縣域經(jīng)濟推動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興：歷史演進、雙重邏輯與實現(xiàn)路徑

斯麗娟 曹昊煜

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。2017年，中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中共中央、國務(wù)院連續(xù)多年頒布中央一號文件，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興提供了全面指導。2021年，中國的脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，消除了絕對貧困和區(qū)域整體性貧困，為全球減貧事業(yè)和人類發(fā)展做出了重大貢獻。但是，脫貧不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，全面推進鄉(xiāng)村振興，繼而乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，是實現(xiàn)第二個百年目標的關(guān)鍵議題。2022年，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，再次充分肯定了縣城在全國城鎮(zhèn)體系中的重要作用，為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟、推動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興提供了全新思路。

由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在縣域經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中占據(jù)了較大比重，因此縣域經(jīng)濟在帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村長期發(fā)展方面具有基礎(chǔ)性作用。2002年，中共十六大首次提出了“縣域”概念，提出要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度和農(nóng)業(yè)綜合效益，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟。中共十六屆三中全會又進一步強調(diào)要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。2017年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》提出，要強化科技與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的有效對接，建設(shè)從科技強、產(chǎn)業(yè)強到經(jīng)濟強的社會發(fā)展新道路，促進實現(xiàn)縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。2000年以來，縣域國民生產(chǎn)總值在全國國民生產(chǎn)總值中的平均占比為70.53%，縣域內(nèi)年末總?cè)丝谄骄急瘸^70%，其中農(nóng)村人口平均占比75.31%，縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基本經(jīng)濟單元，在經(jīng)濟增長和帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中始終占據(jù)重要地位。因此，新時代發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，是守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)和底線、解決好發(fā)展不平衡不充分問題、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。增強縣域經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，對于推進高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興具有重要作用。

一、相關(guān)研究文獻綜述

20世紀90年代以來，經(jīng)濟學界涌現(xiàn)了一系列關(guān)于縣域經(jīng)濟發(fā)展的研究，分別從區(qū)域關(guān)聯(lián)、縣域經(jīng)濟治理機制、縣域經(jīng)濟發(fā)展實踐路徑和縣域主體培育等多個方面探討了中國縣域經(jīng)濟發(fā)展的基本主題。

一是縣域經(jīng)濟發(fā)展中的區(qū)域關(guān)聯(lián)。城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變化和縣域經(jīng)濟間的競爭合作是從空間維度理解縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵視角?？h城是溝通城鄉(xiāng)的重要紐帶，宏觀層面的“城鄉(xiāng)二元”關(guān)系同樣能夠解釋縣域經(jīng)濟中城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的基本關(guān)聯(lián)，而在城鄉(xiāng)互動的諸多內(nèi)涵中，要素流動是縣域經(jīng)濟發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興的重要體現(xiàn)［1］［2］。新中國成立以來，生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)—城”單向流動的主要趨勢，形成了“鄉(xiāng)村—縣城—城市”的動態(tài)演化過程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和縣域經(jīng)濟發(fā)展的提出，其根本目標在于扭轉(zhuǎn)生產(chǎn)要素單向流動的趨勢，遏制要素過度流失導致的鄉(xiāng)村衰敗［3］。從縣域經(jīng)濟的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，20世紀90年代中期以來，在“大包干”的財政體制下，縣域之間產(chǎn)生了較為嚴重的區(qū)域競爭，盡管縣級競爭制度在客觀上推動了經(jīng)濟增長［4］，但長期圍繞制造業(yè)投資的地區(qū)競爭也導致了縣級市場壁壘、產(chǎn)能過剩和資源錯配等問題［5］［6］［7］。而隨著產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，縣域資源稟賦差異導致的比較優(yōu)勢逐漸凸顯，生產(chǎn)的中間產(chǎn)品屬性和較小的市場潛力也將對縣域間的合作關(guān)系提出新的要求［8］。因此，新時代的縣域關(guān)聯(lián)更多地表現(xiàn)為縣級合作，通過產(chǎn)業(yè)前向后向關(guān)聯(lián)、區(qū)域市場一體化，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村振興。

