基于案例的公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作研究

耿天元 彭文青 薛 琪 劉剛山

南方醫(yī)科大學(xué)南方醫(yī)院 廣東廣州 510515

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》以及《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》精神，公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位，其經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照中央、國務(wù)院要求劃入本地區(qū)指定的資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)管[1]。為穩(wěn)步推進行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作，落實中央、省市有關(guān)資產(chǎn)改革工作要求，本文試從某三甲醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管實際工作入手，通過理論研究、方式比較、專家咨詢等舉措，對撤銷、破產(chǎn)、拍賣、出售和注銷等5種市場化處置方式逐一進行分析篩選，以期找準(zhǔn)符合公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化處置正確有效的方式，完成改革試點工作。

1 行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的定義和類別

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)由國資委、財政部或中央部委履行出資人職責(zé)，其所有權(quán)屬于國家，監(jiān)管權(quán)在各級政府，使用權(quán)在行政事業(yè)單位[2]。從其來源和形成看，具有占用的無償性、配置的非生產(chǎn)性以及使用的非增值性等特點，理論上屬非經(jīng)營性資產(chǎn)。實際上，在我國幾乎所有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不同程度存在“非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性”問題，且這部分資產(chǎn)使用對于本單位履行公益職能、保障主責(zé)主業(yè)以及維持日常運轉(zhuǎn)都起著十分重要作用[3]。行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位通過行政事業(yè)收費、集資、捐助或財政撥款及上級補助等各種資金渠道自建、購置的，以盈利、創(chuàng)收為目的占有和使用的資產(chǎn)，包括單位對外出租、出借、聯(lián)營、股份經(jīng)營的資產(chǎn)[4]。隨著國家行政管理體制改革不斷深化，國有資產(chǎn)管理不斷規(guī)范創(chuàng)新，行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的管理模式從與本單位收入密切相關(guān)的預(yù)算外管理向與本單位收入相關(guān)性較低的非稅收入管理轉(zhuǎn)變，但仍然沒有改變經(jīng)營性國有資產(chǎn)由行政事業(yè)單位自行管理、本地區(qū)財政部門監(jiān)督的現(xiàn)狀。

2 與時俱進，緊跟形勢，認(rèn)清公立醫(yī)院落實經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作重大意義

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的要求，按照政企分開、政資分開、政事分開原則，國有企業(yè)的出資人只能是人民政府、人民政府授權(quán)的國資監(jiān)管機構(gòu)或除國資委(局)外的無公共管理職能的其他專職國資監(jiān)管部門[5]。公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位，其資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，其經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照中央、國務(wù)院要求劃入本地區(qū)指定的資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)管。公立醫(yī)院經(jīng)營性資產(chǎn)因勢改革，落實要求，迫在眉睫。

2.1 是適應(yīng)國家經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作的必然選擇

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》 “以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管”精神，由本地區(qū)政府主導(dǎo)、本地區(qū)財政部門牽頭，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將各行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)劃入本地區(qū)指定的資產(chǎn)管理部門，由該部門統(tǒng)一對本地區(qū)的行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)進行管理。從地區(qū)的整體發(fā)展來看，將有效提高行政事業(yè)機關(guān)工作效率和資產(chǎn)監(jiān)管效率[6]。國務(wù)院國資委于2019年11月印發(fā)了《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》，明確要求各行政事業(yè)單位所屬企業(yè)和股權(quán)應(yīng)當(dāng)予以剝離，交由本地區(qū)國資監(jiān)管部門統(tǒng)一管理。

