新時期地方政府預(yù)算績效管理優(yōu)化路徑探索
——基于模糊集定性比較分析

賈亞男，張文博

（新疆財經(jīng)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830012）

一、研究背景

2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年。進(jìn)入新階段，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨新形勢、新任務(wù)、新要求、新挑戰(zhàn)，供求與預(yù)期壓力不斷增大，財政在國家治理中的作用越來越重要。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以預(yù)算為對象展開的績效管理，是將績效管理理念和績效管理方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)與預(yù)算管理有機融合的一種管理模式。全面實施預(yù)算績效管理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2001年湖北省恩施市選取5家單位進(jìn)行績效評價試點，拉開了我國財政支出績效評價試點工作的序幕。2003年黨的十六屆三中全會提出推進(jìn)財政管理體制改革，建立預(yù)算績效評價體系。2007年財政部印發(fā)《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》，為進(jìn)一步深化預(yù)算改革、規(guī)范和加強中央部門基本支出預(yù)算管理、提高資金使用效益作出了制度性規(guī)定。

2009年我國開始了從中央到地方的預(yù)算績效管理改革①詳見《財政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》（財預(yù)〔2009〕390號）。，此時預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)主要集中在規(guī)劃與共性框架搭建層面，聚焦于如何產(chǎn)生績效信息，地方政府預(yù)算績效管理則處于起步階段②詳見《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）〉的通知》（財預(yù)〔2012〕396號）附件2《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》。。2014年我國對《中華人民共和國預(yù)算法》（下文簡稱《預(yù)算法》）進(jìn)行了修訂，從法律層面對預(yù)算績效管理作出了規(guī)定，但預(yù)算績效管理改革并未隨《預(yù)算法》的修訂而得以大力推進(jìn)。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確提出力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。隨后，一系列關(guān)于預(yù)算績效管理過程監(jiān)督及評價方法的文件相繼出臺。2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的出臺，標(biāo)志著我國預(yù)算管理水平再上新的臺階。

在全面實施預(yù)算管理、進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，地方政府預(yù)算績效管理改革面臨“上熱下冷”的局面，加之各地所面臨的改革壓力與現(xiàn)實問題各異，導(dǎo)致推動預(yù)算績效管理改革工作的路徑和成效也呈現(xiàn)出較大差異［1］。因此，深入研究地方政府如何改進(jìn)或重構(gòu)預(yù)算績效管理改革路徑十分必要。鑒于此，本文嘗試從實證角度分析影響地方政府預(yù)算績效管理改革的主要因素，探索地方政府優(yōu)化預(yù)算績效管理的有效路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）地方政府預(yù)算績效管理改革的影響因素與作用機制

學(xué)界對影響預(yù)算績效管理改革因素的研究主要是從橫向與縱向兩個維度展開。從橫向維度即政府各部門之間來看，學(xué)者們多從內(nèi)部環(huán)境與評價主體兩方面分析預(yù)算績效管理改革面臨的問題［2］。何文盛［3］認(rèn)為，地方政府預(yù)算績效管理改革在推進(jìn)過程中存在政府部門不協(xié)同、管理碎片化等問題，增加了政府組織間的內(nèi)耗沖突與行政成本，影響了地方政府預(yù)算績效管理的改革進(jìn)程。馬蔡?。?］認(rèn)為內(nèi)外部主體割裂導(dǎo)致不同部門各自為政，績效成本不斷上升。張曾蓮［5］認(rèn)為，在全過程預(yù)算中政府各部門間的政治博弈增加了中間費用。此外，馬蔡?。?］運用前景理論分析認(rèn)為，各部門預(yù)算決策受預(yù)算約束強度的影響，部門間對預(yù)算的討價還價加大了預(yù)算決策的偏離度。劉揚［7］認(rèn)為，地方政府預(yù)算控制力不足、科學(xué)性有待提高是推進(jìn)預(yù)算績效管理改革面臨的一大挑戰(zhàn)。從縱向維度即中央和地方政府之間來看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為從中央到地方存在的發(fā)展時序差異與地域差距阻礙了預(yù)算績效管理改革的推進(jìn)。山雪艷［8］指出，隨著預(yù)算績效管理改革的整體推進(jìn)，多數(shù)地區(qū)政府預(yù)算績效管理有了一定改進(jìn)，但地區(qū)間的財政縱向失衡延緩了預(yù)算績效管理改革進(jìn)程。張城彬［9］認(rèn)為，1994年分稅制改革后各級政府事權(quán)、財權(quán)劃分不明確，財權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任存在錯配現(xiàn)象，影響了地方政府預(yù)算績效管理改革的效果。但也有學(xué)者如彭鍛煉［10］認(rèn)為，財政分權(quán)與預(yù)算績效管理之間存在協(xié)同效應(yīng)，較高的財政分權(quán)度可以帶來較好的預(yù)算績效管理成效。