二是發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的治理機制。中國縣域經(jīng)濟在長期的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村建設(shè)中形成了諸多有效的治理機制，在激活閑置要素、提高行政效率方面具備明顯優(yōu)勢。從現(xiàn)有的文獻來看，諸多因素影響了城鄉(xiāng)收入的不平等，而缺少基礎(chǔ)性資金來源是導致農(nóng)村人口陷入貧困的關(guān)鍵因素［9］。在中國的縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，綜合使用“三塊地”改革、農(nóng)地抵押貸款等方式拓展了以土地為主要來源的融資渠道［10］［11］。并通過農(nóng)信社改革和數(shù)字金融發(fā)展直接改善縣域金融體系的融資功能，提高農(nóng)村人口的資本存量［12］［13］?；鶎又卫頇C制方面，具有高度規(guī)則化、非人格化的科層制組織是一般治理的主要形式，雖然科層制在基層組織和協(xié)作中具有相對較高的運行效率，但對于大規(guī)模的社會項目而言，科層制組織可能會降低治理成效。在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，中國逐漸形成了“統(tǒng)合治理”的基層治理體系，通過以黨組織為核心，與功能性部門相結(jié)合的多邊結(jié)構(gòu)，推動縣域經(jīng)濟治理中的資源動員和效能提升［14］。

三是縣域經(jīng)濟發(fā)展的多元路徑。在縣域經(jīng)濟發(fā)展的基本類型中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展、經(jīng)濟生態(tài)化構(gòu)成了縣域經(jīng)濟發(fā)展的四個重要路徑。第一，由于縣域經(jīng)濟的農(nóng)村性，農(nóng)業(yè)在多數(shù)縣域中是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，通過不斷推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合、福利改善和農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展［14］［15］。第二，作為地方經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，工業(yè)化同樣是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容。而縣域經(jīng)濟中工業(yè)發(fā)展的主要特征是基于資源稟賦的特色工業(yè)建設(shè)，通過工業(yè)發(fā)展驅(qū)動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展［16］。第三，城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，實現(xiàn)縣域內(nèi)部的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)地區(qū)總體發(fā)展水平提升的必要前提?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要表現(xiàn)為二元結(jié)構(gòu)的瓦解、基礎(chǔ)設(shè)施的完善和基本公共服務(wù)均等化，這一過程又帶動了農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)性條件，實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟向農(nóng)村的溢出［17］［18］［19］。第四，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，生態(tài)文明建設(shè)成為鄉(xiāng)村振興的主要目標之一，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展在縣域經(jīng)濟中占據(jù)了越來越大的比重［20］［21］。

四是縣域經(jīng)濟發(fā)展中的主體培育。全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，激發(fā)經(jīng)濟主體的內(nèi)生動力成為保障縣域經(jīng)濟和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，培育縣域經(jīng)濟發(fā)展中個體的內(nèi)生動力是鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本保證?，F(xiàn)有文獻從三個方面分析了主體培育的主要方式：一是通過增強龍頭企業(yè)的自生能力，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化，帶動農(nóng)民就業(yè)增收［22］。二是通過教育提高人力資本水平，從可行能力的角度提高農(nóng)村主體的積極性。三是通過個體間的同行效應(yīng)，充分發(fā)揮發(fā)揮縣級政府官員和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)帶動總體經(jīng)濟的增長。

在現(xiàn)有的研究中，縣域經(jīng)濟的增長動力是主要的研究議題，縣級政府間的關(guān)聯(lián)和長期形成的治理機制構(gòu)成了制度研究的主要內(nèi)容，而經(jīng)濟發(fā)展的多元路徑和發(fā)展主體的培育成為發(fā)展模式的主要內(nèi)容。僅有少量文獻關(guān)注縣域經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，要素流動、城鄉(xiāng)互動和空間溢出構(gòu)成了縣域經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的主要研究視角。但是，縣域經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系究竟在長期中如何演化，縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)村振興的理論和實踐關(guān)聯(lián)等問題沒有受到系統(tǒng)性關(guān)注。本文從大歷史觀的角度出發(fā)，總結(jié)新中國成立以來縣域經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系演化，并從理論和實踐兩個維度出發(fā)總結(jié)發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟與全面推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，最后提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟帶動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑。

二、從抑制到振興：縣域經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展歷史考察

增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力在中國長期歷史變遷中具有重要地位。自秦朝設(shè)立郡縣制以來，縣域作為中國政治、經(jīng)濟和社會系統(tǒng)中最基礎(chǔ)的層次和最基本的單元，在國家治理、經(jīng)濟發(fā)展、資源承載中發(fā)揮了難以替代的作用。西漢初年著名政治思想家賈誼在談?wù)摽たh制的優(yōu)越之處時曾指出：“令海內(nèi)之勢，如身之使臂，臂之使指，莫不從制，從制則天下安矣”（語見《漢紀·孝文帝紀》）。這一論斷被后世進一步總結(jié)為“郡縣治，天下安”的歷史經(jīng)驗。

（一）1949-1978年：新中國成立后縣域與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展抑制時期

