國土空間規(guī)劃背景下的高標準農(nóng)田建設(shè)潛力分析
——以平和縣為例

吳桂蓉 WU Gui-rong

（福建省地質(zhì)測繪院，福州 350011）

0 引言

高標準農(nóng)田是指田塊平整、集中連片、設(shè)施完善、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、宜機作業(yè)、土壤肥沃、生態(tài)友好、抗災(zāi)能力強與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的耕地[1]。建設(shè)高標準農(nóng)田，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措[2]。以潛力決定任務(wù)是建好高標準農(nóng)田的前提[3]。以往高標準農(nóng)田建設(shè)潛力分析重視從GIS[4]、地貌因子[5]等技術(shù)手段或立地條件等方面進行分析，少有從統(tǒng)籌規(guī)劃的角度進行潛力研究。

2018 年機構(gòu)改革農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一履行高標準農(nóng)田建設(shè)管理職能，解決了多部門建設(shè)造成的建設(shè)資金分散、過程性浪費、重復(fù)建設(shè)等問題。但仍存在高標準農(nóng)田建設(shè)與其他部門的相關(guān)規(guī)劃、管控要素發(fā)生沖突的情況，例如高標準農(nóng)田項目位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等明確要進行開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，或者位于蓄滯洪區(qū)和河道防洪岸線內(nèi)易遭受洪水災(zāi)害區(qū)域等。這些情況不僅浪費財政支出、影響區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展，也無法實現(xiàn)高標準農(nóng)田穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的要求。高標準農(nóng)田建設(shè)是一個典型的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要從區(qū)域整體發(fā)展的角度統(tǒng)籌安排[6]。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于加快構(gòu)建高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃體系的通知》要求，縣級高標準農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃需“建設(shè)任務(wù)落實到地塊”、“形成規(guī)劃項目庫”。

因此，在潛力分析階段，有必要結(jié)合正在開展的國土空間規(guī)劃“一張圖”（國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)）和“三區(qū)三線”劃定工作，充分銜接自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等部門的相關(guān)規(guī)劃和管控要素，分析高標準農(nóng)田建設(shè)潛力，以避免高標準農(nóng)田項目與相關(guān)規(guī)劃或管控要素的沖突，從而保障高標準農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃更具科學(xué)性和可行性。

1 潛力分析研究思路

高標準農(nóng)田項目與各部門規(guī)劃和管控要素存在沖突。在平和縣國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)、“三區(qū)三線”劃定、各級國土空間規(guī)劃（包括縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，村莊規(guī)劃）以及高標準農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃編制過程中，發(fā)現(xiàn)部分已建設(shè)的高標準農(nóng)田項目與已批準的建設(shè)用地、生態(tài)保護紅線、生態(tài)公益林等城鎮(zhèn)和生態(tài)空間存在沖突，在建、擬建的高標準農(nóng)田建設(shè)項目也存在與規(guī)劃建設(shè)項目沖突的情況。

國土空間規(guī)劃下高標準農(nóng)田建設(shè)潛力分析。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)[7]。正在開展的國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)充分整合銜接了各部門的相關(guān)規(guī)劃并形成底圖底數(shù)，“三區(qū)三線”劃定工作以2020年國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，堅持糧食安全和生態(tài)保護優(yōu)先，保障社會經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。根據(jù)《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》，應(yīng)依據(jù)國土空間規(guī)劃、銜接水資源利用等相關(guān)專項規(guī)劃，科學(xué)確定高標準農(nóng)田建設(shè)布局。因此，高標準農(nóng)田建設(shè)潛力分析應(yīng)充分銜接國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和“三區(qū)三線”劃定工作。

潛力分析研究思路。首先，根據(jù)2020年國土變更耕地現(xiàn)狀，對“十二五”以來已建高標準農(nóng)田項目進行現(xiàn)狀梳理和分析；其次，從自然條件、生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、其他管理要求等方面進行潛力限制因素分析；最后，以行政村為基本單元開展高標準農(nóng)田建設(shè)潛力評價。

