礦山固體廢棄物綜合利用相關(guān)法律及政策梳理

蔣 瑛 劉 婷 朱遠(yuǎn)樂(lè)

（1.長(zhǎng)沙礦山研究院有限責(zé)任公司；2.金屬礦山安全技術(shù)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，礦產(chǎn)資源的消費(fèi)量快速增長(zhǎng)，我國(guó)富礦資源不斷消耗，礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)貧、細(xì)、雜等特點(diǎn)，導(dǎo)致礦山固體廢棄物的產(chǎn)生量和貯存量逐年增加。大量的礦山固體廢棄物堆積在廢石場(chǎng)、尾礦庫(kù)等場(chǎng)所，導(dǎo)致占用土地、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡，以及引發(fā)重大地質(zhì)與工程災(zāi)害等［1-2］。為了解決礦山固體廢棄物所帶來(lái)的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染以及安全等問(wèn)題，一方面要從源頭減少礦山固體廢棄物的產(chǎn)生量，另一方面要采用有效的技術(shù)對(duì)礦山固體廢棄物進(jìn)行資源化利用以及安全處置。

目前，礦山固體廢棄物資源化利用主要途徑有：①?gòu)膹U石和尾礦中回收金屬，如鐵礦再選［3-4］、銅尾礦再選［5-6］、鉛鋅尾礦再選［7-8］、鉬尾礦再選［9-11］、錫尾礦再選［12-13］、鎢尾礦再選［14-15］、金尾礦再選［16］、廢石堆浸提取銅［17-18］等；②利用尾礦生產(chǎn)建筑材料，如生產(chǎn)水泥、新型玻璃材料、建筑微晶玻璃以及制磚等，利用廢石生產(chǎn)砂石骨料等［19］；③覆土造田［1］；④廢石用作井下充填料［20-21］；⑤用尾礦回填礦山采空區(qū)等［22］。

礦山固體廢棄物的資源化綜合利用，不僅可以解決堆存帶來(lái)的各種安全隱患問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，還可以變廢為寶，回收其中的資源，解決資源浪費(fèi)與部分資源緊張的問(wèn)題，同時(shí)還能帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。因此，我國(guó)出臺(tái)了一系列的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，引領(lǐng)與規(guī)范礦山固體廢棄物的資源化利用，大力提高礦山固體廢棄物的綜合利用率。本文對(duì)我國(guó)發(fā)布的礦山固體廢棄物綜合利用相關(guān)法律、法規(guī)、政策等進(jìn)行梳理，以期推進(jìn)礦山固體廢棄物的資源化綜合利用和安全處置。

1 我國(guó)礦山固體廢棄物概況

礦山固體廢棄物屬于工業(yè)固廢的一種，通常包括采礦廢石和選礦尾礦。采礦廢石主要指采礦環(huán)節(jié)產(chǎn)生的、低于工業(yè)品位且未能進(jìn)入選礦等后續(xù)作業(yè)的固體物料；選礦尾礦是指原礦經(jīng)分選、富集得到精礦和中礦后的固體廢棄物，也是分選作業(yè)的產(chǎn)物之一。馮安生等［23］研究表明，銅礦、鉬礦和鎢礦的采礦廢石排放強(qiáng)度較高，每生產(chǎn)1 t精礦分別排出158.63，835.71，185.22 t采礦廢石。我國(guó)鐵、錳、銅、鉛、鋅礦等20種礦產(chǎn)年排放采礦廢石19.65億t，年利用采礦廢石3.49億t，平均采礦廢石利用率由“十二五”初期的11.76%提高到“十三五”的17.77%。采礦廢石主要用于地下礦山的采空區(qū)充填，其次用作建筑原料，少數(shù)礦山用于分選有用組分。