學(xué)界多采用奧斯特羅姆制度分析與發(fā)展框架對影響預(yù)算績效管理改革的作用機制進(jìn)行研究，其包含外生變量、行動舞臺、行動績效3個主要變量。根據(jù)制度分析與發(fā)展框架，構(gòu)成外生變量的潛在因素即自然物質(zhì)條件、經(jīng)濟社會屬性、通用規(guī)則，其與行動舞臺互動后得到最終結(jié)果即行動績效［11］。自然物質(zhì)條件決定了財政資金的汲取能力，從而影響預(yù)算改革［12］。行動舞臺即社會空間，由行動情境和行動者組成，行動者通過行為將外生變量與行動績效相聯(lián)結(jié)［13］。行動舞臺理論包含理想政策的制定，而理想政策制定的群體來源是經(jīng)濟社會中的“人”，同時政策面對的群體也會影響政府預(yù)算績效管理改革的行動舞臺。因此，行政成本、預(yù)算偏離、財政分權(quán)、人力資源等因素都會影響預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)。

（二）地方政府預(yù)算績效管理改革路徑的研究方法

既有研究多從理論角度探析預(yù)算績效管理改革的政治過程和公共管理模式創(chuàng)新［4、6、14-18］，揭示推進(jìn)地方政府預(yù)算績效管理改革的作用機制與現(xiàn)實路徑的研究相對較少。山雪艷［8］雖然量化了政府的預(yù)算過程與支出結(jié)構(gòu)以解釋其對預(yù)算績效管理的影響，但被解釋對象仍然是預(yù)算績效評價，而非預(yù)算績效管理改革的推進(jìn)效果。同時，既有研究多從理論層面研究我國地方政府預(yù)算績效管理改革的路徑選擇與影響因素，以實證分析方法開展的研究相對較少?？赡艿脑蚴穷A(yù)算績效管理改革的推進(jìn)是一個受多因素共同影響的過程，對其進(jìn)行定量研究較為困難，而定性比較方法是研究政治、經(jīng)濟制度問題的合適方法。何文盛［3］采用清晰集定性比較方法分析了從政府組織與政治管理層面實現(xiàn)較好預(yù)算績效管理改革的不同路徑，但其研究對象僅限于西部兩省，且采用的清晰集研究方法對數(shù)據(jù)的處理過于寬泛，信息丟失程度較高。本文通過模糊集定性比較分析，采用定性與定量相結(jié)合的方法，分析地方政府預(yù)算績效管理改革工作的成效，細(xì)化對影響因素多種觸發(fā)機制的研究，通過探尋地方政府預(yù)算績效管理改革的不同路徑組合，為優(yōu)化預(yù)算績效管理工作提供參考。