2.2 是加強行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)范管理的內(nèi)在要求

從政策要求和運行現(xiàn)狀看，國家對行政事業(yè)單位采取財政經(jīng)費預(yù)算保障運轉(zhuǎn)，目的是強化其公益屬性，破除逐利機制，逐步推進管辦分離。而經(jīng)營性資產(chǎn)內(nèi)在的經(jīng)營性目的要求追求利潤最大化，具有逐利性，兩者之間固有矛盾，會對經(jīng)營性資產(chǎn)的管理造成不利影響[7]。當(dāng)前行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)管理現(xiàn)狀并不樂觀，存在政府職能越位，經(jīng)營管理動能不足，管理人員積極性不高[8]；分散管理，效率低下，缺乏專職機構(gòu)及專業(yè)化集中管理；一些資產(chǎn)公司無償占用事業(yè)單位資源，如水電物業(yè)及設(shè)備設(shè)施[9]；資產(chǎn)出租出借未履行公開招標(biāo)投標(biāo)程序、信息不公開、過程不透明；無產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)和土地因時間久遠(yuǎn)、人員變更因素存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險[10]。

2.3 是提升公立醫(yī)院公益職能履行主責(zé)主業(yè)的現(xiàn)實需要

公立醫(yī)院姓“公”不姓“私”，是黨和政府服務(wù)人民群眾、關(guān)心人民群眾的窗口和紐帶，是保障人民生命健康的前沿陣地，是加快推進健康中國的橋頭堡，具有鮮明的政治性和公益性。習(xí)近平總書記一再論述強調(diào)[11]：“無論社會發(fā)展到什么程度，我們都要毫不動搖把公益性寫在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的旗幟上，不能走全盤市場化、商業(yè)化的路子。”“堅持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性，聚焦影響人民健康的重大疾病和主要問題，加快實施健康中國行動，織牢國家公共衛(wèi)生防護網(wǎng)，推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，為人民提供全方位全周期健康服務(wù)。”

3 積極探索，勇于實踐，積極選擇公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作有效途徑

公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入集中統(tǒng)一監(jiān)管范圍主要集中在提供餐飲服務(wù)、后勤保障、健康管理、殯葬服務(wù)等院辦企業(yè)。考慮現(xiàn)有國有資本運營公司或國有企業(yè)經(jīng)營范圍,沒有能完全覆蓋公立醫(yī)院經(jīng)營性資產(chǎn)業(yè)務(wù)內(nèi)容的，且每家醫(yī)院的各單項經(jīng)營業(yè)務(wù)市場上成熟企業(yè)較多，國資部門、財政部門明確指出公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)采取市場化方式進行處置，完成經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管試點工作?！豆痉ā芬?guī)定，企業(yè)采取市場化處置方式有注銷、撤銷、破產(chǎn)、拍賣、出售等可供選擇。具體到公立醫(yī)院成立的每家企業(yè)，無論選擇哪種方式，都涉及資產(chǎn)清查、人員安置、業(yè)務(wù)銜接、債權(quán)債務(wù)、對外投資和歷史遺留問題等，但每家企業(yè)基本情況不同、經(jīng)營范圍不同、存在問題不同，具體方式選擇非常重要，既要符合上級部門政策要求，又要符合單位自身實際；既要調(diào)動員工積極性，又要維護職工合法權(quán)益；既要平衡過渡完成改革，又要順利銜接業(yè)務(wù)確保醫(yī)院運轉(zhuǎn)。某三甲醫(yī)院本著尊重歷史、分類施策、逐步推進的原則，在確保國有資產(chǎn)安全完整的前提下，按照部門聯(lián)動、統(tǒng)籌考慮、公開公正的工作思路，結(jié)合本單位實際，通過理論研究、優(yōu)劣分析、方案比較、專家咨詢等辦法，勇于探索，積極實踐，對本單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化處置方式逐一進行分析篩選，切實找準(zhǔn)符合本單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化處置正確有效方式。