從行政區(qū)劃層級的角度出發(fā)，改革開放以前的縣鄉(xiāng)關(guān)系可以分為兩個階段，第一個階段是1949-1958年，我國處于縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)時期，縣鄉(xiāng)社會的政權(quán)體制得到初步建立。1954年，《中華人民共和國憲法》明確了“省、縣、鄉(xiāng)”三級行政區(qū)劃，縣級政府對鄉(xiāng)級政府具有領(lǐng)導權(quán)限和實際控制，縣域經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有決定性影響。第二個階段是1958-1978年，我國處于縣鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)時期，縣鄉(xiāng)關(guān)系主要體現(xiàn)為縣與人民公社之間的關(guān)系，我國縣鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)由過去簡單的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、行政、?jīng)濟、社會關(guān)系復(fù)雜的綜合性關(guān)聯(lián)，縣域與農(nóng)村的互動從簡單的領(lǐng)導關(guān)系走向多面性。

新中國成立之初，國家采取計劃經(jīng)濟體制和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超策略，城市成為經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的縣域地區(qū)長期處于邊緣化位置。20世紀五六十年代，農(nóng)村地區(qū)建立了高度集中的集體產(chǎn)權(quán)制度，采取“一大二公三拉平”的經(jīng)營方式和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的流動體制，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”在為城市工業(yè)發(fā)展汲取必要資源的同時對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的福利水平造成了一定損害。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展沒得到足夠重視，中國縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位受到了較為嚴重的負面沖擊。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的不斷深化，資金缺乏、城鄉(xiāng)差距擴大成為縣域經(jīng)濟發(fā)展中面臨的制約因素。在該階段，縣域經(jīng)濟在總體經(jīng)濟發(fā)展中的地位較低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目標是為城市工業(yè)發(fā)展提供必要的積累，縣域內(nèi)部的工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)既缺乏充裕的要素投入，又缺少政策支持。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件在該階段得到了明顯改善，公共服務(wù)水平也有所提高，但縣域經(jīng)濟與農(nóng)村的互動仍然處于低水平均衡。

（二）1979-1993年：改革開放后縣域與農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展時期

改革開放后到中共十八大以前，中國的縣域和農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成果，各項制度改革充分釋放了縣域經(jīng)濟中的要素活力，并由此帶動了農(nóng)村的發(fā)展。但在20世紀90年代中期之后，不同地區(qū)的縣域經(jīng)濟之間和縣域內(nèi)部發(fā)展的非均衡問題逐漸凸顯，消除不平等成為縣域經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展互動的主要方式。

20世紀80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的制度動力。1983年中共中央頒布的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》指出，聯(lián)產(chǎn)承包制是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展，并將“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制作為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣導致了新的制度均衡，使得農(nóng)業(yè)成為縣域經(jīng)濟增長的主要動力。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的大幅度提高，使得農(nóng)村剩余勞動力過多成為資源配置低效率的新矛盾，加之市場化取向為民營經(jīng)濟參與市場競爭提供了有利的制度基礎(chǔ)，因此農(nóng)村剩余勞動力以“離土不離鄉(xiāng)”的形式從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向工業(yè)部門，縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為推進工業(yè)化的主體。20世紀80年代后期，中國出現(xiàn)了一種非常具有代表性的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式——“蘇南模式”。該模式是一種政商合一的集體經(jīng)濟模式，即以集體經(jīng)濟為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主、市場調(diào)節(jié)為主，城鄉(xiāng)經(jīng)濟與兩個文明協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕。20世紀90年代中期以前，中國的各項改革使得縣域和農(nóng)村經(jīng)濟迎來了大發(fā)展時期，此時縣域經(jīng)濟與農(nóng)村的關(guān)系表現(xiàn)為工業(yè)化對農(nóng)村剩余勞動力的吸收，縣域經(jīng)濟在吸納就業(yè)、保持社會穩(wěn)定方面起到了極為重要的作用。

（三）1994-2012年：市場經(jīng)濟體制下縣域與農(nóng)村經(jīng)濟非均衡發(fā)展時期

1994年，國家啟動了國企、金融、外貿(mào)等方面的重大改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度貢獻也出現(xiàn)了下降趨勢，縣域經(jīng)濟內(nèi)部和外部進入市場經(jīng)濟體制下的非均衡發(fā)展階段。主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是分稅制改革使得財政收入向中央政府集中，縣域經(jīng)濟的財政收入水平有所下降，稅收收入和轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？s小。二是金融制度改革導致金融資源的配置向縣級以上地區(qū)集中，國有商業(yè)銀行對縣域經(jīng)濟的覆蓋范圍逐步緊縮，導致縣域經(jīng)濟發(fā)展開始面臨較為嚴重的金融約束。隨著農(nóng)村生產(chǎn)要素大規(guī)模外流并在城市集聚，城市的分工效率和市場規(guī)模不斷擴展，再次削弱了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的相對競爭優(yōu)勢，進一步強化了鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素往城市流動的趨勢。