三、研究設(shè)計

（一）研究方法

定性比較分析（QCA）是一種集合分析方法，兼顧了“組態(tài)比較”和“集合論”，旨在解構(gòu)因果復(fù)雜現(xiàn)象。該方法認(rèn)為造成特定結(jié)果的影響因素并不是獨立的，而多是相互依賴的，即針對某一問題，通過對其結(jié)果的觀察，基于導(dǎo)致了相同結(jié)果但具有不同情景的因果路徑來評估多重因果并發(fā)關(guān)系［19］。QCA方法主要分為清晰集定性比較分析和模糊集定性比較分析，其中清晰集定性比較分析（csQCA）需將變量轉(zhuǎn)換為0（不隸屬）和1（完全隸屬）的二分變量，但連續(xù)變量的二分法會導(dǎo)致大量信息丟失，因此本文采取模糊集定性比較分析（fsQCA）方法。fsQCA方法允許將變量取為0和1之間的部分隸屬分?jǐn)?shù)，對不同案例屬于某集合的程度進(jìn)行刻畫，評估系數(shù)在完全隸屬與不隸屬間的隸屬程度，以解決部分隸屬問題，可更好地解釋地方政府預(yù)算績效管理改革得以成功推進(jìn)的“殊途同歸”現(xiàn)象。本文選取31個案例樣本，屬于中等規(guī)模樣本。一般來說，理想的條件變量數(shù)為4～7個［20］，本文選取6個條件變量，同時基于不同學(xué)者提出的理論預(yù)期，篩選并分析在財政視角下對預(yù)期因素產(chǎn)生影響的結(jié)果變量。

（二）變量選取

1.結(jié)果變量。2019年7月財政部預(yù)算司公布了對2018年度中央部門和地方預(yù)算績效管理工作的考核結(jié)果①詳見《財政部辦公廳關(guān)于對2018年度預(yù)算績效管理工作考核先進(jìn)單位給予表揚的通報》（財辦預(yù)〔2019〕147號）。其中省級財政部門中，廣東省、四川省、北京市、河北省、福建省、浙江省、湖北省、海南省、廣西壯族自治區(qū)、上海市為優(yōu)秀，湖南省、山東省、安徽省、江西省、青海省、云南省、山西省、重慶市、深圳市、寧夏回族自治區(qū)為良好，其余省份未提及。，不僅為評價預(yù)算績效管理工作提供了可靠的信息來源，還提供了有利于進(jìn)行分析的數(shù)據(jù)形式?；诖?，本文對我國大陸31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2018年預(yù)算績效管理工作的評價結(jié)果進(jìn)行賦值，將其作為當(dāng)年各地預(yù)算績效管理改革推進(jìn)效果的得分。

2.條件變量。本文共選取了6個條件變量，包括2個外部條件變量和4個內(nèi)部條件變量。外部條件變量1為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政壓力也不盡相同［18］?；诓煌陌l(fā)展進(jìn)程和發(fā)展模式，各地政府會形成不同的決策模式、政府行為和預(yù)算績效管理改革推進(jìn)模式。地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r可能會促進(jìn)地方政府加快預(yù)算績效管理改革的步伐，提高政府效率，也可能成為導(dǎo)致其耽于現(xiàn)狀的阻礙性因素。外部條件變量2為人口受教育程度。受教育程度較高的人群不僅對我國政府治理模式有一定程度的認(rèn)知，還能為政府推進(jìn)預(yù)算績效管理改革提供人力資源保障。人力資源越充足越有利于地方政府獲得更多專業(yè)化建議，出臺行之有效的政策，從而減少改革阻力。

內(nèi)部條件變量1為財政分權(quán)程度。財政分權(quán)制度調(diào)整、規(guī)定了各級政府的財政收入與支出項目。地方政府分權(quán)程度不同，公共管理模式也不相同，二者相互協(xié)同是提升政府治理效力、塑造有為政府的基礎(chǔ)。內(nèi)部條件變量2為預(yù)算偏離度。預(yù)算偏離度能反映地方政府公共預(yù)算的執(zhí)行度與決策的合理性。政府在執(zhí)行公共預(yù)算的過程中合規(guī)控制越到位，決策越符合實際，最終結(jié)果與預(yù)期結(jié)果之間的偏離度就越小。內(nèi)部條件變量3為財政透明度。實施全面預(yù)算績效管理的目的在于通過構(gòu)建預(yù)算與績效管理相結(jié)合的體系化程序，使其與管理方式、管理手段等相匹配，從而提高財政資源配置效率和使用效益。預(yù)算信息與預(yù)算績效信息涉及政府預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行、控制、結(jié)果、評價全過程，財政透明度反映了政府對該類信息的公布情況。提高財政透明度不僅可以加強外部力量對政府預(yù)算的監(jiān)督，還有利于減少利益集團的尋租行為。內(nèi)部條件變量4為組織冗余度。政府內(nèi)部組織冗余，利益博弈、損耗、摩擦多，行政成本就會越高，越不利于推動預(yù)算績效管理改革。

