設(shè)區(qū)的市人大立法的問題與對(duì)策

蘇海雨

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院， 重慶 401120)

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市。至此，歷經(jīng)3年多的地方立法權(quán)運(yùn)作，設(shè)區(qū)的市人大立法工作積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。地方性法規(guī)涉及到基層人民群眾的切身利益，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。隨著地方立法的深入推進(jìn)，一些問題也逐漸浮出水面，借此我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范和理順立法體制，制定出高質(zhì)量的地方性法規(guī)。

一、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定中存在的問題

地方立法權(quán)擴(kuò)容是國家治理能力現(xiàn)代化的有效舉措，推動(dòng)了地方法治建設(shè)?！读⒎ǚā沸抻喓?，從過去49個(gè)較大的市才享有地方立法權(quán)擴(kuò)大至全國282個(gè)設(shè)區(qū)的市。根據(jù)北大法寶搜索的數(shù)據(jù)顯示，1982年12月10日到2015年3月14日，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定批準(zhǔn)6 499部，平均每年191部。2015年3月15日到2018年3月25日，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定批準(zhǔn)1 149部，平均每年383部。與此同時(shí)，2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，正式將合憲性審查寫入了憲法，這意味著地方性法規(guī)成為合憲性審查對(duì)象。所以，地方性法規(guī)制定的質(zhì)量有了“緊箍咒”。

首先是立法項(xiàng)目問題。地方性法規(guī)的立法建議項(xiàng)目主要來自地方人民政府及其職能部門報(bào)送的、設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委商同政府法制辦制定年度立法計(jì)劃草案，然后報(bào)送設(shè)區(qū)的市人大主任會(huì)議研究決定，并向社會(huì)公布。應(yīng)當(dāng)指出，地方性法規(guī)的立項(xiàng)建議和法規(guī)起草是政府主導(dǎo)模式，作為地方立法機(jī)關(guān)往往是“等米下炊”。這樣一來，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)性和主動(dòng)性得不到應(yīng)有發(fā)揮，可供建議立法項(xiàng)目的選擇范圍太過局限，基于自身能力，人大及其常委會(huì)只能“任人擺布”。

其次是立法內(nèi)容問題。當(dāng)前，地方性法規(guī)存在的普遍問題是缺少地方性特色，可操作性較差，重復(fù)立法等[1]。尤其是在制定過程中往往過分強(qiáng)調(diào)體例完整、面面俱到，但會(huì)導(dǎo)致法規(guī)多數(shù)是照抄上位法的相應(yīng)條款。當(dāng)然“創(chuàng)造改編”上位法的陳述方式也是常態(tài)，來規(guī)避抄襲嫌疑，但卻喪失了地方立法的主體性優(yōu)勢(shì)和特性，沒有緊密結(jié)合地方性的公共利益。這只會(huì)導(dǎo)致地方立法呈現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的局面。長(zhǎng)此以往，地方立法體系則會(huì)混亂不堪。

第三是立法技術(shù)問題。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)由于剛剛成立不久，編制和人員配置還沒有充分到位，加之工作人員也是從其他部門調(diào)入，尚無立法工作經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)立法工作所涉及到的一些立法技術(shù)和準(zhǔn)則等也因立法理論尚未進(jìn)行深入研究。在實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)主要依靠傳統(tǒng)的立法思維，即把法規(guī)機(jī)械地看成是現(xiàn)實(shí)的寫照和確認(rèn)。有的地方性法規(guī)甚至沒有深入到立法領(lǐng)域的技術(shù)性與專業(yè)性上來，僅停留在合法性上，對(duì)于立法的合理性研究不足。最終，制定的地方性法規(guī)不具有針對(duì)性、科學(xué)性，不能有效實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的調(diào)整。

二、設(shè)區(qū)的市人大立法的現(xiàn)實(shí)困境

人大立法機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境是法規(guī)質(zhì)量不高的主要原因。無論在立法程序上，還是在法規(guī)內(nèi)容起草制定上都存在機(jī)制性的問題。任何制度從設(shè)計(jì)到運(yùn)行都需要磨合期，但首先必須正視困境，才能提出有針對(duì)性的對(duì)策。

(一)公眾參與立法過程的積極性不高

設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主立法，廣泛的公眾參與是實(shí)現(xiàn)立法民主的重要途徑。目前，我國公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法存在如下問題：