我國(guó)不同礦種的選礦尾礦排放強(qiáng)度差異較大，如每生產(chǎn)1 t鉬精礦、鎢精礦、錫精礦、稀土精礦、銅精礦分別產(chǎn)生496.1，238.06，119.89，43.95，43.18 t尾礦［23］。根據(jù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年全國(guó)尾礦產(chǎn)生量為10.3億t，其中綜合利用量為2.8億t（包含利用往年貯存量1 777.5萬(wàn)t），綜合利用率為27.0%。尾礦產(chǎn)生量最大的是有色金屬礦和黑色金屬礦選礦行業(yè)，其產(chǎn)生量分別為4.6，4.4億t，綜合利用率分別為27.1%和23.4%。尾礦循環(huán)利用的方式也和采礦廢石一樣，主要用于地下礦山采空區(qū)充填，其次用作建筑材料原料，個(gè)別用于有用組分的再選。雖然我國(guó)礦山固體廢棄物綜合利用率有了較大的提高，但由于歷史堆存量巨大，加之每年仍有大量采礦廢石和選礦尾礦被堆存在廢石場(chǎng)和尾礦庫(kù)中，礦山固體廢棄物堆存總量仍在不斷增加。

2 礦山固體廢棄物帶來(lái)的安全隱患分析

根據(jù)事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，礦山固體廢棄物的堆積和排放帶來(lái)了巨大的安全隱患，礦山固體廢棄物一般排放和堆積在廢石場(chǎng)、尾礦庫(kù)，甚至有些直接堆積在河溝、山溝之中。隨著各類礦山固體廢棄物堆積量的增加，廢石場(chǎng)、尾礦庫(kù)等的堆積高度和坡度不斷增大，加上部分防護(hù)措施、管理措施等不到位，極易發(fā)生滑坡、坍塌等災(zāi)害。特別是降水較多的市區(qū)，固體廢棄物含水量和周圍環(huán)境含水量均會(huì)增加，從而更易引發(fā)滑坡及泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。礦山固體廢棄物堆存引發(fā)的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害在國(guó)內(nèi)外均有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)生了近百起此類滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害［24］。國(guó)內(nèi)典型案例為2008年9月山西省襄汾塔礦業(yè)公司因暴雨引起山體滑坡導(dǎo)致鐵礦尾礦庫(kù)潰壩事故，造成了嚴(yán)重的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞，同時(shí)也造成了極其惡劣的社會(huì)影響，277人死亡，4人失蹤，33人受傷，受災(zāi)人員達(dá)1 047人，損壞耕地40公頃，各類房屋326間，直接經(jīng)濟(jì)損失9 619萬(wàn)元。國(guó)內(nèi)外較大影響事故及后果見(jiàn)圖1。此類地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生都會(huì)造成嚴(yán)重的后果，而解決此類問(wèn)題最有效、最環(huán)保的手段就是對(duì)其進(jìn)行資源化綜合利用。

3 礦山固體廢棄物綜合利用相關(guān)法律梳理

3.1 我國(guó)固體廢棄物處理相關(guān)法律規(guī)定

我國(guó)涉及礦山固體廢棄物產(chǎn)生、貯存、處置、利用等處理的相關(guān)法律見(jiàn)表1，其中《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》是我國(guó)針對(duì)固體廢棄物的專項(xiàng)法律，要求堅(jiān)持減量化、資源化和無(wú)害化的原則，其他相關(guān)法律對(duì)于固體廢棄物均有涉及和要求，但適用范圍較大。

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《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中要求產(chǎn)生固體廢物的單位、個(gè)人及相關(guān)主管部門按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)的措施，堅(jiān)持減量化、資源化和無(wú)害化的原則，加強(qiáng)固體廢物污染環(huán)境防治工作。首先，要減少固體廢物的產(chǎn)生量，促進(jìn)固體廢物的綜合利用，同時(shí)固體廢物綜合利用產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)；其次，相關(guān)主管部門應(yīng)定期發(fā)布工業(yè)固體廢物綜合利用技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品導(dǎo)向目錄，組織開(kāi)展工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)，推動(dòng)工業(yè)固體廢物綜合利用。特別明確了礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的采礦方法和選礦工藝，減少?gòu)U石、煤矸石、尾礦等礦業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量和貯存量；鼓勵(lì)采取先進(jìn)工藝對(duì)廢石、煤矸石、尾礦等進(jìn)行綜合利用。