2 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)說明

研究區(qū)概況。平和縣地處福建省閩南金三角的漳州市西南部（116°54'-117°31'E，24°02'-24°35'N），介于廈門、汕頭兩個經(jīng)濟特區(qū)之間，與閩粵兩省八縣（市）毗鄰，素有“八縣通衢”之稱。國土總面積為2309.54平方公里，境內(nèi)的大芹山和雙尖山縱貫?zāi)媳?，把全縣分為東南、西北兩大部分，地勢中部、西部高，向東南和西北傾斜。地貌主要有中山、低山和丘陵等3個類型。屬亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候區(qū)，年平均氣溫21.4℃，年平均年降雨量為1782.3毫米。全縣大小河流共有137條，其中流域面積在百平方公里以上的有9條，分別為花山溪、蘆溪、九峰溪等。耕作土壤類型以水稻土為主，另有赤紅壤、紅壤等類型。原生植被為亞熱帶雨林和亞熱帶常綠闊葉林、針闊混交林，植物群落類型繁多。平和縣耕地面積5.79萬畝，占國土總面積的1.67%，其中水田占95%，旱地占4%，水澆地占1%。根據(jù)《福建省平和縣耕地質(zhì)量評價報告（2020年）》，平和縣耕地質(zhì)量以中低產(chǎn)地為主，其中高產(chǎn)地占比25%，中產(chǎn)地占比71%，低產(chǎn)地占比4%。通過高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量水平，對平和縣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和糧食安全具有十分重要意義。

數(shù)據(jù)說明。數(shù)據(jù)來源于自然資源局（①-⑧）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（⑨）、水利局（⑩-1○）、生態(tài)環(huán)境局（12○-13○）、林業(yè)局（14○-16○）、文體旅局（17○）等部門，具體包括：①2020年國土變更調(diào)查成果，主要包括地類圖斑、城鎮(zhèn)村等用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)、村級行政區(qū)等圖層數(shù)據(jù)；②永久基本農(nóng)田；③生態(tài)保護紅線；④歷年已批準建設(shè)項目；⑤2011-2020年已驗收的土地整治項目，包括土地整理、開發(fā)和復(fù)墾3類項目；⑥城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；⑦河道湖區(qū)；⑧已批準村莊規(guī)劃；⑨高標準農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫成果；⑩蓄滯洪區(qū)；1○河岸生態(tài)保護藍線；12○飲用水水源一級保護區(qū)；13○千人以上農(nóng)村集中供水飲用水水源地保護范圍；14○生態(tài)公益林；15○自然保護地（整合優(yōu)化后成果）；16○天然林；17○文物保護單位保護范圍。

部分數(shù)據(jù)預(yù)處理：①蓄滯洪區(qū)，從《平和縣中心城區(qū)防洪排澇規(guī)劃》CAD文件中提取蓄滯洪區(qū)范圍線后轉(zhuǎn)為CGCS2000坐標，并轉(zhuǎn)為SHP格式文件；②河岸生態(tài)保護藍線，從各河段CAD文件中提取（若為80坐標需轉(zhuǎn)為CGCS2000坐標）轉(zhuǎn)為SHP格式文件；③生態(tài)公益林和天然林從“森林資源管理一張圖”成果中提取。

3 潛力限制因素選取

高標準農(nóng)田建設(shè)潛力分析的底數(shù)為2020年國土變更調(diào)查成果的耕地，根據(jù)各部門數(shù)據(jù)，將限制因素分為已建項目、自然條件、生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和其他管理要求5類。

已建項目主要包括“高標準農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫”成果和“2011-2020年已驗收的土地整治項目”。其中，“高標準農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫”成果包含縣級自然資源（國土）、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革、財政、水利等主管部門2011-2020年已驗收項目；“2011-2020年已驗收的土地整治項目”包含2011-2020年自然資源部門（原國土）已驗收的土地整理、開發(fā)和復(fù)墾項目。

自然條件主要考慮耕地坡度。坡度超過25度的耕地不宜進行高標準農(nóng)田建設(shè)。

生態(tài)保護限制因素包括生態(tài)保護紅線、河岸生態(tài)保護藍線、飲用水水源一級保護區(qū)、千人以上農(nóng)村集中供水飲用水水源地保護范圍、生態(tài)公益林、自然保護地和天然林。①生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域[8]，其范圍內(nèi)保留的零星耕地不宜作為高標準農(nóng)田建設(shè)的潛力；②河岸生態(tài)保護藍線是河道岸線外陸域部分環(huán)境保護線，對保障河道行洪安全、維護河流健康生命、促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，其范圍內(nèi)以河道生態(tài)環(huán)境保護為主，不宜開展高標準農(nóng)田建設(shè)；③飲用水水源一級保護區(qū)是在飲用水地表水源取水口附近劃定一定的水域和陸域。一級保護區(qū)的水質(zhì)標準不得低于國家規(guī)定的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅱ類標準，并須符合國家規(guī)定的《生活飲用水衛(wèi)生標準》的要求?！吨腥A人民共和國水污染防治法》及《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》要求一級保護區(qū)內(nèi)禁止從事種植活動；④千人以上農(nóng)村集中供水飲用水水源地保護范圍是指為防止實際供水人口在一千人以上的農(nóng)村集中供水飲用水水源地污染、保障水源地水質(zhì)而確定的一定范圍的陸域和水域[9]。保護區(qū)劃定前已有的農(nóng)業(yè)種植和經(jīng)濟林，嚴格控制化肥、農(nóng)藥等非點源污染，并逐步退出[10]；⑤生態(tài)公益林，是指以維護和改善生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)平衡和生物多樣性為主體功能，以提供公益性生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為主要利用方向，按照國家規(guī)定和有關(guān)標準劃定的森林、林木和林地，包括防護林和特種用途林[11]；⑥自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[12]；⑦天然林是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩(wěn)定、生物多樣性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)。全面保護天然林，對于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義[13]。