（三）數(shù)據(jù)的描述、錨點與校準(zhǔn)

1.數(shù)據(jù)的基本描述。一是結(jié)果變量。2018年我國大陸31個省（自治區(qū)、直轄市）預(yù)算績效管理工作考核結(jié)果可劃分為優(yōu)秀、良好、未提及3檔，本文將獲得優(yōu)秀的地區(qū)隸屬度設(shè)定為1，將獲得良好的地區(qū)隸屬度設(shè)定為0.8，將未提及的地區(qū)隸屬度設(shè)定為0，并參考Fiss［21］的方法，通過調(diào)整隸屬度進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。二是條件變量。研究中經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r用各地2018年人均GDP來衡量。人口受教育程度用各地2018年6歲以上人群中大學(xué)本科及以上學(xué)歷的人口占比來衡量。財政分權(quán)程度由4個分量指標(biāo)構(gòu)成，分別為地方政府財政自給率、剔除經(jīng)濟規(guī)模與人口因素的財政收入能力、剔除上級補助收入后的支出自給率、剔除經(jīng)濟規(guī)模與人口因素的財政支出能力。龔鋒［22］利用自助法對不同分權(quán)方式的組合進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)通過加權(quán)乘積法進(jìn)行組合在減少信息損耗、防止出現(xiàn)誤差、保持穩(wěn)健性等方面表現(xiàn)更為良好。參考其做法，本文將這4個分量指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)乘積后得到各地財政分權(quán)程度。預(yù)算偏離度用地方政府財政支出決算數(shù)與地方政府財政支出預(yù)算數(shù)的差額與地方政府財政支出決算數(shù)之比來衡量。財政透明度采用上海財經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2018中國財政透明度報告》中的指數(shù)作為變量數(shù)據(jù)。根據(jù)其計算口徑，地方政府透明度同樣以各類報告與預(yù)算的公開程度作為主要判定標(biāo)準(zhǔn)，較為合理。另外，由于難以判定31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的組織冗余度，故采用行政成本指標(biāo)來衡量組織結(jié)構(gòu)合理性。一般而言，行政成本較高的地區(qū)其組織冗余度相對較高。

2.數(shù)據(jù)錨點與校準(zhǔn)。鑒于目前鮮有基于財政視角對各類因素門檻值進(jìn)行系統(tǒng)測算的研究，為尋找合適的隸屬度，本文采用常規(guī)的隸屬度錨點［21］對數(shù)據(jù)的錨點進(jìn)行確認(rèn)。本文中6個條件變量皆為連續(xù)模糊集，本文將條件變量集合25%以下的部分定義為不隸屬，將25%～50%的部分定義為偏不隸屬，將50%定義為最大模糊點，將50%～75%的部分定義為偏隸屬，將75%以上的部分定義為完全隸屬。由于結(jié)果變量是一個三分類模糊集，其取值并不滿足某一區(qū)間上的完備性與連續(xù)性，直接采用25%和75%的錨點并不合適，故將其定義為：1=完全隸屬，0.5=最大模糊點，0=不隸屬。表1為條件變量的基本信息和各隸屬度錨點的值。由于結(jié)果變量為三分類的定性變量，故不作詳述。

表1 條件變量的基本信息與錨點信息

四、研究結(jié)果與分析

（一）單個條件必要性分析

當(dāng)某個結(jié)果出現(xiàn)時，若每個案例中都包含了某個相同條件，則該條件可被視為導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)的必要條件［23］。從集合來看，結(jié)果變量集合是該條件變量的一個子集。按照現(xiàn)有研究的一般做法，本文將必要條件的一致性閾值設(shè)置為0.9［24-25］。從表2條件變量的必要性分析結(jié)果來看，6個條件變量的一致性均超過0.5，說明其對結(jié)果變量的解釋效果較好；另外，沒有一致性超過0.9的條件變量，說明沒有一個條件變量是決定預(yù)算績效管理工作有效推進(jìn)的必要條件。故預(yù)算績效管理工作的有效推進(jìn)是多重并發(fā)因果關(guān)系共同作用的結(jié)果。