《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在固體廢棄物的減量化、再利用和資源化、激勵(lì)措施等方面也提出了明確的規(guī)定：企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)減少?gòu)U物的產(chǎn)生量和排放量，并按照國(guó)家規(guī)定對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的煤矸石、尾礦、廢石等工業(yè)廢物進(jìn)行綜合利用，提高廢物的再利用和資源化水平；同時(shí)，政府部門在制定和實(shí)施投資計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將資源綜合利用等項(xiàng)目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的資源綜合利用項(xiàng)目給予優(yōu)先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務(wù)。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用廢棄物綜合利用技術(shù)減少污染物的產(chǎn)生。在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，對(duì)在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域排放應(yīng)稅污染物的納稅主體、種類及稅額進(jìn)行了規(guī)定；雖然《中華人民共和國(guó)資源稅法》對(duì)固體廢物的綜合利用沒(méi)有明確的規(guī)定，但對(duì)于開(kāi)采共伴生礦、低品位礦、尾礦的納稅人可以免征或者減征資源稅?！吨腥A人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中除了提出了稅收優(yōu)惠政策，還要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)并鼓勵(lì)公眾購(gòu)買和使用廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品（圖2）。

綜上所述，中國(guó)正在逐步完善礦山固體廢棄物資源化綜合利用相關(guān)法律，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 我國(guó)固體廢棄物處理相關(guān)政策梳理

為了推進(jìn)礦山固體廢棄物的綜合利用，除國(guó)務(wù)院以及其直屬部門也頒布一系列政策文件進(jìn)行詳細(xì)地引導(dǎo)和支持。我國(guó)礦山固體廢棄物綜合利用相關(guān)政策見(jiàn)圖3。

《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)〈金屬尾礦綜合利用專項(xiàng)規(guī)劃（2010—2015年）〉》的通知（工信部聯(lián)規(guī)［2010］174號(hào)）《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》《大宗工業(yè)固體與廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》《關(guān)于推進(jìn)大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的通知》《關(guān)于發(fā)布資源綜合利用基地名單的通知》《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源全面節(jié)約和高效利用的意見(jiàn)》《促進(jìn)綠色建材生產(chǎn)和應(yīng)用行動(dòng)方案》等部委政策或規(guī)劃文件提出對(duì)采選產(chǎn)生的廢石、矸石等固體廢棄物，在安全、環(huán)保的前提下開(kāi)展有價(jià)金屬的高效分離提取和高值高效利用，如開(kāi)展有色金屬尾礦中有用組分、鐵尾礦伴生多金屬高效分離提取等；利用尾礦和廢石等生產(chǎn)建筑材料、道路工程材料、新型墻體材料、機(jī)制砂石加工成新型材料，以及尾礦有效替代水泥原料等推進(jìn)礦山固體廢棄物綜合利用，同時(shí)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“固廢資源化”重點(diǎn)專項(xiàng)實(shí)施方案專門布置了研究尾礦等固廢的產(chǎn)排特性及替代天然砂石的資源屬性任務(wù)，尾礦低成本高效膠結(jié)充填采礦，資源枯竭礦區(qū)開(kāi)展尾礦回填，尾礦庫(kù)復(fù)墾等；從而推進(jìn)礦山固體廢棄物綜合利用。