其一，公眾參與流于形式[2]。公眾參與地方立法大都停留在網(wǎng)上征求意見和召開論證會(huì)、座談會(huì)的形式，具有直接性參與的方式，如問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等便民形式不多。征求建議意見的對(duì)象也通常限于已公布的條例草案文本，公眾缺乏對(duì)立法過程中第一手資料的收集與了解。所以，公眾參與尚欠缺詳細(xì)的參與時(shí)間、參與內(nèi)容、參與形式等規(guī)范。而且，公眾參與地方立法方面也沒有專門的法律規(guī)定。其二，公眾參與的積極性不高。在實(shí)踐中，征求建議意見的范圍是面向社會(huì)公眾，但是實(shí)際參與人員是有限的，有能力提出建設(shè)性意見的人則更是少數(shù)。坦率地講，有些地方性法規(guī)的內(nèi)容大部分是對(duì)公共秩序的維護(hù)，以抽象性公共利益為主要內(nèi)容，公民無法體會(huì)到是一種切身利益，結(jié)果是“兩耳不聞窗外事”?？偟膩碚f，公眾參與立法的效果不明顯。

(二)地方立法理念的滯后性

設(shè)區(qū)的市人大立法理念落后，主要表現(xiàn)在:一是以罰代管的行政管理理念濃厚。重視依靠強(qiáng)制性命令，制定較多單純的行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等方式實(shí)現(xiàn)的行政目的，而較少提供公共服務(wù)性質(zhì)的規(guī)范指導(dǎo)；過多強(qiáng)調(diào)增加公民、法人及其他組織的義務(wù)，強(qiáng)化行政主體的管理權(quán)力，這與服務(wù)型政府是背道而馳的，也是不符合法治政府意涵的。二是地方人大立法是將地方經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)。對(duì)涉及地方改革發(fā)展前沿的事項(xiàng)一般是采取謹(jǐn)慎態(tài)度，政策不成熟的就不立項(xiàng)或者延緩起草。三是存在“宜粗不宜細(xì)”的觀念。針對(duì)中央立法而言，設(shè)區(qū)的市立法是基層性的一線立法。倘若設(shè)區(qū)的市人大立法仍是抽象的、粗獷的法律規(guī)范，可以說是對(duì)上位法的一般性重復(fù)，也無法起到調(diào)整地方法律關(guān)系的功能。

綜上，應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)民主立法的理念。民主立法是法規(guī)制定過程中重視吸納不同社會(huì)主體的不同意見，特別是重視傾聽來自基層最真實(shí)的聲音和表達(dá)。科學(xué)立法是立法視野要開闊，起草法規(guī)到公布出臺(tái)應(yīng)當(dāng)具有一套完整系統(tǒng)、專業(yè)的規(guī)范性制度。與此同時(shí)，法規(guī)出臺(tái)實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)建立及時(shí)、廣泛的社會(huì)反饋機(jī)制，對(duì)法規(guī)進(jìn)行有效的立法后評(píng)估。法規(guī)若缺少創(chuàng)新性、前瞻性，就會(huì)失去它應(yīng)有的保障引領(lǐng)作用，反而束縛了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(三)政府主導(dǎo)法規(guī)起草

目前，地方性法規(guī)制定程序是由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委專門起草，其他地方性法規(guī)起草論證主要是由人民政府及其職能部門承擔(dān)。法規(guī)起草是立法的重要環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)起草主體尚未在有關(guān)法律法規(guī)中予以明確規(guī)定。實(shí)踐中，起草主體一般定位在“誰提案，誰起草”。這種起草機(jī)制存在如下問題：一是部門利益特征明顯[3]。有的政府部門主動(dòng)提起立法立項(xiàng)，在起草法規(guī)草案過程中就可以掌握法規(guī)草稿的“初擬權(quán)”，這必將深刻影響到法規(guī)的整體框架與基本精神。二是涉及眾多部門利益的地方性法規(guī)難以確定主要起草部門，即便確定了主要起草部門，也會(huì)遇到各方面的互相扯皮推諉，出臺(tái)的法規(guī)質(zhì)量有待商榷。三是起草部門與其他政府職能部門之間基于職權(quán)沖突，難以進(jìn)行平行層面協(xié)商，一般是報(bào)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行確定，人大常委會(huì)法工委對(duì)于這種職權(quán)法定條款則處于“尷尬”狀態(tài)。正因?yàn)槿绱?，我們可以看出，忽略事?quán)與職權(quán)分工的科學(xué)性與效率性，是不利于法規(guī)的操作執(zhí)行的[4]。

