張掖市草原禁牧項目工程實施情況分析及建議

楊建春 , 胡江林

(1.張掖市飼料飼草技術推廣站, 甘肅 張掖 734000；2.張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊)

草原禁牧，恢復生態(tài)平衡，是國家統(tǒng)做出的重大決策，落實農(nóng)牧民補助獎勵政策，也是對廣大牧民實施的惠民工程。張掖市從實施草原禁牧以來，認真落實了農(nóng)牧民補助獎勵政策措施，促進了畜牧業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有效保護了草原生態(tài)環(huán)境，保障了農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活。

1 實施情況

2016年2月23日，國家財政部、農(nóng)業(yè)部啟動實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，中央財政每年安排專項資金，在甘肅等13個省區(qū)全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，相關文件明確，補獎政策五年為一個周期。在實施新一輪草原補獎政策落實過程中，省上下達張掖市補獎面積為215萬hm2,其中禁牧面積104.78萬hm2，草畜平衡面積110.23萬hm2，補獎資金為每年23 449萬元。

2020年，張掖市完成的禁牧面積為104.12萬hm2，草畜平衡面積為110.78萬hm2。其中:禁牧補貼標準青藏高原區(qū)(肅南縣)325.05.元/hm2、西部荒漠區(qū)(山丹縣、民樂縣、高臺縣、臨澤縣、甘州區(qū)、山丹馬場)58.05元/hm2;草畜平衡年獎勵標準為:青藏高原區(qū)(肅南縣)50.05元/hm2、西部荒漠區(qū)(山丹縣和山丹馬場)32.55元/hm2。全市享受補貼的農(nóng)(牧)戶共計131 849戶，通過“一卡通”方式實際發(fā)放到戶資金23 329.630 2萬元。

肅南縣依據(jù)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所處的地理位置、海拔高度、氣象條件、草地植被等綜合量化指標，在11個類25個組83個型的基礎上，將全縣草原劃分為荒漠草原類、山地荒漠草原類、山地草原類、高寒草原類四種類型，并以四類草原平均畝產(chǎn)草量測算了禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。四類草原禁牧補助標準為:山地草原類259.65元/hm2(省皇城羊場、寶瓶河牧場除外)，山地荒漠草原類184.35元/hm2，荒漠草原類156.45元/hm2，高寒草原類81.15元/hm2;草畜平衡獎勵標準為:山地草原類31.2元/hm2(省皇城羊場、寶瓶河牧場除外),山地荒漠草原類25.05元/hm2，荒漠草原類22.8元/hm2，高寒草原類16.65元/hm2。并根據(jù)國家、省、市關于“對照上年一度牧民人均純收入，根據(jù)享受項目補助的牧戶實際情況，禁牧補助和草畜平衡獎勵資金發(fā)放額度實行封頂保底”的原則，結(jié)合肅南縣實際，經(jīng)過測算，肅南縣保底標準為3 353元/人。對草原補獎資金實行封頂保底政策：享受全部禁牧政策的牧民不超過38 760元/人;草場部分禁牧、部分草畜平衡的牧戶不超過28 760元/人。

2 措施及經(jīng)驗

2.1 建立健全了領導機構(gòu)和實施方案

各市、縣(區(qū))政府都成立了以政府主要領導任組長，財政、發(fā)改、畜牧等相關部門主要負責人為成員的新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策領導小組，對落實新一輪草原補獎政策工作實行目標管理，層層簽訂目標管理責任書，形成了一級抓一級，層層抓落實的工作機制，全力推動新一輪草原補獎政策落到實處；根據(jù)省實施意見和實施方案，在與各縣(區(qū))充分對接的基礎上，編制了《張掖市人民政府辦公室關于張掖市實施第二輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策(2016—2020年)的實施意見》和《張掖市落實新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案(2016-2020年)》，并經(jīng)原省草原補獎辦批復實施。各縣(區(qū))根據(jù)市上的實施意見和實施方案，結(jié)合落實農(nóng)牧民補助政策工作實際，制定了各自的實施方案，并經(jīng)市畜牧獸醫(yī)局批復實施。

2.2 強化了基礎工作和政策措施

2.2.1 劃定基本草原 參照1985年張掖地區(qū)草地資源和1988年甘肅省草地資源有關數(shù)據(jù)，按照《草原法》有關規(guī)定，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位，確定了劃定基本草原區(qū)域，強調(diào)并明確與林地、耕地、礦區(qū)、河道、城鎮(zhèn)和宅基地等界限，按照縣(區(qū))1∶10萬比例尺全部轉(zhuǎn)繪上圖，設立標志，由各縣(區(qū))政府予以公告，原草原監(jiān)理部門進行統(tǒng)一登記建檔的原則，核定基本草原面積。