《中國(guó)制造2025》對(duì)工業(yè)固體廢棄物的綜合利用率提出了各階段的指標(biāo)要求：2013年綜合利用率62%，2015綜合利用率達(dá)到65%，2020年綜合利用率達(dá)到73%，2025年綜合利用率應(yīng)超過(guò)79%。《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》也指出，到2020年一般工業(yè)固廢利用率達(dá)到73%?！豆I(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》則進(jìn)一步細(xì)化了工業(yè)固體廢物綜合利用率指標(biāo)，如尾礦2015年的綜合利用率為22%，2020年達(dá)到25%；煤矸石2015年的綜合利用率為68%，2020年達(dá)到71%等。

《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》強(qiáng)調(diào)圍繞廢石、煤矸石、尾礦等工業(yè)固體廢物，推廣一批先進(jìn)適用技術(shù)和裝備，推進(jìn)深度資源化利用?！度珖?guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》指出礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的開(kāi)采方法和選礦工藝，減少?gòu)U石、煤矸石、尾礦等礦業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量和貯存量，并加強(qiáng)尾礦、廢水等資源化利用。《關(guān)于印發(fā)加快推動(dòng)工業(yè)資源綜合利用實(shí)施方案的通知》指出，強(qiáng)化生產(chǎn)過(guò)程資源的高效利用、梯級(jí)利用和循環(huán)利用，降低固廢產(chǎn)生強(qiáng)度；加快工業(yè)固廢規(guī)?；咝Ю?，推動(dòng)工業(yè)固廢按元素價(jià)值綜合開(kāi)發(fā)利用，加快推進(jìn)尾礦（共伴生礦）、煤矸石等工業(yè)固廢在有價(jià)組分提取、建材生產(chǎn)、市政設(shè)施建設(shè)、井下充填、生態(tài)修復(fù)、土壤治理等領(lǐng)域的規(guī)?；谩?/p>

工業(yè)和信息化部制定了《工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，引導(dǎo)企業(yè)積極主動(dòng)開(kāi)展工業(yè)固體廢物資源綜合利用，并建立統(tǒng)一的工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)制度，實(shí)行統(tǒng)一的《國(guó)家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄》。《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》指出，全面實(shí)施綠色開(kāi)采，減少礦業(yè)固體廢物產(chǎn)生和貯存處置量；按照綠色礦山建設(shè)要求，因礦制宜采用充填采礦技術(shù)，推動(dòng)利用礦業(yè)固體廢物生產(chǎn)建筑材料或治理采空區(qū)和塌陷區(qū)等；并在資源綜合利用增值稅、環(huán)境保護(hù)稅、政府采購(gòu)、政府投資等方面給予稅收優(yōu)惠或政策傾斜。此外，在中共中央、國(guó)務(wù)院層面也非常重視礦山固體廢物的綜合利用，如《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)［2015］12號(hào)）要求推進(jìn)大宗固體廢棄物的綜合利用，黨的十九大報(bào)告也提出要加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。

4 結(jié)論

為了解決礦山固體廢物所帶來(lái)的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染以及安全等問(wèn)題，我國(guó)出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等引領(lǐng)與規(guī)范礦山固體廢棄物的資源化綜合利用，大力提高礦山固體廢棄物的綜合利用率。我國(guó)有關(guān)礦山固體廢棄物資源化綜合利用的法律體系及框架已基本形成，同時(shí)還與時(shí)俱進(jìn)不斷修訂和完善現(xiàn)有法律?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》是針對(duì)于固體廢棄物的專項(xiàng)法律，其他法律對(duì)于固體廢棄物均有涉及，但適用范圍較大。在現(xiàn)有法律體系下，國(guó)務(wù)院及各部委還制定了相關(guān)政策、規(guī)劃等文件對(duì)礦山固體廢棄物綜合利用的目標(biāo)、方式等進(jìn)行引導(dǎo)，以稅務(wù)減免等方式進(jìn)行激勵(lì)，同時(shí)對(duì)固體廢棄物綜合利用產(chǎn)品進(jìn)行管理監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)已形成法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并舉的局面，共同推進(jìn)礦山固體廢棄物的綜合利用。