表2 條件變量的必要性分析

（二）充分性分析

1.組態(tài)分析框架基本情況。鑒于預(yù)算績效管理工作的有效推進(jìn)是多因素共同影響的復(fù)雜系統(tǒng)，需要將不同的前置條件組合起來，共同解釋引致結(jié)果的一致性?，F(xiàn)有研究多將組態(tài)一致性閾值設(shè)置為0.7、0.8等，將頻數(shù)閾值設(shè)置為1。為保證組態(tài)的解釋力，本文將有效組態(tài)一致性閾值設(shè)置為0.8，將非有效組態(tài)一致性閾值同樣設(shè)置為0.8，將頻數(shù)閾值設(shè)置為1。針對有效集得到4組中間解，針對非有效集得到1組中間解，參考現(xiàn)有研究，得到如表3所示的地方政府預(yù)算績效管理評價的組態(tài)分析框架。表3中，4組有效組態(tài)分析框架分別顯示了4條有效推進(jìn)預(yù)算績效管理的路徑，解的覆蓋度為0.373，即可以解釋37.3%的案例，解的一致性為0.9，說明這4組組態(tài)包含的案例中，有90%屬于預(yù)算績效管理工作有效推進(jìn)的集合，意味著這4組組態(tài)框架能夠成為解釋最終結(jié)果的路徑。

表3 地方政府預(yù)算績效管理評價的組態(tài)分析框架

由組態(tài)1～組態(tài)4可以看出，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政分權(quán)程度、財政透明度與組織冗余度是影響預(yù)算績效管理有效推進(jìn)的4個核心條件。經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與財政透明度之間存在一定的替代效應(yīng)。這表明即使預(yù)算產(chǎn)生了一定偏離，但通過外在監(jiān)督與合理的政策仍可減少預(yù)算偏離帶來的負(fù)面影響；同時，在外部條件不佳即經(jīng)濟發(fā)展水平不高、人口受教育程度較低等情況下，通過政府內(nèi)部調(diào)節(jié)也可以實現(xiàn)預(yù)算績效管理的有效改善。這為我國地方政府優(yōu)化預(yù)算績效管理路徑提供了參考。此外，預(yù)算績效管理改革推進(jìn)較為良好的地區(qū)都有效降低了組織冗余度，說明政府組織結(jié)構(gòu)的合理化和精簡化是預(yù)算績效管理的重要影響因素。

2.有效路徑的條件組態(tài)分析。路徑1為高經(jīng)濟增長*低受教育程度*高財政分權(quán)*高財政透明*高組織冗余，本文將其稱為“政策監(jiān)督型”路徑。該路徑下，地方經(jīng)濟發(fā)展水平較高，能為推進(jìn)預(yù)算績效管理改革提供更多資源，緩解財政壓力，避免政府因改革陣痛與動力缺乏而延緩改革進(jìn)程。財政分權(quán)程度高有利于提高工作效率，財政透明度高有利于強化外部監(jiān)督，即使政府組織結(jié)構(gòu)較為龐雜，高行政成本帶來的負(fù)面效應(yīng)也可以被利好政策、有效執(zhí)行和較強的外部監(jiān)督所緩解。該路徑可以解釋15.6%的原始案例，是13.7%案例的唯一解釋路徑，組態(tài)一致性超過了90%，具有較強的解釋力?，F(xiàn)實案例中，廣東省、山東省的政府預(yù)算績效管理可以被該路徑解釋。

