延安市全域土地綜合整治研究

李俊超

（陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司延安分公司，陜西 延安 716000）

0 引言

從土地整理到土地整治，再到土地綜合整治及全域土地綜合整治，土地整治的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展［1］。全域土地綜合整治主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，也可以是以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村莊或是一個流域或幾個相鄰的流域?yàn)閱卧?，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，依托國土空間規(guī)劃，聚焦鄉(xiāng)村目前存在的土地細(xì)碎化、結(jié)構(gòu)布局雜亂化、土地利用率低、生態(tài)環(huán)境退化等復(fù)雜問題，采用一定的復(fù)合整治手段，整體推進(jìn)國土空間綜合整治活動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地高標(biāo)準(zhǔn)化、建設(shè)用地高效化、生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量化［2-3］。目前，全域土地綜合整治已成為保障糧食安全、促進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)和土地節(jié)約集約化利用、解決一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求、改善農(nóng)村人居環(huán)境、助推實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和主要抓手。

目前，陜西省延安市僅黃龍縣三岔鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案獲批，并開始試點(diǎn)工作。為滿足生態(tài)保護(hù)的迫切要求、對建設(shè)用地的需求，同時實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、合理補(bǔ)充耕地的目標(biāo)，延安市需要積極、高效推進(jìn)全域土地綜合整治工作。

1 政策背景

黨的十九大報告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是基于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，黨對解決“三農(nóng)”問題作出的總體戰(zhàn)略部署。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確提出統(tǒng)籌開展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率；到2020年，開展300個土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)，基本形成農(nóng)村土地綜合整理制度體系。2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，明確在全國范圍內(nèi)全面推行全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。2020年6月，自然資源部在《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》的基礎(chǔ)上，印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》，對試點(diǎn)選址、整治區(qū)域劃定、整治任務(wù)確定、雙5%標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)認(rèn)定、內(nèi)容審查、監(jiān)測監(jiān)管、驗(yàn)收評估和負(fù)面清單等作出明確要求。2021年4月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱（試行）》，指導(dǎo)實(shí)施方案編制。

2020年1月，陜西省自然資源廳根據(jù)自然資源部相關(guān)文件，印發(fā)了《關(guān)于開展陜西省全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，提出于2020年開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，計劃以20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點(diǎn)。2020年5月，為進(jìn)一步明確全域土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組及分工，陜西省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)陜西省自然資源廳全域土地綜合整治試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及責(zé)任分工的通知》，制定了陜西省全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案。2022年7月，陜西省自然資源廳印發(fā)了《全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》，對項(xiàng)目實(shí)施范圍、立項(xiàng)原則、選定程序、申報資料、職責(zé)分工、竣工驗(yàn)收和政策支撐等8個方面提出了明確要求，對陜西省全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施具有較大的促進(jìn)作用。

2 主要任務(wù)

2.1 編制村莊規(guī)劃

延安市實(shí)施全域土地綜合整治項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)上級國土空間規(guī)劃中確定的全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域、主要內(nèi)容、空間布局等，統(tǒng)籌組織編制村莊規(guī)劃，將全域土地綜合整治的任務(wù)、指標(biāo)和布局等因地制宜地落實(shí)到每個地塊中。同時，編制的村莊規(guī)劃要充分銜接城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線“三線”劃定成果。項(xiàng)目涉及永久基本農(nóng)田布局調(diào)整的，要把永久基本農(nóng)田調(diào)整方案納入村莊規(guī)劃。

村莊規(guī)劃要合理確定建設(shè)用地規(guī)模，依據(jù)村莊布局規(guī)劃和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況合理確定村莊總規(guī)模，規(guī)劃“十四五”期末村莊建設(shè)用地總規(guī)模不超過規(guī)劃基期規(guī)模。村莊規(guī)劃要協(xié)調(diào)安排好村民的生產(chǎn)生活用地，統(tǒng)籌生態(tài)用地，合理劃定村民生產(chǎn)生活、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等不同種類的功能區(qū)域；扎實(shí)開展好永久基本農(nóng)田與現(xiàn)有耕地的保護(hù)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施用地，協(xié)調(diào)安排基礎(chǔ)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)建設(shè)用房等發(fā)展用地。