2.2.2 實施草原承包經(jīng)營規(guī)范化 自2011年開始，在既成草原承包的基礎上，再次明確并核定了草原承包面積和牧民戶數(shù)，進一步明晰草原使用權(quán)歸屬，強化草原保護利用及承包經(jīng)營管理模式，并對牧戶所承包的草原面積進行了實地核對、登記，建立了誰使用、誰管護、誰受益的格局。肅南縣自2015年以來開展草原確權(quán)承包登記試點工作，在先行試點的基礎上，分批完成全縣草原確權(quán)承包登記工作，至2017年底全面完成。

2.2.3 強化了數(shù)據(jù)錄入工作 嚴格按照原省農(nóng)牧廳的工作部署和具體要求，積極落實各項工作措施，基礎數(shù)據(jù)錄入工作進展順利。

2.2.4 細化了政策措施 各縣(區(qū))政府嚴格政策享受范圍，科學確定封頂保底標準，明確界限、時間和責任追究體系，并進行了公告，設立了禁牧休牧標志。三年內(nèi)減畜20.62萬羊單位(2016年減畜7.217萬羊單位，2017年減畜7.217萬羊單位，2018年減畜6.186萬羊單位)。

2.3 嚴格規(guī)范資金管理和發(fā)放程序

市縣區(qū)政府相關部門嚴格按照國家關于相關補獎資金的管理辦法，規(guī)范了資金的發(fā)放方式；詳細制定了補獎資金分配方案，設立了補獎資金專賬，設立了資金明細賬戶，分項核算，?？顚Ｓ?；嚴格執(zhí)行核實建賬、明確項目名稱、分配公示、驗收核實、發(fā)放到位等程序，及時將年度補獎資金足額發(fā)放到戶，確保補獎資金發(fā)放零誤差。

2.4 強化了政策宣傳和落實力度

采用多種新聞宣傳媒介和形式，開展切合實際的宣傳動員活動，多頻次、全普及地宣傳補助政策，讓群眾了解政策的實質(zhì)內(nèi)容，使廣大干部群眾認識到國家政策惠民性，明白相應的責任義務，提高社會各方面的主動性，為落實補獎政策的創(chuàng)造條件。廣泛聽取廣大干部群眾的意見，及時公示，讓政策措施的透明，使政策得到了的順利落實。

3 成效

3.1 草原生態(tài)逐步得到恢復

通過補獎政策的落實,采取舍飼養(yǎng)殖、草原流轉(zhuǎn)、異地借牧等多種方式,完成減畜20.62萬羊單位，草地過度放牧現(xiàn)象得到有效緩解，草原生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，草原植被覆蓋率大幅提升。監(jiān)測結(jié)果表明：牧草平均高度提高2 cm，平均蓋度達到79.6%，草群優(yōu)質(zhì)牧草比例提升到58%以上，對保護草地資源、牧區(qū)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了積極作用。

3.2 生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變

草原禁牧相關政策實施，草原禁牧區(qū)管護與建設的持續(xù)推進，農(nóng)牧民群思想觀念得到改變，傳統(tǒng)的原始放牧轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸暰B(yǎng)，通過政策的落實，一批養(yǎng)殖合作社陸續(xù)發(fā)展壯大，促進了我市標準化規(guī)模養(yǎng)殖和人工飼草種植產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。配套的草原畜牧業(yè)項目的實施，新增了大量青貯窖、飼草棚和優(yōu)質(zhì)牧草，提高了全市牛羊的飼養(yǎng)量、秸稈飼料化利用率。2020年全市秸稈利用率達到了67%。

3.3 農(nóng)牧民經(jīng)濟收益基本保障

通過草原補獎資金的落實,補償了農(nóng)牧民的收入。同時，政府部門大力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，積極建設游牧民定居工程，統(tǒng)籌農(nóng)牧民就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障、教育等問題，妥善做好農(nóng)牧民安置工作，切實保障了農(nóng)牧民的實際生活。

4 存在問題

4.1 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足影響了農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)

張掖市肅南縣是一個少數(shù)民族聚居的草原畜牧業(yè)大縣，當?shù)剞r(nóng)牧民主要放牧高山細毛羊、牦牛為主要收入來源。實施草原禁牧政策補助后，牧民逐步退出了草原放牧的生活方式，但飼草料基地和牧區(qū)水利建設滯后，加之肅南縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢，加工企業(yè)缺乏，產(chǎn)業(yè)鏈建設不足，畜牧業(yè)發(fā)展方式的還有待進一步開發(fā)，一定程度影響了農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活。

