組單元的合作，形成對綜合性治理事務(wù)的處理，村級治理過程不可避免地面對夾雜著大量的行政事務(wù)和內(nèi)生事務(wù)的“大型復(fù)雜工程”，這些事務(wù)的處理必須依賴于村組之間的協(xié)同合作。

近年來，項(xiàng)目制在多地基層社會的運(yùn)作過程中常出現(xiàn)實(shí)踐效果偏差與政策目標(biāo)相悖的深層問題[23]。項(xiàng)目進(jìn)村的實(shí)踐表明，項(xiàng)目資源的運(yùn)作與村級治理高度相關(guān)，項(xiàng)目的順利落地和穩(wěn)定運(yùn)行需要村級組織提供合理高效的實(shí)施環(huán)境；化解項(xiàng)目制的運(yùn)作問題，關(guān)鍵在于基層組織對接資源并使用項(xiàng)目的方式；項(xiàng)目制下的村級治理過程很難歸屬于行政村或者村民小組來單獨(dú)完成，這需要村組之間的高度配合和緊密合作；項(xiàng)目制在村莊社會的有效落實(shí)需要村組單元的合作協(xié)調(diào)，提高鄉(xiāng)村組織的整合能力和村級治理水平，將項(xiàng)目資源與村級治理有效銜接，形成村莊合力并對接資源下鄉(xiāng)。

在項(xiàng)目進(jìn)村過程中，行政村一級組織大多對接政府資源、促進(jìn)項(xiàng)目平穩(wěn)進(jìn)村、提供公共服務(wù)，扮演著“項(xiàng)目承接”的角色。通常情況下，行政村領(lǐng)導(dǎo)群體將村民需要和基層政府目標(biāo)有效銜接，從群眾的需求出發(fā)與基層政府主體進(jìn)行“利益談判”，積極為村莊爭取更多的福利資源。與此同時，他們更需要代表基層政府與村民有效溝通，積極解答村民疑惑，解決村民困難，消除項(xiàng)目進(jìn)村的內(nèi)在阻礙。因此，行政村在項(xiàng)目進(jìn)村當(dāng)中起組織與協(xié)調(diào)作用，一定程度上扮演銜接政府資源和貫通群眾需求的關(guān)鍵中間角色，在國家政權(quán)和基層社會之間搭建了完整有效的溝通平臺。

當(dāng)項(xiàng)目順利進(jìn)村之后，在資源的有效落實(shí)與運(yùn)作環(huán)節(jié)，需要村民小組一級發(fā)揮重要作用?；谛〗M熟人社會的結(jié)構(gòu)形態(tài)，小組成員存在著很強(qiáng)的小組認(rèn)同，較容易達(dá)成集體共識，往往表現(xiàn)出緊密的集體合力來共同參與公共項(xiàng)目的運(yùn)作。由于行政村一級多數(shù)時候需要承接上級政府的行政指令，難以真正顧全零散的具體的村民需求，有些細(xì)微事情很難做到令全體村民滿意。此時，村民小組層級擁有的血緣關(guān)系、宗族網(wǎng)絡(luò)、道德秩序等非正式力量，可以很好地將本組村民集合在一起，小組長可以全面且準(zhǔn)確地掌握每一位村民的具體需求并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，保證農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)作中的利益表達(dá)。如此一來，村民小組層級通過有效發(fā)揮情感支持、道德談判等村民自治的內(nèi)在功能，使本組村民能夠充分理解并支持村莊的項(xiàng)目運(yùn)作，保證公共項(xiàng)目順利落地。因此，相較行政村層級，村民小組在項(xiàng)目進(jìn)村時扮演了項(xiàng)目落地的重要角色。通過上述項(xiàng)目制在村莊的落地實(shí)施過程，可以看到項(xiàng)目運(yùn)作的本質(zhì)在于村級組織的協(xié)調(diào)合作，行政村和村民小組共同發(fā)揮著關(guān)鍵作用，行政村一級銜接基層政府與村莊，而村民小組銜接村莊與村民，兩者互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成了資源下鄉(xiāng)的行動主體，保障項(xiàng)目資源用于村民需求和村莊建設(shè)。因此，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)應(yīng)充分考慮村組單元的各自價值，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)同與合作。

五、村級治理的單元調(diào)整路徑與治理有效性

作為國家和社會治理的基層單元，村莊承擔(dān)著最基礎(chǔ)的治理功能。然而，當(dāng)前各地出現(xiàn)了不同的單元調(diào)整路徑，如單元下移與規(guī)?？s小、單元上移與規(guī)模擴(kuò)大、單元分化與層級分流等，村級組織呈現(xiàn)出多層次、復(fù)合型的單元結(jié)構(gòu)。如何劃分與調(diào)整村級組織的單元結(jié)構(gòu)，選擇哪種單元調(diào)整路徑，成為當(dāng)前開展鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)治理有效的重要影響因素。我們需要比較不同單元調(diào)整路徑與治理有效的關(guān)系，并進(jìn)一步討論不同的路徑分別在何種程度或者哪些方面體現(xiàn)著治理有效。