3.1 某公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)現(xiàn)狀

某三甲醫(yī)院有1家餐飲公司和1家后勤服務(wù)公司被納入此次集中統(tǒng)一監(jiān)管。其中餐飲公司是在為保障住院病人病號餐和教職工員工餐的原內(nèi)部食堂基礎(chǔ)上，因為外部就餐需求的增多，以及企業(yè)法定納稅義務(wù)需要，2011年向工商稅務(wù)申請設(shè)立餐飲有限公司，注冊資本100萬元，與原食堂共用經(jīng)營場地和餐飲設(shè)施，既對內(nèi)提供飲食保障也對外提供餐飲服務(wù)，收入和成本按內(nèi)外分開核算，出資人為醫(yī)院。某后勤服務(wù)公司成立于2007年，注冊資本100萬元，出資人為醫(yī)院，由醫(yī)院原后勤職能部門改制轉(zhuǎn)化設(shè)立，主要面向醫(yī)院提供被服洗滌、制冷凈化、園林綠化、保潔服務(wù)、飲用水等服務(wù)，且后勤服務(wù)公司控股、參股或合營的子公司有多家，涉及陪護、月子中心、設(shè)備管理、精準(zhǔn)醫(yī)療等多個領(lǐng)域，情況較為復(fù)雜。

3.2 市場化5種處置方式篩選對比

相比公立醫(yī)院主責(zé)主業(yè)來說，某三甲醫(yī)院投資設(shè)立的2家企業(yè)，主要提供輔助服務(wù)，屬后勤保障范疇。上述服務(wù)對醫(yī)院不可缺少，但從公立醫(yī)院后勤改革發(fā)展趨勢看，在后勤管理體制、運營機制及服務(wù)方式上進行變革，后勤服務(wù)已基本社會化、商品化。根據(jù)國資部門、財政部門批復(fù)要求，某三甲醫(yī)院涉事企業(yè)應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定通過實施撤銷、破產(chǎn)、拍賣、出售、注銷等市場化方式選擇適合本單位實際的方式進行處置，對照每種方式適應(yīng)條件，結(jié)合本單位實際，某三家醫(yī)院涉事企業(yè)只能選擇注銷清算方式完成經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作。

3.2.1 涉事企業(yè)未發(fā)生法定的撤銷情形 撤銷屬于行政處分行為。公司登記撤銷是指主管機關(guān)根據(jù)法院的通知、有關(guān)利害關(guān)系人的申請或自己的職權(quán)撤銷全部公司登記或部分登記事項的行政處分行為。一般來說，公司設(shè)立登記或其他登記事項的撤銷，要先由利害關(guān)系人向法院提起訴訟，經(jīng)判決確定后，由法院通知主管機關(guān)撤銷登記。某三甲醫(yī)院2家院辦企業(yè)未發(fā)生撤銷的法定情形。①未發(fā)生違反有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定并按照《行政處罰法》給予撤銷登記的行政處罰情形；②未發(fā)生《公司登記管理條例》第四十三條規(guī)定，依照《公司法》第二十二條規(guī)定向公司登記機關(guān)申請撤銷變更登記的情形；③未發(fā)生利害關(guān)系人向法院提起訴訟，經(jīng)判決確定后，由法院通知主管機關(guān)撤銷登記的情形。

3.2.2 涉事企業(yè)不具備破產(chǎn)的條件 破產(chǎn)是指債務(wù)人因不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或者資不抵債時，由債權(quán)人或債務(wù)人訴請法院宣告破產(chǎn)并依破產(chǎn)程序償還債務(wù)的一種法律制度。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》，企業(yè)法人要滿足“不能清償?shù)狡趥鶆?wù),并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力”的條件，才可申請企業(yè)破產(chǎn)。某三甲醫(yī)院2家院辦企業(yè)未發(fā)現(xiàn)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)等其他異常情形，未出現(xiàn)符合破產(chǎn)條件的跡象。從2家企業(yè)清產(chǎn)核資報告可以看出，所有者權(quán)益均超過百萬元，未出現(xiàn)資不抵債的財務(wù)狀況，不符合《破產(chǎn)法》規(guī)定申請破產(chǎn)的情形。