換句話說，部門提出立法項(xiàng)目，并主導(dǎo)起草，這種方式能夠?qū)⒉块T的專業(yè)性得以發(fā)揮，立法效率比較高。但難以避免的是，部門利益保護(hù)主義的傾向在法規(guī)草案上“大行其道”。甚至，某些事權(quán)或職權(quán)上出現(xiàn)了政府職能部門各自借助法規(guī)進(jìn)行“自我賦權(quán)”，造成“政出多門”局面。應(yīng)當(dāng)指出，這在一定程度上降低了地方性法規(guī)的權(quán)威性，反而增加了公眾不必要的義務(wù)[5]。

(四)部門利益的合法化

法律應(yīng)當(dāng)是公意的體現(xiàn)。我國地方立法思維仍然堅(jiān)持一種濃厚的泛行政特征，不少立法者思維中存在著“法是管百姓的，不是管政府的”錯(cuò)誤意識(shí)。因此，這種落后的管理思維導(dǎo)致法規(guī)是一種“管制型”立法。目前，在立法起草項(xiàng)目選取上過于重視“行政管理和處罰類”立法項(xiàng)目，寄希望于法規(guī)對(duì)職能部門處罰權(quán)的法律授權(quán)；忽視了政府公共服務(wù)和保障公民權(quán)益方面的“社會(huì)公共服務(wù)類”立法項(xiàng)目。與之相對(duì)應(yīng)的是，法規(guī)具體條款一般是“重義務(wù)輕權(quán)利、重權(quán)力輕責(zé)任、重處罰輕教育、重命令輕指導(dǎo)、重強(qiáng)制輕協(xié)商、重事前審批輕事后監(jiān)督”的狀態(tài)。

在這一意義上，地方性法規(guī)立項(xiàng)尚無科學(xué)的規(guī)范指引。結(jié)果就是，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增加群眾切身利益的立法項(xiàng)目遲遲無法列入立法計(jì)劃。長(zhǎng)此以往，地方性法規(guī)形成了“行政權(quán)力膨脹”和“部門利益合法化”的地方法系，這必將損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，降低政府公信力和人大權(quán)威性。我們認(rèn)為，地方立法權(quán)是一種公權(quán)力，“在相應(yīng)的地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制還不健全的情況下，立法權(quán)力主體的迅速增加，很容易造成地方立法權(quán)的濫用”[6]。

三、設(shè)區(qū)的市人大立法工作的完善路徑

我們應(yīng)當(dāng)正視設(shè)區(qū)的市人大立法工作的現(xiàn)實(shí)困境?！傲⒎芰κ窃O(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的前提，同時(shí)也是設(shè)區(qū)的市做好立法工作的核心和關(guān)鍵?！盵7]因此，要針對(duì)問題找準(zhǔn)對(duì)策，以提升立法能力為動(dòng)力，切實(shí)提高立法質(zhì)量，健全與完善立法機(jī)制。

(一)堅(jiān)持地方立法原則，有效維護(hù)法制統(tǒng)一

維護(hù)法制統(tǒng)一是地方行使立法權(quán)的基本要求，是開展地方立法工作必須掌握的“底線”。因此，設(shè)區(qū)的市人大立法工作首先要堅(jiān)持做到不越權(quán)、不抵觸、不重復(fù)，才能做到“有所為”。

一是堅(jiān)持不越權(quán)原則。凡屬中央專屬立法權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)，沒有授權(quán)，地方均不應(yīng)立法。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限明確規(guī)定為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)[注]從城鄉(xiāng)管理看，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護(hù)看，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡等。。什么事項(xiàng)可以立，什么內(nèi)容可以規(guī)定，都必須在《立法法》規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求立法。如果超越地方立法職權(quán)，則會(huì)破壞法制的統(tǒng)一，損害法律的威嚴(yán)[8]，也將啟動(dòng)一系列的合憲性和合法性審查程序，結(jié)局可想而知。與此同時(shí)，《立法法》第96條規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)須報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)施行，省級(jí)人大常委會(huì)予以批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，對(duì)超越權(quán)限的可予以改變或者撤銷。