這一階段的縣域經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展總體表現(xiàn)出非均衡的發(fā)展態(tài)勢。從縣域經(jīng)濟的地區(qū)差異來看，東西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展水平表現(xiàn)出不同的發(fā)展方式，市場經(jīng)濟對東部地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展注入了強大動力。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的確立，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，在全國“百強縣”中的占比連續(xù)提升，而中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展速度則相對放緩。從縣域經(jīng)濟內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，城鄉(xiāng)差異越發(fā)明顯，縣鄉(xiāng)財政緊張、人力資源積累水平較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不清晰等問題導致收入分配不平等成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵短板，縣域經(jīng)濟對農(nóng)村的帶動作用逐步減弱。

（四）2013-2022年：中共十八大以來縣域與農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級階段

2002年，中共十六大首次指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”。2007年頒布的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展重大問題的決定》中再次提出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。2017年習近平總書記在中共十九大上指出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，充分表現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在推動城鄉(xiāng)良性互動方面一脈相承的治理理念。

中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代以來，縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級步伐逐步加快，縣域第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，回鄉(xiāng)經(jīng)濟、資本下鄉(xiāng)成為拉動縣域經(jīng)濟升級發(fā)展的新生力量。2017年，國務(wù)院頒布《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，從加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、集聚創(chuàng)新要素、促進縣域社會事業(yè)發(fā)展等是五個方面對縣域經(jīng)濟發(fā)展做出了切實指導，縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)村振興逐漸形成了良好的互動關(guān)系?？h域經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，在增加農(nóng)產(chǎn)品收益的同時推動了剩余勞動力向縣域城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸提高了縣域工業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，對農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了有利條件?？h域基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的優(yōu)化提高了農(nóng)村居民的生計能力和人力資本，擴展了不平等治理的邊界。

通過回顧中國縣域經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的長期發(fā)展，可以總結(jié)出以下的經(jīng)驗和規(guī)律：首先，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興具有共同的目標。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟的主要構(gòu)成，因此要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高端化、現(xiàn)代化發(fā)展，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標。因此，二者在發(fā)展目標上具有一致性，都是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕。第二，鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興在推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面具有重要的意義，其本質(zhì)是解決“三農(nóng)”問題，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的全面振興?？h域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的最終結(jié)果，必須要借助于鄉(xiāng)村振興這一有效手段。第三，縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展又為鄉(xiāng)村振興的順利實施提供了基本保障。農(nóng)村地區(qū)在空間上的分散性削弱了規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，而縣域經(jīng)濟作為最完備的經(jīng)濟系統(tǒng)和資源要素的集聚地，能夠通過發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢和溢出效應(yīng)，帶動農(nóng)村地區(qū)的不斷發(fā)展。

三、縣域經(jīng)濟發(fā)展與高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的雙重邏輯

2022年中共中央頒布的《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中提出牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導作用，扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐。在該文件中，“縣域”這一詞匯共出現(xiàn)14次，充分體現(xiàn)了發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟在推進高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興中的重要作用。本文從理論和實踐兩個方面闡述縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)村振興的基本邏輯。

（一）發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟推動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的理論邏輯

對于縣域經(jīng)濟發(fā)展對高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的推動，可以從城鄉(xiāng)融合、有效治理、綠色發(fā)展三個不同的視角進行考察。