4.2 缺乏后續(xù)產(chǎn)業(yè)資金政策支持

隨著草原生態(tài)環(huán)境治理的深入開展，牧區(qū)發(fā)展設施畜牧業(yè)趨勢逐漸成為主流。轉(zhuǎn)變設施畜牧業(yè)發(fā)展方式后，農(nóng)牧民舍飼或半舍飼養(yǎng)殖成本增加，飼料成本，固定資產(chǎn)投入費用相對較高，農(nóng)牧民周轉(zhuǎn)資金缺乏，需要政府出臺的相關扶持政策和信貸政策。

4.3 保障工作機制需進一步加強

落實農(nóng)牧民補助獎勵政策關乎千家萬戶農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活，政策性強，工作量大，具體任務落實繁瑣，與工作任務相適應的人員、經(jīng)費不足等問題相對突出，還未形成長效管理運行機制。

5 建議

5.1 適當提高禁牧補助標準

按照地區(qū)實際，張掖市肅南縣草原面積大，牧草類型好，農(nóng)牧民人均承包草場面積大，近年來畜產(chǎn)業(yè)效益好，農(nóng)牧民收較高。目前省上確定肅南縣禁牧補助標準為325.05元/hm2，草畜平衡獎勵標準為50.25元/hm2，其他縣區(qū)禁牧補助58.05元/hm2，草畜平衡獎勵32.55元/hm2。在草原禁牧政策落實中，農(nóng)牧民收入比以前有所下降。根據(jù)我市肅南縣草地監(jiān)測及畜牧業(yè)經(jīng)營調(diào)查，禁牧補助450元/hm2，草畜平衡獎勵117元/hm2的補獎標準才能保證肅南縣農(nóng)牧民落實補獎政策后收入基本持平。建議省上能充分考慮實際，對補獎標準適當予以調(diào)整，確保補獎政策深入推進，政策效應充分發(fā)揮。

5.2 擴大補獎政策草原面積

2011年以來，國家實施草原禁牧補獎政策，肅南縣139.46萬hm2草原納入政策實施范圍，其中：禁牧面積45.33萬hm2，草畜平衡面積94.13萬hm2。2018年以來，肅南縣被國家和省上列為首批自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點縣，在祁連山國家級自然保護區(qū)(肅南段)開展了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，根據(jù)確權(quán)登記結(jié)果，草原面積為154.75萬hm2，對比草原補獎政策面積，還有229.38萬hm2草原未納入政策實施范圍。建議省上將該部分草原納入草原補獎政策實施范圍。

5.3 發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

依托地方民族特色，依托甘州區(qū)平山湖蒙古族鄉(xiāng)爭創(chuàng)全國民族文化旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)和民族團結(jié)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，推動喀爾喀旅游景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)和蒙古族鄉(xiāng)獨特民族特色，保留蒙古元素，在東大山周圍牧草長勢較好的牧點在嚴控放牧區(qū)域和放牧數(shù)量的前提下進行小范圍適度放牧，以保存和傳承蒙古族特色文化。依托平山湖蒙古族鄉(xiāng)獨特的資源稟賦和民族特色，挖掘蒙古族餐飲、服飾、蒙古長調(diào)地域文化發(fā)展?jié)摿Γ馍毯蛢?yōu)先扶持本鄉(xiāng)牧民投資開發(fā)、建設、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培植集特色美食、原生態(tài)文藝演出、民俗文化展出、娛樂競技為一體的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，吸納當?shù)剞r(nóng)牧民就業(yè)。整合各方面項目資金，加快推進喀爾喀小鎮(zhèn)開發(fā)建設和平山湖大峽谷景區(qū)周邊服務設施建設，大力推動文化產(chǎn)業(yè)與特色旅游產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)同頻共振、耦合發(fā)展。

5.4 加強后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持建設

整合項目資金加大重點項目建設，推進適度規(guī)模標準養(yǎng)殖及其配套基礎設施建設，實行草畜結(jié)合，為養(yǎng)而種；推進畜群畜種結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)牧民對數(shù)量、質(zhì)量和效益并重意識，以質(zhì)量效益為主的認識；推進農(nóng)牧民組織化水平，鼓勵股份合作社的發(fā)展，帶動大多數(shù)農(nóng)牧民致富。走出一條禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減產(chǎn)，合理利用草原資源，穩(wěn)定、持續(xù)增加農(nóng)牧民收入的集約化、生態(tài)化、產(chǎn)業(yè)化的路子。