二是堅(jiān)持不抵觸原則。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)和省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)相抵觸。不相抵觸原則是維護(hù)憲法權(quán)威與法制統(tǒng)一的客觀需要，也是合憲性審查的內(nèi)容之一。對(duì)于如何把握“不抵觸”原則，憲法法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。不抵觸原則可以分為直接性抵觸與間接性抵觸。直接性抵觸是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不得與上位法的具體條文內(nèi)容相沖突；間接性抵觸是指不得與憲法、法律、法規(guī)的基本原則與立法精神目的相沖突、相違背。

三是堅(jiān)持不重復(fù)原則。《立法法》規(guī)定，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，地方性法規(guī)一般不作重復(fù)性規(guī)定。過去較大的市和省級(jí)人大常委會(huì)制定的實(shí)施性地方法規(guī)，有的追求與上位法體例一致，沒有突出地方特色，單純?yōu)榱恕傲⒎ǘ⒎ā?。因此，本次修法做了明確規(guī)定，要求在上位法已經(jīng)制定了法律法規(guī)的情況下，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)要從補(bǔ)充和細(xì)化的角度出發(fā)，制定具有本地區(qū)特色的地方性法規(guī)[9]。

(二)突出地方發(fā)展特色，做到改革于法有據(jù)

設(shè)區(qū)的市人大立法如何發(fā)揮地方特色，要具備兩個(gè)基本特性。一是現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，要充分反映本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、地理環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，因地制宜，重點(diǎn)解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一些尚無法可依的狀況。二是具體操作性。找準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)性的問題，發(fā)揮法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能，要制定創(chuàng)制性的法規(guī)規(guī)范，結(jié)合本地實(shí)際，盡可能增加一些超前性的、創(chuàng)新性的法規(guī)條款。在這一意義上，不能再制定一些籠統(tǒng)、抽象、原則性的條款，因?yàn)檫@很難為行政執(zhí)法者提供直接性的操作方式和程序，同樣由于賦予政府及其職能部門過于寬松的行政自由裁量權(quán)，是不利于法治政府建設(shè)的。

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以對(duì)不屬于國家專屬立法權(quán)且國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行先行先試。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以修訂或者廢止。但總的來說，這給地方深化改革發(fā)展留下了充足的法治空間，也為國家立法堅(jiān)持的先行試驗(yàn)、積極探路、積累經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造了各方面條件。因此，設(shè)區(qū)的市要正確處理改革和立法的互動(dòng)關(guān)系，一方面既要適應(yīng)地方改革發(fā)展之需，發(fā)揮立法對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，另一方面也要通過地方立法為深化地方改革發(fā)展勇闖難關(guān)，破解發(fā)展桎梏，紓解和理順地方各方面的法律關(guān)系。

需要說明的是，從立法選題到法規(guī)內(nèi)容，皆需突出地方差異性及可行性。優(yōu)先制定中央及省級(jí)立法尚無規(guī)范，但地方迫切需求的法規(guī)。從而，將地方治理經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)層面，有效促進(jìn)地方法治的進(jìn)步。尤其，環(huán)境保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面是地方立法需求較為迫切的。值得一提的是廣東省設(shè)區(qū)的市在地方立法上突出特色，做到了“人無我有，人有我優(yōu)”，做到了“為我所用，用足用好”，做到了“簡(jiǎn)明精練、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范”。

(三)遵循科學(xué)民主立法，切實(shí)提高立法質(zhì)量

一部好的地方性法規(guī)體現(xiàn)了地方治理能力的現(xiàn)代化與法治化。制定一部“好法”是需要經(jīng)過層層工序精打細(xì)磨的。我們認(rèn)為，地方人大立法要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，做到精細(xì)化立法，不盲目追求立法數(shù)量，而要注重立法質(zhì)量。