1. 城鄉(xiāng)融合視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興

縣域包含“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”三級體系，一頭連著城市，一頭連著鄉(xiāng)村，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要切入點，對縣域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的指導意義。馬克思的城鄉(xiāng)發(fā)展理論將城鄉(xiāng)作為一個整體，其基本要求是在開放的發(fā)展環(huán)境中，讓城鄉(xiāng)資源要素對流暢通、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密、功能互補互促，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式、生活方式以及生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展［26］。從馬克思主義城鄉(xiāng)發(fā)展的觀點出發(fā)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的順利實現(xiàn)，要充分結(jié)合工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與鄉(xiāng)村，并將城鄉(xiāng)生產(chǎn)力合理布局?？h域經(jīng)濟作為溝通城鄉(xiāng)的橋梁，能夠引導農(nóng)村生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化，形成“農(nóng)村—縣城—城市”的動態(tài)流動過程，加快實現(xiàn)縣域內(nèi)經(jīng)濟、空間、文化、社會、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)的融合，為城鄉(xiāng)融合提供合理過渡和承載空間。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要前提是資源要素雙向自由對流。由于經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，中國經(jīng)歷了長期的“鄉(xiāng)—城”要素單向流動，農(nóng)村生產(chǎn)要素的大量外流導致了鄉(xiāng)村的衰敗趨勢，違反了鄉(xiāng)村振興的基本要求［27］?？h域經(jīng)濟中對生產(chǎn)要素的合理配置，一方面要遵循經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，推動要素升級與向外流動。另一方面要通過農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)、發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)等政策設(shè)計，吸引資本和勞動力回流，增加縣域核心區(qū)公共服務(wù)供給，將縣城建設(shè)為城市和農(nóng)村地區(qū)之間的“緩沖帶”，使回流的生產(chǎn)要素發(fā)揮出更高的配置效率。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)功能互補互促。城鄉(xiāng)因其資源要素稟賦的差異而具有不同的經(jīng)濟功能，城市作為商貿(mào)服務(wù)的集中地，具有巨大的集聚能力和規(guī)模效應(yīng)，對促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有極大的帶動作用。城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與延伸能夠逐漸帶動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化和多功能化方向的調(diào)整?？h域經(jīng)濟作為與城市地理空間和產(chǎn)業(yè)空間最為接近的經(jīng)濟單元。其發(fā)展的核心內(nèi)容之一就是充分承接城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，引導城市產(chǎn)業(yè)鏈的梯度轉(zhuǎn)移和延伸，增強和拓展農(nóng)業(yè)功能，讓二者互為需求、共同發(fā)展。

2. 有效治理視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興

經(jīng)濟和管理權(quán)力的下沉是中國基層治理和改革的重要舉措，其主要目的是為了實現(xiàn)更高的經(jīng)濟包容性并有效推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。在現(xiàn)有的權(quán)力改革中，向縣級政府下放的權(quán)力主要可以分為兩個領(lǐng)域。一是以各地推行的“省直管縣”改革為代表的財政領(lǐng)域，“省直管縣”改革作為一項推動政府治理建設(shè)的重要政策，可以通過提升公共品配置效率、加強稅收征管，進而抑制企業(yè)避稅，緩解縣級財政困難影響縣域經(jīng)濟發(fā)展［28］［29］。但另一方面，“省直管縣”改革也可能導致縣級政府之間的橫向競爭和地級市政府之間的縱向競爭，加劇市場分割，導致區(qū)域間更加難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，環(huán)境公共治理提供不足［30］。權(quán)力改革的另一種類型是以“擴權(quán)強縣”為代表的行政權(quán)力下放，通過下放不同類型和數(shù)量的行政權(quán)力，實現(xiàn)基層政府行政層級的扁平化，提高縣級政府的自主決策權(quán)限和經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

健康的政企關(guān)系是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心競爭力。良好的政企關(guān)系有利于激發(fā)企業(yè)活力、提升治理效能、推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。在縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的過程中，更重要的是由政府和市場作為雙重動力驅(qū)動的新模式，產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、導入和發(fā)展，不再單一由政府做選擇，而是在一定程度上根據(jù)企業(yè)需求進行市場化選擇，緩解了傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)業(yè)政策的效率和資源錯配問題［31］?？h域經(jīng)濟發(fā)展中的政企合作在主要表現(xiàn)在政府通過加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力引進相關(guān)科研機構(gòu)、增強創(chuàng)新平臺建設(shè)，發(fā)揮在科技、人才、信息等方面的優(yōu)勢，以園區(qū)建設(shè)為紐帶，促進各類要素跨區(qū)域流動和深度融合，為企業(yè)提供良好的發(fā)展條件和基礎(chǔ)設(shè)施。

3. 綠色發(fā)展視角下縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興

中共十八大以來，習近平總書記多次對生態(tài)文明建設(shè)做出重要論述。2022年4月，習近平總書記在海南考察調(diào)研中再次指出，推進鄉(xiāng)村振興要以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為導向，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境在現(xiàn)代縣域經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。在生態(tài)文明重要性不斷彰顯的背景下，綠色發(fā)展逐漸成為縣域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是全面解決“三農(nóng)”問題，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是將資源環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的主要路徑?？h域空間中資源稟賦充裕，自然要素分布廣泛，因此在以要素投入驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展模式中，經(jīng)濟增長與環(huán)境的矛盾難以避免，縣域經(jīng)濟的發(fā)展可能會損害農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和人居條件。其主要原因在于傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式缺少環(huán)境要素價值實現(xiàn)的路徑，而通過發(fā)展綠色可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)，一方面緩解了縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境污染，另一方面保證了環(huán)境要素稟賦充裕地區(qū)的經(jīng)濟效益。具體而言，要依托不同縣域內(nèi)部的自然稟賦，把市場機制引入生態(tài)文明建設(shè)，推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化運作，以制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提升鄉(xiāng)村綠色發(fā)展動力。在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要結(jié)合點。農(nóng)業(yè)作為多數(shù)縣域經(jīng)濟中的主要產(chǎn)業(yè)，與生態(tài)環(huán)境存在緊密關(guān)聯(lián)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化、生態(tài)化是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的目標導向。