(一)單元下移與民主效能

第一種路徑是單元下移，將治理單元縮小或者調(diào)整到更小范圍內(nèi)展開治理活動，以此適應(yīng)農(nóng)村社會的實(shí)際需求和實(shí)現(xiàn)村民的自治功能。自2014年以來，以湖北省秭歸縣、川西平原等地出現(xiàn)的自然村治理模式為代表的村民自治新形態(tài)，引起了學(xué)界的持續(xù)關(guān)注；將村民自治單位下移到村民小組或者自然村一級，村莊治理“劃小單元、回歸村落”等創(chuàng)新做法贏得了不少學(xué)者的認(rèn)可。村民小組自治具有極強(qiáng)的內(nèi)生性力量，建制村之下的村民小組能夠?qū)⒋迕裼行д?，利用村莊內(nèi)在資源，保持較高的自治屬性，實(shí)現(xiàn)村莊真正民主和內(nèi)部發(fā)展[24]。據(jù)此，全國各地根據(jù)不同實(shí)際情況創(chuàng)造了多種多樣的自治下移新形式，不少學(xué)者就此總結(jié)出片區(qū)自治[25]、村落理事會[26]、村民議事會[27]等自治下沉的形式。因此，將村級治理單元下移，以此展開“微自治”的治理形式，將成為村民自治發(fā)展的有效方向和基層民主政治的實(shí)踐形式[28]。這種治理單元下移的做法迎合了農(nóng)村自治的實(shí)際環(huán)境和村民群體的利益要求，符合村莊治理中的民主自治邏輯。然而，治理下移過程中伴隨著治理單元數(shù)量的增多，也導(dǎo)致了基層治理的監(jiān)督成本以及政策實(shí)施成本的上升[29]。對于國家而言，治理單元的變化將帶來行政成本的增加及政策實(shí)施的混亂，大量的治理單元組織出現(xiàn)甚至?xí)黾迂斦?fù)擔(dān)。而這對基層治理的效率而言，并不是一個最佳的選擇。

(二)單元上移與行政效率

第二種是治理單元上移，擴(kuò)大治理規(guī)模。單元上移是適應(yīng)現(xiàn)代化治理的要求，解決農(nóng)村公共事務(wù)治理中合作與參與困境的有效途徑[30]，通過整合單元集中各級力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理的整體目標(biāo)；通過整合單元的形式，可將村民小組、行政村合并，開展合村并居[31]或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治[32]等，能夠?qū)崿F(xiàn)整合村級資源、統(tǒng)籌基層發(fā)展。1998 年的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，將村民自治的基本單元從自然村變?yōu)榻ㄖ拼?。國家在基層治理單元的設(shè)置上提出“調(diào)整上移”的做法，主要是出于便于管理、統(tǒng)一規(guī)劃的需求；在當(dāng)時的時代環(huán)境下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、節(jié)省組織成本是各地基層政府的主要目標(biāo)，因此在更大范圍內(nèi)調(diào)動資源、平衡群眾需求、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分配是主要考量。站在治理有效的角度，單元上移的做法減少了基層組織環(huán)節(jié)、縮短了行政鏈條，更加便于展開農(nóng)村的管理與服務(wù)，治理單元的規(guī)模擴(kuò)大必然提升政府的行政效率。但與此同時，單元上移、村組合并主要依賴行政力量建構(gòu)鄉(xiāng)村關(guān)系，建制村承擔(dān)了更多的官僚職能，行政力量包攬了村莊發(fā)展，村民的自治效能難以有效發(fā)揮。此外，單元合并使得村民小組、建制村的人口、土地面積、管轄范圍都大幅度增加，這樣一來，單元內(nèi)的各種事務(wù)更加復(fù)雜，村莊內(nèi)部治理的難度持續(xù)增加，不便于村民直接行使民主權(quán)利，難以參與村級事務(wù)，集體整合力量逐漸弱化[33]。在政府外力作用下，擴(kuò)大村莊邊界導(dǎo)致村民歸屬感淡化、文化認(rèn)同缺失、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等，進(jìn)而造成村莊治理的組織與服務(wù)功能下降。因此，基層治理單元上移雖然能夠迅速落實(shí)各項(xiàng)政策、提高政府行政效率、使政府的行政過程更便捷，但是無法發(fā)揮村級民主效能、激發(fā)村民自治的動力。