3.2.3 產(chǎn)權(quán)拍賣、出售程序冗長，結(jié)果存在很大不確定性 拍賣、出售即國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指在遵守法律、法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，使國有股權(quán)按市場規(guī)律在不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)之間自由流動。其本質(zhì)是國有股權(quán)與所有權(quán)、債權(quán)、股權(quán)的置換。目的是改進現(xiàn)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，改造其經(jīng)營機制，增強其活力；同時將退出的國有資本投入到真正能發(fā)揮國民經(jīng)濟主導(dǎo)作用的關(guān)鍵領(lǐng)域和命脈行業(yè)，推動國民經(jīng)濟健康發(fā)展。按照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，拍賣、出售方式需要實施的環(huán)節(jié)多。首先做好可行性研究方案，可行性研究方案要經(jīng)過本單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，之后征求企業(yè)職工代表大會的意見。在獲得職工代表大會的同意后，委托會計師事務(wù)所實施全面審計(包括清產(chǎn)核資審計、對企業(yè)法定代表人的離任審計)和資產(chǎn)評估公司進行資產(chǎn)評估。完成上述工作后，經(jīng)上級部門批準(zhǔn)確定拍賣價格，陸續(xù)實施上報批準(zhǔn)、發(fā)布拍賣公告、掛牌轉(zhuǎn)讓、中標(biāo)公示、簽訂合同、產(chǎn)權(quán)交接等工作，且個別環(huán)節(jié)有明確的法定時限要求(如產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告期為20個工作日)，法定時限未到就不能開展下一個環(huán)節(jié)的工作，因此需要耗費大量的時間才能完成。某三甲醫(yī)院2家院辦企業(yè)都是醫(yī)院出資成立的，主要圍繞醫(yī)院開展后勤保障和餐飲服務(wù)，對醫(yī)院依附性強，外部收入在企業(yè)收入中占比低，其自身不具備完全市場化的能力和條件，一旦脫離醫(yī)院的業(yè)務(wù)支持將無法自我生存，不具備獨立持續(xù)經(jīng)營條件。餐飲公司無固定資產(chǎn)，與內(nèi)部食堂共有經(jīng)營場地和餐飲設(shè)施，后勤服務(wù)公司屬輕資產(chǎn)公司，無自有房屋、無重大設(shè)備，2家企業(yè)流拍的可能性大。

3.2.4 采用注銷清算方式落實試點監(jiān)管工作 根據(jù)國家和省市事業(yè)單位企業(yè)改制的法律規(guī)定，結(jié)合本單位實際，分析對比各種改制方式的可行條件及其優(yōu)劣，作為最后兜底選擇，某三甲醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作采用注銷清算方式完成，目前正按照法定程序和政策要求逐步推進。注銷清算的具體步驟有：①成立清算組，并辦理備案；②通知、公告?zhèn)鶛?quán)人；③債權(quán)申報和登記；④清理公司財產(chǎn)，編制資產(chǎn)負(fù)債表和財產(chǎn)清單，制定清算方案，報股東會或法院確認(rèn)；⑤執(zhí)行清算方案，分配財產(chǎn)；⑥編制清算報告，并報股東會、股東大會或者人民法院確認(rèn)；⑦注銷登記，辦理稅務(wù)、工商和銀行銷戶等手續(xù)，公告公司終止。實操中，企業(yè)清算注銷的流程繁瑣，法定要求多，持續(xù)時間較長，應(yīng)做好周密的計劃安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方資源。

4 齊抓共管，穩(wěn)步推進，扎實有效抓好公立醫(yī)院經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作

加強醫(yī)療行業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管試點工作，是一項系統(tǒng)性工程，涉及到資產(chǎn)資金清查、勞動關(guān)系處理、社會保險關(guān)系接續(xù)、債權(quán)債務(wù)處理等政策，標(biāo)準(zhǔn)高，要求嚴(yán)，工作難度大。要想扎實有效地抓好此項工作，切實提高工作效率，必須緊跟政策，分類施策，齊抓共管，穩(wěn)步推進。