2.2 編制實(shí)施方案

延安市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施方案（以下簡稱實(shí)施方案）要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃為依據(jù)，在充分開展現(xiàn)狀調(diào)查和可行性分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合可行性研究報告、基本農(nóng)田調(diào)整方案等進(jìn)行編制。同時，實(shí)施方案編制要與村莊規(guī)劃充分銜接，不能出線規(guī)劃和實(shí)施方案“兩張皮”。對于符合申報條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），在縣（區(qū)）人民政府確認(rèn)后，由縣（區(qū)）自然資源局征求同級財政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)和草原局、水利局、生態(tài)環(huán)境局等部門意見，牽頭組織編寫實(shí)施方案并申報，經(jīng)延安市級自然資源主管部門審查、核準(zhǔn)后報陜西省自然資源廳備案。

2.3 開展農(nóng)用地綜合整治

延安市全域土地綜合整治項(xiàng)目要求項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)土地整治潛力較大，耕地后備資源豐富。具體來看，延安市要統(tǒng)籌推進(jìn)低效園地整理、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕未利用地開發(fā)等，減少碎片化耕地，優(yōu)化耕地布局，提升耕地質(zhì)量。例如，洛川、富縣、宜川和寶塔等蘋果種植面積較大的縣（區(qū)），可以考慮推進(jìn)低效或退化果園整理，以此來增加耕地面積。開展農(nóng)用地整治后，要明確保證耕地面積有所增加，其中新增的耕地面積不少于原有耕地面積的5%；在全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施過程中，如果需要對永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整，新增加的永久基本農(nóng)田面積不得少于調(diào)整前面積的5%。

2.4 推進(jìn)低效利用建設(shè)用地整治

延安市全域土地綜合整治項(xiàng)目要求項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)有較多可用于增減掛鉤的建設(shè)用地，以便開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，如子長市、黃陵縣煤礦復(fù)墾區(qū)，吳起縣、志丹縣廢棄油井區(qū)。項(xiàng)目推進(jìn)過程中要統(tǒng)籌農(nóng)民新建住宅、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公共服務(wù)、水利道路基礎(chǔ)配套設(shè)施等建設(shè)用地，有序開展農(nóng)村廢棄宅基地、煤礦和油井等工礦廢棄地及其他低效閑置建設(shè)用地的整理，進(jìn)一步加強(qiáng)增減掛鉤項(xiàng)目管理，合理優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，盤活存量建設(shè)用地及閑置資源。

在全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施中，自然資源部門要針對項(xiàng)目設(shè)計的相關(guān)內(nèi)容召開村民座談會，充分了解項(xiàng)目區(qū)居民對于全域土地綜合整治實(shí)施方案的意見，參考項(xiàng)目區(qū)居民的意見有序開展農(nóng)村宅基地整治活動，堅決不能違背村民意愿搞合村并居、大拆大建等活動。

2.5 實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)

在全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施過程中，延安市要結(jié)合黃河、黃土風(fēng)情文化特色，注重保留特色村莊，通過整治農(nóng)村人居環(huán)境，防治濕陷性黃土地質(zhì)災(zāi)害，治理廢棄煤山礦井，修復(fù)石油污染土壤，推進(jìn)農(nóng)村垃圾革命、廁所革命、污水革命，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。例如，寶塔區(qū)南泥灣鎮(zhèn)土地綜合整治項(xiàng)目在融合南泥灣大生產(chǎn)運(yùn)動這一紅色主題元素的基礎(chǔ)上恢復(fù)稻田，再通過實(shí)施山水林田湖草生態(tài)修復(fù)，建設(shè)國家濕地公園，將昔日爛泥灣變成陜北好江南，現(xiàn)已建設(shè)成一個獨(dú)具特色的文旅小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村旅游示范鎮(zhèn)（見圖1）。另外，根據(jù)自然資源部和陜西省相關(guān)文件要求，延安市在煤、油、氣資源較豐富的地區(qū)大力開展廢棄煤廠、石油井廠、磚窯廠等礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工程。

圖1 延安市寶塔區(qū)南泥灣鎮(zhèn)“再現(xiàn)陜北好江南”

2.6 保護(hù)紅色文化村落

延安市各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在村莊規(guī)劃中要嚴(yán)格保護(hù)紅色文化和黃河文化村落，不能實(shí)施破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和紅色文化的建設(shè)活動，不能在需要重點(diǎn)保護(hù)的傳統(tǒng)村落搞不符合規(guī)定的拆建活動。

同時，延安市應(yīng)加強(qiáng)村莊規(guī)劃設(shè)計，推進(jìn)黃河文化精品村、黃土風(fēng)情村、紅色文化旅游體驗(yàn)村、丹霞地貌度假村等創(chuàng)建，如富縣直羅紅色小鎮(zhèn)（見圖2）、洛川縣土基鎮(zhèn)黃連河風(fēng)情村等。