提升縣域經(jīng)濟生態(tài)治理能力是鄉(xiāng)村生態(tài)振興的外部保障。縣域生態(tài)治理是一個多維共建的過程，樹立生態(tài)治理目標、整合生態(tài)治理資源、創(chuàng)新生態(tài)治理過程是支撐縣域生態(tài)治理能力體系良性循環(huán)、健康發(fā)展的基本要素。對于中國農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)治理，除了要貫徹落實新發(fā)展理念外，加強法律法規(guī)建設(shè)、加大宣傳力度、建立人才引進體制機制、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以及加大科技投入等也是推進農(nóng)業(yè)生態(tài)治理的有效手段。從生態(tài)治理的區(qū)域分工來看，縣域生態(tài)治理主要以引導區(qū)域要素綠色可持續(xù)發(fā)展為主要目標，而鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理則主要傾向于生產(chǎn)過程的綠色發(fā)展。特別在新發(fā)展格局決策的導向下，需要進一步深化縣域鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)—生態(tài)”協(xié)同振興的邏輯框架和實踐模型，以此形成縣域發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展人與自然和諧共生的新格局。

（二）發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟推動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的實踐邏輯

在鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略背景下，縣域經(jīng)濟和農(nóng)村的發(fā)展需要結(jié)合現(xiàn)階段的環(huán)境與政策特征，尋找創(chuàng)新路徑和方法。在新時代背景下，縣域經(jīng)濟同鄉(xiāng)村振興的緊密關(guān)聯(lián)對縣域和農(nóng)村發(fā)展的基本方式提出了全新的要求。以縣域為整體推進鄉(xiāng)村振興的工作模式既是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的現(xiàn)實分析，也有利于解決現(xiàn)有鄉(xiāng)村振興推進過程中的關(guān)鍵難題，因此二者在現(xiàn)實層面中的聯(lián)系密不可分。

1. 共同富裕是縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的共同目標

習近平總書記強調(diào)，“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。在把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展的謀劃和實踐中，黨中央對實現(xiàn)共同富裕給予了高度關(guān)注，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，培育擴大中等收入群體成為實現(xiàn)共同富裕的主要目標。在新發(fā)展階段，從縣域經(jīng)濟出發(fā)實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興則是促進新格局構(gòu)建和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要戰(zhàn)略選擇［32］［33］。一方面，縣域是統(tǒng)籌新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟可以直接改善農(nóng)村地區(qū)的福利水平。另一方面，縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，能夠有效實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村的延伸，提高基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的均等化水平。

2. 縣域經(jīng)濟發(fā)展與實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在良好的耦合關(guān)系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及的范圍極為廣泛，包括農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村人才、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村組織等多個領(lǐng)域的內(nèi)容，這些不僅是農(nóng)村經(jīng)濟未來發(fā)展的主要方向，同時也是縣域經(jīng)濟未來發(fā)展的重要內(nèi)容，能夠為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供有效的理論和制度支持。2021年初中共中央、國務(wù)院頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，加快縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興探尋更廣闊的發(fā)展模式。以縣域經(jīng)濟發(fā)展整合城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源，推動縣域地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，能夠有效解決農(nóng)村資源分散的相對劣勢，在集群化發(fā)展中實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和共同提升。在“兩個一百年”的歷史交匯期，結(jié)合當前的經(jīng)濟形勢，縣域經(jīng)濟在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮了良好的帶動作用。

3. 縣域經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本載體

城鄉(xiāng)融合是對城鄉(xiāng)關(guān)系新發(fā)展的概括，是對以往城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等發(fā)展理念的修正與發(fā)展。在市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟規(guī)律作用下的生產(chǎn)要素流出和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略構(gòu)成了一對現(xiàn)實矛盾，如何調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式以適應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律與現(xiàn)實目標的矛盾成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要任務(wù)。以縣域為基本單元推進鄉(xiāng)村振興，能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化與村莊建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，縣域經(jīng)濟發(fā)展中配置效率的不斷改善可以形成有效的政策導向，降低農(nóng)村地區(qū)的分散水平，加快各類資源向中心城鎮(zhèn)等特定地區(qū)的投入，既可以實現(xiàn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，又可以保證尚未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民能夠集中享受相對均等的公共服務(wù)?？h域既是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的基本單元，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)本質(zhì)上要以縣域為載體統(tǒng)籌各方力量發(fā)揮外源帶動作用來支撐。