一是堅(jiān)持科學(xué)立法。必須遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律和立法工作規(guī)律，遵循立法程序，注重立法技術(shù)，努力實(shí)現(xiàn)立法過程的科學(xué)化。科學(xué)立法需要站在立法前輩們的肩膀上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和改進(jìn)立法工作。首先在制定地方性法規(guī)時(shí)要堅(jiān)持科學(xué)的立法工作程序。在法規(guī)立項(xiàng)、起草、立法審議程序，再到審議組織形式、審議相互辯論時(shí)間、具體條款意見分歧集中討論審議等方面都要一一詳細(xì)明確規(guī)定。建立科學(xué)立法程序的根本目的是為了保障一部良法的應(yīng)運(yùn)而生。所以，地方立法過程中要注重提高立法質(zhì)量，通過建立健全立法項(xiàng)目論證制度、多方參與聯(lián)合起草機(jī)制、執(zhí)法部門的立法回避制度、法規(guī)出臺(tái)前評(píng)估和立法后評(píng)估制度等相應(yīng)配套制度。如此一來，地方立法各環(huán)節(jié)的運(yùn)作機(jī)制上必定會(huì)不斷形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的立法合力。尤其是，立法制定程序要?jiǎng)?chuàng)新立法調(diào)研方式、方法，促使人大代表在交流、討論、辯論中達(dá)成立法共識(shí)。隨著我國《憲法(修正案)》的通過，合憲性審查制度正式確立下來，法律、法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范性文件都納入了審查范圍。因此，地方立法工作不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是一項(xiàng)地方政績(jī)，不能為了完成立法數(shù)量而立法，不能為了走完立法程序而立法。

二是堅(jiān)持民主立法。民主立法是社會(huì)主義民主政治的必然要求，是堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求。民主立法必須通過各種形式和方式匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益和需求。設(shè)區(qū)的市開展立法無疑是地方民主法治的一件大事，意味著當(dāng)?shù)毓娍梢詤⑴c到本區(qū)域的法治建設(shè)。地方性法規(guī)涉及到不同社會(huì)群體與公眾的切身利益，在立法過程中要充分聽取社會(huì)各方的意見，堅(jiān)持開門立法、民主立法，調(diào)動(dòng)公眾參與到立法過程的積極性。只有公民參與到地方立法過程中，積極建言獻(xiàn)策，行使表達(dá)權(quán)、參與權(quán)，才可以提高法規(guī)在實(shí)施過程中的可接受度。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面完善民主立法的機(jī)制。首先，完善立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，建立立法事項(xiàng)聽證會(huì)、論證會(huì)的常態(tài)制度，征集草案建議采取按照區(qū)域分散收集、集中收集的方式，讓公眾進(jìn)行充分的討論與參與。其次，建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，保障地方立法的科學(xué)性。尤其是在多年從事城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等工作的專家學(xué)者和實(shí)務(wù)人員中選聘若干名實(shí)務(wù)專家，對(duì)立法中分歧比較大的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)論論證，為民主立法提供充分的科學(xué)依據(jù)。例如，淄博市人大常委會(huì)在審議《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》修訂草案時(shí)，對(duì)群眾爭(zhēng)議較大、普遍關(guān)注的6個(gè)問題及法規(guī)草案中主要制度可行性與預(yù)期的實(shí)施效果，多次組織召開論證會(huì)、聽證會(huì)，最終達(dá)成了立法共識(shí)。再次，建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)制度，選擇一部分政法部門、律師事務(wù)所、建設(shè)和規(guī)劃單位、環(huán)境保護(hù)和研究單位、歷史文化管理單位、社區(qū)和村莊等作為人大立法的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。這樣能夠通過互動(dòng)交往，增加立法的可接受性與針對(duì)性，制定出的地方性法規(guī)更加符合民生、民情和民意。例如，山東省濟(jì)寧市人大常委會(huì)為此制定了《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》《濟(jì)寧市人大常委會(huì)立法咨詢工作規(guī)則》，建立了20個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，增進(jìn)了社會(huì)各界對(duì)人大立法的支持與參與，起到了良好的社會(huì)效果。