(三)單元分治與雙重有效

第三種路徑是單元分化與層級分流。通過治理事務(wù)的類型化處理，將不同事務(wù)分配到相應(yīng)的層級單元中，并形成不同的治理架構(gòu)、單元職能、治理手段和治理主體。在單元分治的作用下，村莊治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)了政務(wù)和村務(wù)的分離。在這套分化治理模式下，國家行政力量并沒有完全將基層村莊吸納到行政體系內(nèi)，村莊社會邏輯也沒有超過制度和權(quán)力的邊界，而是在單元分治的過程中實(shí)現(xiàn)了有效的平衡，在行政村層面保證了行政任務(wù)的貫徹落實(shí)，同時在村民小組層面保障了村民自治的功能有效，達(dá)到雙重有效的治理效果。為此，不少學(xué)者紛紛從不同方面論述與分析了單元分治與治理有效的關(guān)系以及單元重組的分化邏輯?；谥卫韱卧穆毮芸紤]，將特定的職能分配歸類于特定的治理單元或組織是實(shí)現(xiàn)治理績效的有效方式，今后我國更要設(shè)置層次分明的單元層級[34]。單元重組的內(nèi)在邏輯在于治理有效，單元重組既要考慮服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)，也要兼顧自治便利性，達(dá)到行政與自治的雙重邏輯[35]。村民理事會負(fù)責(zé)民間事務(wù)，而鄉(xiāng)村組織只需要履行政府(國家)的職責(zé)，兩者互為補(bǔ)充，相互協(xié)調(diào)，并努力形成國家與社會的分治格局[36]。

可見，無論是治理單元的下移還是上移，都無法均衡民主與政治的關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)村莊社會和基層政府的雙向利益，做到真正的治理有效。究其原因，筆者以為“上移”或是“下沉”只是治理單元縱向間的“并攏”，強(qiáng)調(diào)單元的“張”與“縮”。然而，治理事務(wù)本身并不會隨著單元的大小和性質(zhì)的改變而發(fā)生任何變化，治理單元只是村級治理的組織邊界，單元內(nèi)對具體事務(wù)的治理實(shí)踐才是影響治理有效的關(guān)鍵因素。無論治理單元調(diào)整的路徑是向下還是向上，都需要面臨單元內(nèi)的各種具體事務(wù)。如果不考慮治理事務(wù)而只對治理單元做出調(diào)整，那么形成的新單元將承擔(dān)更多與自身功能不符的其他事務(wù)，擔(dān)負(fù)額外的治理壓力。同時治理手段會隨著單元的改變而出現(xiàn)一種特定傾向性的特征，在面對不同類型的村莊事務(wù)時，難免產(chǎn)生治理手段與實(shí)際情況不相適應(yīng)的困境，也就必然引起一方利益的損失。

六、結(jié)語

歷史上，國家構(gòu)建中央掌握治官權(quán)與地方掌握治民權(quán)共存的“上下分治”的治理體制[37]；明清朝代曾經(jīng)實(shí)行以“官吏分途”與“層級分流”為特征的官員人事制度安排[38]；人民公社時期，國家以階級劃分為基礎(chǔ)而展開資源分配和群體控制[39]；新中國成立以來，以城鄉(xiāng)二元體系為核心建立人口流動與戶籍控制的基本策略[40]；等等?？梢钥吹?，無論是歷史上還是目前階段，分類治理作為一種工具理性下的治理技術(shù)出現(xiàn)在國家治理和社會治理的各個環(huán)節(jié)，針對不同屬性的治理對象采用相應(yīng)的權(quán)力技術(shù)，根據(jù)群體規(guī)模、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等不同要素劃分出合理的治理范疇的分類理念已經(jīng)十分深入和普遍。分類治理體現(xiàn)在國家治理的方方面面，其本質(zhì)是一種效率機(jī)制的理性表達(dá)。如何在資源有限且面臨多重任務(wù)的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)?分類控制、逐級管理、人事分層、任務(wù)分流等方式便是一種表達(dá)有效性的策略過程。因此，分類式治理的邏輯符合當(dāng)下基層治理的實(shí)踐要求，并且契合黨和國家對鄉(xiāng)村社會治理有效的期待。

當(dāng)前，在國家制度建設(shè)和村級規(guī)范統(tǒng)籌中，仍然存在各種非正式的村莊秩序，這一復(fù)合性結(jié)構(gòu)的存在使得我們必須深刻認(rèn)識到基層治理過程的內(nèi)在邏輯，把握這種“多面一體”的治理結(jié)構(gòu)[41]。分類治理的本質(zhì)是基于基層村莊內(nèi)“國家-社會”多面一體的特征，尊重村莊場域內(nèi)的多元邏輯，無論是國家制度的建設(shè)發(fā)展、基層政府的行政滲入，還是村莊內(nèi)生秩序的堅守，其最終目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)村級治理有效。因此，立足村莊治理的微觀過程，厘清不同邏輯的相互作用，探究村級治理有效性的穩(wěn)定機(jī)制，或許是未來鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)方向。