4.1 營造齊抓共管的氛圍，是抓好試點改革工作的基礎(chǔ)

抓好試點改革工作，離不開黨委重視、部門支持、員工認(rèn)可。在實際工作中應(yīng)堅持“三個納入”原則，積極主動地抓好此項工作。①將其納入黨委重要議事日程。改革涉及方方面面，事關(guān)醫(yī)院發(fā)展和員工利益，必須作為醫(yī)院建設(shè)的重點工作、年度大事來抓，做到周有匯報、月有議題、季有小結(jié)。②將其納入部門工作例會。任務(wù)細(xì)化,形成責(zé)任清單,各司其責(zé),分工不分家,在醫(yī)院相關(guān)部門日常管理活動中研究、落實、促進試點改革工作。③將其納入“兩個經(jīng)?！?。通過經(jīng)常性的思想教育和行政管理工作，積極引導(dǎo)廣大職工認(rèn)識到試點改革的重要性和必要性，增強參與改革的自覺性。通過“三個納入”，可以增強領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與的意識，調(diào)動廣大教職員工支持改革的積極性，營造齊抓共管的良好氛圍，為落實好試點改革工作打下堅實的基礎(chǔ)。

4.2 運用好民主溝通渠道，是抓好試點改革工作的保證

企業(yè)改制既涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，又涉及勞動關(guān)系的調(diào)整； 既關(guān)系到企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，又關(guān)系到職工的切身利益[12]。實踐證明，運用好民主溝通渠道，讓職工群眾積極參與企業(yè)改制，有利于及時處理改制中企業(yè)與職工群眾的各種利益矛盾，保持職工隊伍的穩(wěn)定和改革順利進行。①落實好院務(wù)公開。建立起企業(yè)與職工互相溝通的平臺，講清講明改革重要性和必要性，公開公示企業(yè)改革的方針政策和有關(guān)規(guī)定，通報公告企業(yè)改革的發(fā)展思路，既能消除疑惑，化解矛盾，也能信息公開，增強信心。②及時召開職工代表大會。職工代表大會具有法定的形式、完善的組織制度和工作制度以及權(quán)威性和法律效力，同時，職工代表具有廣泛的代表性，在企業(yè)具有廣泛的適用性。我國《工會法》規(guī)定，審議企業(yè)改制方案和重大改革措施是職代會審議建議權(quán)的主要內(nèi)容；審議企業(yè)改制中的職工安置方案是職代會審議通過權(quán)的主要內(nèi)容等。

4.3 注重結(jié)合單位實際，是抓好試點改革工作的關(guān)鍵

①尊重歷史，防止“一刀切”。行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)經(jīng)過長期建設(shè)積累，涉及人員多，范圍廣，情況復(fù)雜，歷史遺留問題多。在試點改革工作中，必須尊重歷史情況，全面掌握涉事企業(yè)成立背景、業(yè)務(wù)模式、存在問題等，防止“一刀切”。②分類施策，防止“一招鮮”。每家企業(yè)都有自身的特點和難處，堅持實事求是，因企施策，分類指導(dǎo)，防止“一招鮮”，既要維護隊伍穩(wěn)定，保

護好職工合法權(quán)益，也要維護改革工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，更要把改革工作落到實處。③突出重點，防止“一腳踢”。試點改革工作要突出重點，要區(qū)分輕重緩急，不能眉毛胡子一把抓，不能一線平推，特別是在人員安置、資產(chǎn)處置、資金管理、業(yè)務(wù)銜接、職能劃轉(zhuǎn)等重大事項上，必須緊緊盯住不放，做到專人負(fù)責(zé)、專題研究、專項檢查、專門講評，確保重點工作有突破、有效果。