三是堅(jiān)持開門立法。公開立法程序是一項(xiàng)重要的普法宣傳。立法的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)采取公眾看得見的方式進(jìn)行，如法規(guī)草案的公開征求意見、立法論證會(huì)、聽證會(huì)等。同時(shí)，健全法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。應(yīng)當(dāng)善于通過新型媒體，例如微信、公眾號(hào)等方式，收集公眾意見建議，增加立法活動(dòng)互動(dòng)的信息溝通渠道。當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)不能只是表面上的“走馬觀花”，而是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取立法中利害各方的意見，并提出合理的立法對(duì)策。調(diào)動(dòng)立法參與者的積極性，可以建立激勵(lì)制度，對(duì)積極參與立法且提出良好意見和建議的公民，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)榮譽(yù)證書以資激勵(lì)。開門立法也要充分發(fā)揮黨的群眾路線優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)群眾參與到地方立法活動(dòng)中，黨組織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)傾聽群眾的建議與意見，并送達(dá)人大機(jī)關(guān)。人大常委會(huì)法工委要認(rèn)真對(duì)待黨和群眾提出的建議與意見，進(jìn)行專項(xiàng)研究分析，提出反饋建議，對(duì)合理建議應(yīng)當(dāng)予以采納，寫入法規(guī)草稿，堅(jiān)持立法為民。

(四)加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用

人大主導(dǎo)立法模式是地方性法規(guī)的發(fā)展趨勢(shì)。一部地方性法規(guī)必定涉及到多方面的利益關(guān)系，涉及到多個(gè)職能部門的職權(quán)劃分。所以，人大職權(quán)是憲法賦予的，不能“撂擔(dān)子”，要主動(dòng)承擔(dān)起立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，在立項(xiàng)、起草、審議、修改等環(huán)節(jié)，尤其是起草階段，人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)組織協(xié)調(diào)。

一是加強(qiáng)人大對(duì)立法決策的主導(dǎo)。在立法項(xiàng)目收集論證階段，人大機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)廣泛征集的立法項(xiàng)目進(jìn)行通盤考慮與科學(xué)論證，要因地制宜突出地方特色，將有限的立法資源用在刀刃上，形成科學(xué)的立法規(guī)劃與計(jì)劃。尤其是，對(duì)于保障社會(huì)公共利益具有重大迫切需要的，要站在人民根本利益的高度，統(tǒng)籌全局，提出有針對(duì)性的立法決策。

二是加強(qiáng)人大對(duì)法規(guī)案起草工作的主導(dǎo)。新時(shí)代背景下，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)要敢于擔(dān)當(dāng)，要有底氣和自信主導(dǎo)法規(guī)案的起草工作。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)、利益關(guān)系調(diào)整比較復(fù)雜的法規(guī)草案，實(shí)行“立法回避”制度，可以試行采取委托中立的第三方機(jī)構(gòu)起草法規(guī)草案。設(shè)區(qū)的市人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)法工委應(yīng)當(dāng)提前介入調(diào)研和起草工作，理順各部門、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時(shí)了解各方訴求和分歧所在，下功夫起草高質(zhì)量法規(guī)草稿。

三是積極發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員的立法主體作用。在立法工作中要注重分專業(yè)、有重點(diǎn)發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員的優(yōu)勢(shì)和作用。健全法規(guī)起草征求人大代表意見制度，拓寬代表參與立法的途徑和渠道，保障人大代表參加立法調(diào)研和審議等立法活動(dòng)。加強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員的立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立健全常委會(huì)法規(guī)案審議機(jī)制，提高審議能力，保證地方立法質(zhì)量。另外，通過人大代表的行業(yè)、職業(yè)、特長(zhǎng)、關(guān)注點(diǎn)和專業(yè)進(jìn)行專業(yè)性分組，發(fā)揮人大代表代表一方選民利益的特征，將選民們的建議帶到常委會(huì)會(huì)議，反映出社會(huì)主義民主制度的優(yōu)越性。

四、結(jié)語

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要切實(shí)加強(qiáng)地方法治建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)地方立法的積極性[10-11]。設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)當(dāng)首先保障法制統(tǒng)一性，同時(shí)調(diào)動(dòng)自身的能動(dòng)性，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)指出的是，設(shè)區(qū)的市在較短時(shí)間內(nèi)陸續(xù)啟動(dòng)地方立法工作，并取得一定成績(jī)，是值得肯定的。總之，立法工作涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，立法者們必須以嚴(yán)肅謹(jǐn)慎的態(tài)度、科學(xué)專業(yè)的素養(yǎng)制定高質(zhì)量的法規(guī)。目前，人大機(jī)關(guān)要按照《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》的要求，著力把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方性法規(guī)的立改廢釋全過程，通過德治與法治的融合，引導(dǎo)人們自覺踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，從而實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。