路徑2為高經(jīng)濟增長*低受教育程度*低財政分權(quán)*低預(yù)算偏離*高財政透明*低組織冗余，本文將其稱為“強化監(jiān)督型”路徑。該路徑下，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但財政分權(quán)程度較低，財政收入與支出水平不匹配，往往需要通過上級補助等方式獲得更多資金以保證支出項目順利進(jìn)行。此時，政府不斷調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，清除冗余部門，降低行政成本。同時，公開大量財政信息，利用外部監(jiān)督的力量規(guī)范政府財政行為，減少改革阻力，有效推進(jìn)預(yù)算績效管理改革。但該路徑的原始覆蓋度并不高，唯一覆蓋度也較低，這可能是因為財政透明度的提升從某種意義上說需依賴于政府的自覺，因而雖然具有解釋力，但實現(xiàn)過程相對困難。現(xiàn)實案例中，安徽省的政府預(yù)算績效管理可以被該路徑解釋。

路徑3為高經(jīng)濟增長*高受教育程度*高財政分權(quán)*低預(yù)算偏離*低財政透明*低組織冗余，本文將其稱為“政策驅(qū)動型”路徑。該路徑下，地方經(jīng)濟發(fā)展水平較高，人力資源較為充足，財政資金的自給率和支出自由裁量權(quán)相對較高，具有良好的預(yù)算績效管理改革基礎(chǔ)。即使外部監(jiān)督能力相對較弱，但因政府內(nèi)部控制良好，因而仍可降低預(yù)算執(zhí)行偏離度。同時，部門協(xié)同良好、組織聯(lián)系緊密降低了其他因素帶來的不利影響，充足的人力資源有利于出臺科學(xué)合理的政策，從而走上“有效改革”之路。該路徑可以解釋13.1%的原始案例，是11.2%案例的唯一解釋路徑。現(xiàn)實案例中，北京市和上海市的政府預(yù)算績效管理可以被該路徑解釋。

路徑4為低經(jīng)濟增長*高受教育程度*高財政分權(quán)*低預(yù)算偏離*高財政透明*低組織冗余，本文將其稱為“多維推動型”路徑。該路徑下，地方人力資源較為充足，財政分權(quán)程度較高。雖然地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但財政透明度較高，通過外部監(jiān)督能夠規(guī)范政府財政行為；同時，地區(qū)實現(xiàn)了較好的預(yù)算控制，清除了冗余的政府部門，降低了行政成本，減少了預(yù)算績效管理改革阻力，因而能夠有效推進(jìn)預(yù)算績效管理?，F(xiàn)實案例中，山西省的政府預(yù)算績效管理可以被該路徑解釋。

3.非有效路徑的條件組態(tài)分析。路徑5為低經(jīng)濟增長*高受教育程度*低財政分權(quán)*低預(yù)算偏離*低財政透明*高組織冗余，其組態(tài)一致性為95%，說明其包含的案例中，有95%屬于預(yù)算績效管理非有效推進(jìn)的集合。該路徑下，地區(qū)雖擁有一定數(shù)量的高學(xué)歷人群，但經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，地方政府獲取財政資金的來源較少，財政收入能力較低使其支出能力在剛性需求下相對不足，改革的動力相對不足；同時，部門多、組織關(guān)系繁雜下的政治博弈會產(chǎn)生無益的內(nèi)部成本，行政成本較高?，F(xiàn)實案例中，新疆的政府預(yù)算績效管理可以被該路徑解釋。

4.綜合分析與穩(wěn)健性檢驗。本文對變量組合的有效性進(jìn)行了檢驗，結(jié)果顯示，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政分權(quán)程度、財政透明度與組織合理度（組織冗余度的非集）這4個條件的組合可以覆蓋50%以上的案例，組態(tài)一致性為0.89，覆蓋度為0.564①由fs/QCA3.0軟件Necessary Conditions測算得到。，接近于充分條件；其反事實案例的條件組態(tài)一致性為0.927，覆蓋度為0.495②由fs/QCA3.0軟件Necessary Conditions測算得到，其目標(biāo)結(jié)果為非有效推進(jìn)工作，條件組態(tài)為低經(jīng)濟增長*低財政分權(quán)*低財政透明*高組織冗余。。這說明以上5種組態(tài)部分解釋了外部經(jīng)濟條件和人力資本與政府內(nèi)部因素共同作用于預(yù)算績效管理改革。由能夠有效推行預(yù)算績效管理的路徑可以看出，經(jīng)濟發(fā)展水平較高能為地方政府預(yù)算績效管理改革的推進(jìn)提供物質(zhì)保障，人力資源充足能為地方政府預(yù)算績效管理改革提供理論指導(dǎo)，財政分權(quán)程度高能為地方政府預(yù)算績效管理改革提供工作動力，財政透明度高能將外部監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)化為預(yù)算控制的動力，降低預(yù)算偏離度。由不能實現(xiàn)預(yù)算績效管理有效推行的路徑可以看出，經(jīng)濟發(fā)展水平不高與財政分權(quán)程度較低是阻礙政府推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要原因，且由于未能形成良好的部門協(xié)同，在財政收支能力不足的情況下更無益于預(yù)算績效管理改革的實施。