4. 縣域經(jīng)濟發(fā)展是促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，但農(nóng)村地區(qū)的資源承載能力較弱，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以提高企業(yè)的自生能力。發(fā)展現(xiàn)代縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，是提升鄉(xiāng)村競爭力的重要途徑。首先，鄉(xiāng)村的核心產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟應(yīng)該立足于農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，輻射帶動村莊和農(nóng)戶延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品粗加工實現(xiàn)的就業(yè)規(guī)模是有限的，發(fā)展縣域經(jīng)濟能夠探索形成能夠融入全國乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈的特色非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈，有效促進農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合。最后，在不同縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)縣域間的分工和協(xié)作能夠有效彌補要素稟賦的單一性，促進鄉(xiāng)村整體實現(xiàn)振興。

四、縣域經(jīng)濟推動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑

走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是“十四五”期間農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的工作目標。縣域具有相對完備的綜合經(jīng)濟體系，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)既包括城鎮(zhèn)，又包含鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)體系涵蓋生產(chǎn)、流動、消費、分配的各個環(huán)節(jié)。因此，如何通過發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，從各個領(lǐng)域帶動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興是新時代縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要主題，具體可以從四個方面優(yōu)化縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)村振興的互動關(guān)系。

（一）分類指導鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接

牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后全面推進鄉(xiāng)村振興的兩條底線任務(wù)之一。由于中國縣域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，不同地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務(wù)也存在差異。堅持在發(fā)展中緩解不平等的基本目標，充分體現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的工作延續(xù)。在工作機制上延續(xù)健全中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作領(lǐng)導機制，在政策上延續(xù)財政投入、小額信貸、人才智力等支持政策的主要內(nèi)容，提高160個國家級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的總體發(fā)展水平，在此基礎(chǔ)上分類推進縣域經(jīng)濟帶動鄉(xiāng)村振興。

對于脫貧時間較早，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣域，要科學把握功能定位，在進一步提高發(fā)展水平的同時帶動其他地區(qū)的脫貧成果鞏固。積極融入鄰近中心城市的經(jīng)濟發(fā)展體系，疏解大城市人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，依托資源稟賦優(yōu)勢培育特色經(jīng)濟，形成溝通中心城市與鄉(xiāng)村的“衛(wèi)星縣城”。堅持完善東西協(xié)作和對口幫扶，在資金項目幫扶的基礎(chǔ)上，進一步加強產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)和人才交流，實現(xiàn)東部地區(qū)帶動西部脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。對于脫貧時間較晚，存在較高返貧風險的縣域，要建立健全防返貧監(jiān)測和長效機制，優(yōu)化易地搬遷的后續(xù)幫扶。采用數(shù)字化、信息化等現(xiàn)代手段開展易返貧人口的常態(tài)化監(jiān)測和響應(yīng)機制，鞏固“兩不愁三保障”幫扶成果。推廣產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、以工代賑等方式解決易地搬遷人口和大型安置區(qū)的就業(yè)問題，持續(xù)提高脫貧人口收入水平。

（二）多元推進縣域三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，以縣域經(jīng)濟帶動的產(chǎn)業(yè)振興包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)集群化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化三部分主要內(nèi)容。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化克服分散農(nóng)業(yè)的低效率，以工業(yè)制造業(yè)發(fā)展推動富民產(chǎn)業(yè)和商業(yè)體系，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化激活自然要素的市場屬性，緩解經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾。

第一，要推動縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在保證國家糧食安全，防止“非糧化”的前提下深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。結(jié)合市場需求和主要農(nóng)產(chǎn)品，以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)，扶持或引進龍頭企業(yè)，將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化。提高縣域工業(yè)和服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)的融合水平，推動縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟等鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)。

第二，要推動縣域富民產(chǎn)業(yè)和商業(yè)體系建設(shè)。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品為基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、傳統(tǒng)加工業(yè)和文化產(chǎn)品加工業(yè)等比較優(yōu)勢明顯、農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶動能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，形成“一縣一品”的產(chǎn)業(yè)格局，并加快工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動中小企業(yè)和扶貧車間向中心城鎮(zhèn)集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群。與此同時，完善縣鄉(xiāng)商業(yè)系統(tǒng)構(gòu)建，加快農(nóng)村物流服務(wù)提質(zhì)增量和加工農(nóng)產(chǎn)品出城進村，降低工業(yè)市場交易成本。