圖2 延安市富縣直羅鎮(zhèn)

3 支持政策

全域土地綜合整治工作得以在全國大范圍開展的主要原因是在已有各類土地整治相關(guān)政策支持的基礎(chǔ)上，地方具有三大政策調(diào)控砝碼。

3.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)，允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田

全域土地綜合整治項(xiàng)目為調(diào)整永久基本農(nóng)田提供了新的路徑。對于必須要調(diào)整永久基本農(nóng)田的項(xiàng)目，應(yīng)在編制全域土地綜合整治方案時編制整治區(qū)域永久基本農(nóng)田調(diào)整專項(xiàng)方案，必須保證新增的永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%；涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，由陜西省自然資源廳會同省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳審查核準(zhǔn)批復(fù)后，即可納入村莊規(guī)劃，予以實(shí)施。待項(xiàng)目完工并通過竣工驗(yàn)收后，有關(guān)部門要及時更新并完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

3.2 盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，擴(kuò)展指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍

3.2.1 全域土地綜合整治項(xiàng)目優(yōu)先保障項(xiàng)目實(shí)施區(qū)內(nèi)村莊的建設(shè)用地。通過全域土地綜合整治騰退的建設(shè)用地，在保障項(xiàng)目實(shí)施區(qū)內(nèi)農(nóng)民安置用地、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)用地、公用服務(wù)設(shè)施用地的前提下，重點(diǎn)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動產(chǎn)業(yè)振興，進(jìn)一步增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)自我造血的功能。

3.2.2 全域土地綜合整治項(xiàng)目將凸顯農(nóng)村建設(shè)用地價值和收益。全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，可用于跨區(qū)域的增減掛鉤，且可將指標(biāo)流轉(zhuǎn)的范圍從縣（區(qū)）擴(kuò)大到省域，甚至東部較發(fā)達(dá)地區(qū)。對于增減掛鉤交易指標(biāo)使用，延安市在優(yōu)先使用數(shù)量上給予一定傾斜，以促進(jìn)科學(xué)合理地配置土地要素。

3.3 激活占補(bǔ)平衡土地開發(fā)市場，助力耕地數(shù)量和質(zhì)量雙提升

全域土地綜合整治項(xiàng)目所產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)用于占補(bǔ)平衡的，優(yōu)先在陜西省內(nèi)統(tǒng)籌安排使用，在指標(biāo)流轉(zhuǎn)數(shù)量上給予一定的傾斜支持，實(shí)現(xiàn)延安市占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易利益最大化，667 m2平均指標(biāo)交易費(fèi)可達(dá)9.2萬元；在落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”時，結(jié)合延安市低效和退化蘋果園地面積較大的有利條件，適當(dāng)延長項(xiàng)目區(qū)內(nèi)園地、林地等進(jìn)出劃定和審批時限，助推項(xiàng)目更好地落地實(shí)施，助力耕地數(shù)量和質(zhì)量雙提升。

4 實(shí)施模式

4.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式

城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式適用于城鎮(zhèn)近郊區(qū)，根據(jù)鄉(xiāng)村自身發(fā)展需求，如在寶塔區(qū)、安塞區(qū)、子長市等經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，通過對以“低、散、亂”為特征的低效建設(shè)用地進(jìn)行整治，構(gòu)建農(nóng)民生產(chǎn)生活用房連片、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中、基礎(chǔ)配套設(shè)施完善的新農(nóng)村，進(jìn)一步縮小東西部差距、城鄉(xiāng)差距，快速推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程［4］。例如，子長市安定鎮(zhèn)依托安定古鎮(zhèn)和鐘山石窟等旅游景點(diǎn)，利用瓦窯堡會議舊址等，結(jié)合現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，打造集休閑旅游、紅色培訓(xùn)、觀光農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)于一體的特色小鎮(zhèn)。

4.2 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)模式

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)模式適用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)稟賦較好的鄉(xiāng)村，如洛川縣、富縣、甘泉縣等洛河流域川道面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些縣（區(qū)）可以在改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)永久基本農(nóng)田的前提下，通過土地流轉(zhuǎn)，在規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)耕地連片、產(chǎn)業(yè)集聚的美麗鄉(xiāng)村［5］。