經(jīng)濟發(fā)展限制因素包括歷年已批準建設(shè)用地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和已批準村莊規(guī)劃建設(shè)用地。①歷年已批準建設(shè)用地中存在部分已經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地手續(xù)但尚未完成供地或尚未動工的地塊，在2020年國土變更中被調(diào)查為耕地；②城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是至2035年城鎮(zhèn)發(fā)展的重點區(qū)域，在嚴格落實“三線劃定”規(guī)則基礎(chǔ)上形成的城鎮(zhèn)開發(fā)圍合邊界，不可避免的占用部分耕地；③已批準村莊規(guī)劃建設(shè)用地是規(guī)劃至2035年的村莊建設(shè)區(qū)域，也涉及少量耕地。以上三種情形涉及的耕地均不適宜作為高標準農(nóng)田建設(shè)潛力。

其他管理要求包括蓄滯洪區(qū)和河道湖區(qū)等。①滯洪區(qū)主要是指河堤外洪水臨時貯存的低洼地區(qū)及湖泊等，其中多數(shù)歷史上就是江河洪水淹沒和蓄洪的場所，其范圍內(nèi)的耕地存在較大被淹沒，導(dǎo)致農(nóng)作物受災(zāi)的風(fēng)險；②河道湖區(qū)存在的耕地，尤其是種植了高稈作物耕地對防洪安全構(gòu)成隱患，南方地區(qū)可按5年一遇洪水位以下等范圍內(nèi)不穩(wěn)定耕地，不納入耕地保護目標任務(wù)，有序退出[14]；③文物保護單位保護范圍，是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區(qū)域[15]。以上三種類型范圍內(nèi)的耕地均不適宜作為高標準農(nóng)田建設(shè)潛力。

4 潛力分析與結(jié)果評價

以2020年國土變更調(diào)查（城鎮(zhèn)、村莊不打開統(tǒng)計）耕地為基礎(chǔ)，扣除上述5類限制因素后，根據(jù)農(nóng)業(yè)上圖入庫圖斑不小于10m2的要求，使用ArcGIS高級編輯器中拆分多部件工具進行拆分并扣除幾何面積小于10m2的破碎耕地圖斑后，得到高標準農(nóng)田建設(shè)潛力。

將高標準農(nóng)田建設(shè)潛力與行政村數(shù)據(jù)疊加分析，采用自然斷點法將行政村高標準農(nóng)田建設(shè)潛力分為5級，Ⅰ級為1328.38-2136.31畝，Ⅱ級為596.70-1328.37畝，Ⅲ級274.23-596.69畝，Ⅳ級為76.34-274.22畝，Ⅴ級為0.04-76.33畝。高標準農(nóng)田潛力Ⅱ級以上的行政村主要分布在蘆溪、大溪、九峰、山格、長樂、秀峰和安厚等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，詳見表1、圖1。

表1 平和縣各行政村高標準農(nóng)田潛力情況表

5 結(jié)論與展望

本文在國土空間規(guī)劃背景下，以現(xiàn)狀耕地為底數(shù)，選取已建項目、自然條件、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和其他管理要求等限制因素，開展?jié)摿Ψ治雠c測算，其結(jié)果可作為平和縣高標準農(nóng)田建設(shè)專項規(guī)劃項目安排的基礎(chǔ)，并生成至2030年高標準農(nóng)田建設(shè)項目庫，可避免不同設(shè)計單位因?qū)Ω鞑块T規(guī)劃和管控要素?zé)o法掌握或考慮不全導(dǎo)致的矛盾沖突，從而提升高標準農(nóng)田建設(shè)項目的科學(xué)性和可行性。

本文研究區(qū)域平和縣位于福建省西南部山區(qū)，未涉及海域范圍。因此，海洋相關(guān)專項規(guī)劃和管控要素可在今后的項目和研究中繼續(xù)研究和補充完善。