組態(tài)分析框架結(jié)果表明，從整體來看，實現(xiàn)預(yù)算績效管理改革有效推進(jìn)的組態(tài)與非有效組態(tài)之間并不存在對稱性關(guān)系。從有效集內(nèi)部來看，組態(tài)3與組態(tài)4呈現(xiàn)出近似對稱的特征。對比個體組態(tài)可以發(fā)現(xiàn)，組態(tài)1與組態(tài)5呈現(xiàn)出近似對稱的特征；而比較組態(tài)3與組態(tài)4可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展相對較慢的地區(qū)可以通過提高財政透明度、加大外部監(jiān)督力量推進(jìn)政府預(yù)算績效管理。另外，組態(tài)5可以視為組態(tài)1的反事實證據(jù)，人力資源本身無法成為實現(xiàn)有效結(jié)果的必要性條件，且經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政分權(quán)程度、財政透明度等核心條件均處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致結(jié)果非有效。由于該集合下只有一種路徑，因此本文通過調(diào)整閾值對其進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。將組態(tài)一致性閾值調(diào)整至可接受的最低門檻值0.75時，結(jié)果表明該路徑仍然成立。同時，放寬閾值，新增3類組態(tài)后③限于篇幅文中未列示，結(jié)果留存?zhèn)渌?。，通過與0.75作為閾值的有效集進(jìn)行比較，可以進(jìn)一步驗證財政分權(quán)程度與組織結(jié)構(gòu)合理性對預(yù)算績效管理考核結(jié)果為優(yōu)秀具有正向作用的結(jié)論。此外，將改革時間作為一項模糊條件變量加入分析后，得到的結(jié)果未發(fā)生根本性變化，組態(tài)對應(yīng)的集合也未發(fā)生改變，說明結(jié)果穩(wěn)健。依據(jù)穩(wěn)健性檢驗結(jié)果④該項穩(wěn)健性檢驗是將頻數(shù)閾值與一致性閾值提高為2和0.8進(jìn)行檢驗，結(jié)果顯示基本路徑?jīng)]有發(fā)生質(zhì)的變化。，山東省的改革時間變量處于核心條件缺失狀態(tài)，表明其在預(yù)算績效管理過程中存在“彎道超車”情況。這說明利用后發(fā)優(yōu)勢，吸取其他省份的經(jīng)驗，也可有力推動預(yù)算績效管理改革。

五、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

本文通過分析既有預(yù)算績效管理改革的相關(guān)理論，尋找在財政視角下影響地方政府預(yù)算績效管理效果的因素，并運用模糊集定性比較分析方法，以我國31個省級地方政府為樣本，對其預(yù)算績效管理影響因素的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行錨準(zhǔn)、運算，得到如下結(jié)論：

第一，預(yù)算績效管理是多因素共同作用、并發(fā)起效的復(fù)雜過程，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政分權(quán)程度、財政透明度、部門冗余度等因素單獨作用很難直接引致預(yù)算績效管理的成功實踐。

第二，有效推進(jìn)預(yù)算績效管理的4條路徑中，路徑1的一致性與覆蓋度相對較高，有著較強的解釋力；路徑2的覆蓋度不高，但一致性較高。對比有效的實現(xiàn)路徑和非有效的實現(xiàn)路徑，可以發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政分權(quán)程度、財政透明度與組織冗余度能否發(fā)揮協(xié)同作用是地方政府有效推進(jìn)預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。