4.3 鄉(xiāng)村旅游帶動模式

鄉(xiāng)村旅游帶動模式適用于村莊文化底蘊(yùn)濃厚或紅色旅游資源豐富的村莊，如吳起縣、志丹縣、延川縣、黃陵縣等。這些縣（區(qū)）可以通過充分挖掘鄉(xiāng)村文化，開發(fā)特色紅色文化、黃河文化和黃土文化資源，延續(xù)鄉(xiāng)村文脈，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.4 合村并居開發(fā)模式

合村并居開發(fā)模式適用于黃土塬面上廢棄的村莊、溝臺地中較為破舊的村莊、存在地質(zhì)災(zāi)害隱患的村莊、易地扶貧搬遷和生態(tài)移民的村莊等，如宜川縣、黃龍縣、延長縣。這些縣可積極響應(yīng)國家宅基地制度改革的號召，通過對村莊進(jìn)行拆舊建新，盤活存量建設(shè)用地，將原村莊同步復(fù)墾為耕地，在保護(hù)耕地數(shù)量和質(zhì)量的同時保證村民的安全、提高村民的生活質(zhì)量［6］。

5 發(fā)展策略

5.1 做好前期規(guī)劃

在實(shí)施全域土地綜合整治項(xiàng)目的過程中，延安市要以規(guī)劃先行。延安市應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣N養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、紅色文旅產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)狀與發(fā)展需求，找準(zhǔn)定位，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、村莊規(guī)劃等頂層設(shè)計，并在此基礎(chǔ)上編制既具前瞻性又具可操作性的全域土地綜合整治實(shí)施方案。

5.2 整合土地資源

在實(shí)施全域土地綜合整治項(xiàng)目的過程中，延安市要合理開展農(nóng)村宅基地、煤油工礦用地、磚窯廠及其他廢棄閑置建設(shè)用地整理，盤活存量，保障鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地需求。同時，當(dāng)?shù)乜赏ㄟ^土地流轉(zhuǎn)、股份合作制、代耕代種、土地托管等方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、休閑農(nóng)業(yè)等發(fā)展奠定基礎(chǔ)，將資源變資產(chǎn)，增加農(nóng)民收益。例如，富縣直羅鎮(zhèn)整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、增減掛鉤項(xiàng)目和山水林田湖草治理等諸多項(xiàng)目資金，通過土地流轉(zhuǎn)和村民入股合作社等多種形式，在葫蘆河兩岸恢復(fù)稻田，打造萬畝集中連片水稻基地，發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游，再現(xiàn)“直羅貢米”昔日榮光，并結(jié)合直羅戰(zhàn)役這一紅色元素，打造直羅特色小鎮(zhèn)。這既實(shí)現(xiàn)了土地綜合整治，又發(fā)展了當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民增收。

5.3 創(chuàng)新投融資模式

延安市除了積極建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，還要用好用足增加掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益，以PPP、F+EPC、基金模式、以獎代補(bǔ)等方式，吸引和撬動更多社會資本參與全域土地綜合整治，拓寬項(xiàng)目融資渠道［7］。例如，黃龍縣三岔鎮(zhèn)全域土地綜合整治項(xiàng)目一期由社會企業(yè)投資2 300萬元，主要用于紅專公社魚蓮共養(yǎng)項(xiàng)目和寧家河“百畝”設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

5.4 建立健全領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制

延安市應(yīng)建立權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效和多部門聯(lián)合組織推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項(xiàng)工作，共同推動全域土地綜合整治項(xiàng)目順利實(shí)施。全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施主體牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期謀劃、立項(xiàng)、招商談判、協(xié)議簽訂、實(shí)施監(jiān)督、拆遷協(xié)調(diào)、考核管理、指標(biāo)驗(yàn)收入庫備案、指標(biāo)交易、資金支付及項(xiàng)目移交等組織工作。

6 結(jié)語

全域土地綜合整治是一個涵蓋多學(xué)科、涉及全要素的系統(tǒng)性工作，要求相關(guān)部門和工作人員要始終堅持宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的全域土地綜合整治理念，堅持政府主導(dǎo)、保障權(quán)益、因地制宜、分類整治、多規(guī)融合和整體推進(jìn)的工作思路，多部門配合推進(jìn)工作開展。作為黃土高原生態(tài)脆弱區(qū)，延安市應(yīng)以產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合、農(nóng)田整治保護(hù)為重點(diǎn)，結(jié)合紅色鄉(xiāng)村旅游，采取“土地整治+”模式開展全域土地綜合整治，以真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。