第三，要推動縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑和生態(tài)補償機制，加強綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品生產(chǎn)和綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌打造，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。推廣生產(chǎn)生活綠色低碳化，建立污染企業(yè)準入負面清單，推進現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)綠色升級改造和面源污染治理，最終通過有效的市場機制和有為的政府管理相結(jié)合實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

（三）以縣城為載體促進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展

縣城是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對促進新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有支撐作用。統(tǒng)籌縣城基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸，在縣域內(nèi)形成縣城與農(nóng)村地區(qū)要素資源雙向流動的良好格局，是縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要目標。

從基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的角度出發(fā)，一體化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平是確保流動動態(tài)平衡的主要因素。在完善好交通設(shè)施、供水網(wǎng)絡(luò)等市政設(shè)施體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建縣城農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管護機制。推進基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能水、電、路、氣、郵政通信高效管理。公共服務(wù)供給方面，支持在規(guī)模較大的城鎮(zhèn)完善縣級醫(yī)院建設(shè)，緩解周邊鄉(xiāng)村的醫(yī)療衛(wèi)生需求。有序推進撤點并校，擴大縣城義務(wù)教育學校擴容增位，鼓勵發(fā)展職業(yè)教育，深化義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革和縣域內(nèi)校長教師交流輪崗，提高教育資源享有水平。發(fā)展縣城養(yǎng)老托育服務(wù)和文化體育設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟帶動文化振興。

從城鄉(xiāng)要素雙向流動的角度出發(fā)，要以科學的規(guī)劃引領(lǐng)，多元布局縣域經(jīng)濟增長極，實現(xiàn)多極帶動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。引導要素流出的縣域開展小城鎮(zhèn)建設(shè)，建立多元融資機制提高資金投入規(guī)模，完善社會保障制度解決外出人口的就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療問題，盤活存量土地，增加農(nóng)村居民要素性收入。強化縣域經(jīng)濟的要素保障，鼓勵農(nóng)村居民就近就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，開展適合農(nóng)村人口的職業(yè)教育和創(chuàng)業(yè)培訓，發(fā)展多渠道靈活就業(yè)和規(guī)范的新就業(yè)形態(tài)。發(fā)揮金融支農(nóng)和農(nóng)業(yè)保險的風險對沖功能，保障創(chuàng)業(yè)人員在來源地和本地的合理權(quán)益，促進要素從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村流動，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。

（四）提升基層治理效能強化黨組織全面領(lǐng)導鄉(xiāng)村振興

基層治理是發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟推動高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的制度保障。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，黨組織在基層經(jīng)濟社會發(fā)展中的領(lǐng)導作用越發(fā)凸顯，從縣域?qū)用嫔钊胪七M基層黨建是提升農(nóng)村治理效能的制度方略。

首先要自上而下推動標準化黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理。強化五級書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機制，充分發(fā)揮各級黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導小組的分級領(lǐng)導作用，全面落實鄉(xiāng)村振興工作責任傳導。推進縣域內(nèi)干部工作下沉機制，建立鄉(xiāng)村振興聯(lián)系點制度，形成由縣級黨委和政府直接領(lǐng)導的鄉(xiāng)村振興工作格局。在縣級黨委的領(lǐng)導下，積極推廣基層標準化黨支部建設(shè)，充分結(jié)合“兩推一選”“四議兩公開”等工作機制保障黨組織工作公開透明。開展市縣黨政領(lǐng)導鄉(xiāng)村振興實績考核，推動鄉(xiāng)村人才工作與鄉(xiāng)村振興考核工作的有效銜接。

其次要發(fā)揮基層黨組織在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。合理把握經(jīng)濟治理、壯大集體經(jīng)濟和構(gòu)建新時代農(nóng)村精神文明是各級黨組織提升鄉(xiāng)村振興治理效能的主要內(nèi)容?？h級黨組織要全面開展農(nóng)村基層干部鄉(xiāng)村振興主題培訓，明確不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重點工作內(nèi)容，從宏觀層面保障基層鄉(xiāng)村振興工作方向的合理性。突出各級黨委書記在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟中的資源撬動作用，為集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟條件，確保集體經(jīng)濟分配公平。以網(wǎng)絡(luò)化管理、數(shù)字化賦能農(nóng)村精神文明建設(shè)，依托縣級融媒體中心深入開展習近平新時代中國特色社會主義思想學習教育，持續(xù)推進移風易俗，全面推進農(nóng)村精神文明現(xiàn)代化。