第三，人口受教育程度是推進(jìn)預(yù)算績效管理的一個輔助條件，人口受教育水平越高，對預(yù)算績效管理改革的認(rèn)同度也越高，越有利于實施改革。提升地區(qū)人口受教育水平，不僅可以獲得更多知識、技術(shù)與政策方面的產(chǎn)出，還可以從政策認(rèn)同角度減少改革阻力。

（二）政策建議

一是重視組織協(xié)同，合理利用第三方機構(gòu)。建議將推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的各權(quán)責(zé)部門整合為專項部門，避免各部門分設(shè)預(yù)算績效管理機構(gòu)，出現(xiàn)政出多門等現(xiàn)象，確保預(yù)算績效管理工作的穩(wěn)定性，從而有效推進(jìn)地方政府預(yù)算績效管理工作［3］。預(yù)算績效管理在推進(jìn)和改革過程中會受大量內(nèi)部因素的掣肘，不同職能部門之間的利益沖突與權(quán)力制衡都會為深化改革帶來阻力。因此，還需不斷探索如何更好地實現(xiàn)部門協(xié)同、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、降低內(nèi)部成本。目前我國面臨的外部沖擊增大，財政金融風(fēng)險增大，針對紛繁復(fù)雜的項目支出，地方政府部門還未形成較為專業(yè)的方式和成熟的體系進(jìn)行專項資金預(yù)算績效管理。在全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的背景下，大力發(fā)展第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理十分必要，因而今后可引入專業(yè)績效評估機構(gòu)參與、輔助政府部門進(jìn)行預(yù)算績效管理，這樣有助于推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，提高評估實效。

二是穩(wěn)定預(yù)算執(zhí)行，加強制度建設(shè)。完善的指標(biāo)體系建設(shè)是穩(wěn)定預(yù)算執(zhí)行的重要保證，應(yīng)采用全面、有效、操作性強的指標(biāo)嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范績效評價。對出現(xiàn)問題的項目與環(huán)節(jié)設(shè)立重點監(jiān)控指標(biāo)，減小預(yù)算執(zhí)行偏差。在項目執(zhí)行過程中運用績效評價以杜絕不良情況的發(fā)生，在項目完成后運用績效評價完善今后的預(yù)算執(zhí)行。財政透明是發(fā)揮外部監(jiān)督的現(xiàn)實基礎(chǔ)，今后應(yīng)進(jìn)一步完善法律體系促使政府公開相應(yīng)信息，優(yōu)化信息公開激勵機制，提高政府公開信息的主動性。同時，還需做好事前預(yù)算績效管理工作，優(yōu)化當(dāng)期績效評價結(jié)果與下期預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制，合理調(diào)整部門整體績效與預(yù)算安排掛鉤制度。

三是吸引高質(zhì)量人才，加快政策與技術(shù)的推陳出新。預(yù)算績效管理的推進(jìn)離不開物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)支持。缺乏財政資金，政府預(yù)算績效管理的推進(jìn)就會遇到阻力，也易因缺乏外部激勵而失去改革動力；而缺乏人力資本，政府對預(yù)算績效管理工作的認(rèn)知就可能相對缺乏、落后，相應(yīng)的技術(shù)支持也難以出現(xiàn)。例如要加強預(yù)算控制，大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用十分重要，通過信息挖掘與數(shù)據(jù)分析能夠加強對財政行為的風(fēng)險控制；要提高政府財政透明度，新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與公開方式不可或缺，通過區(qū)塊鏈技術(shù)能夠避免信息傳播出現(xiàn)錯漏。這些新技術(shù)的運用離不開人力資源的支持，這也對政府財力提出了更高的要求。若外在經(jīng)濟運行不暢，財政收支自給能力不足，吸引高質(zhì)量人才的能力就會相對不足，此時創(chuàng)新預(yù)算績效管理的驅(qū)動力也會相對較弱。