礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案管理制度改革探析

董立功

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心)

引 言

礦產(chǎn)資源作為非可再生資源，在對(duì)其進(jìn)行開發(fā)過程中應(yīng)做到科學(xué)合理、應(yīng)采盡采，保證礦產(chǎn)資源得到有效利用。在1986年頒布的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中確定了采礦權(quán)制度，并在1998年頒布的《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中進(jìn)一步明確了《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案》(下稱“方案”)作為新設(shè)或變更采礦權(quán)審查要件之一。1999年，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部印發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào))，并發(fā)布了《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編寫內(nèi)容》和《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查大綱》，其明確了方案審查的目的是落實(shí)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”“把節(jié)約放在首位”的資源政策，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用前期的管理，并系統(tǒng)地闡釋了方案編寫和審查的具體要求[1-5]。2017年，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部印發(fā)的《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度工作方案》明確提出建立46個(gè)礦種的開采回采率、選礦回收率和綜合利用率的最低指標(biāo)和領(lǐng)跑指標(biāo)，“三率”指標(biāo)是方案監(jiān)督管理的核心內(nèi)容。此外，為加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源的監(jiān)管，中國(guó)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓實(shí)施合同管理，合同中明確了開采礦種、范圍、規(guī)模及礦產(chǎn)資源綜合利用等相關(guān)事宜。這是取得采礦權(quán)的必要條件之一，也是礦業(yè)權(quán)出讓合同必備的相關(guān)內(nèi)容。

目前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策的變化，各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本地區(qū)的礦產(chǎn)品種和實(shí)際情況對(duì)方案的編制和審查均頒布了相關(guān)政策文件，對(duì)方案的管理制度進(jìn)行了一系列改革。業(yè)內(nèi)專家均對(duì)方案管理制度改革提出建議，黃榮強(qiáng)等[6]通過總結(jié)審查方案的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合礦政管理發(fā)展形勢(shì)，提出了將方案與《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾方案》合并編制的管理改革；任輝[7]結(jié)合方案編審工作經(jīng)驗(yàn)，通過分析目前方案編審制度存在的問題，提出了方案編審制度改革要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要緊密結(jié)合，遵循地方礦產(chǎn)特色、生態(tài)環(huán)境規(guī)律等基本規(guī)律與邏輯的建議；郭麗娜等[8]通過總結(jié)方案編制中存在的問題，提出了明確方案定位，適當(dāng)簡(jiǎn)化環(huán)境保護(hù)、水土保持、土地復(fù)墾和安全生產(chǎn)等章節(jié)的建議。

為了研究各省(自治區(qū)、直轄市)方案管理制度改革現(xiàn)狀，本文對(duì)28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)方案管理基本情況開展調(diào)研工作，調(diào)研內(nèi)容包括管理制度建設(shè)、方案編制管理、方案審查管理及方案編審與礦業(yè)權(quán)審批登記銜接情況等。通過分析各地方案管理制度改革情況，在管理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法和主要問題及各地對(duì)方案作用與定位的意見，對(duì)方案管理制度建設(shè)提出切實(shí)可行的建議。

1 方案管理制度改革現(xiàn)狀

本次調(diào)研對(duì)象包括山西、天津、河北、河南、貴州、江西、廣西、福建等28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，通過對(duì)調(diào)研內(nèi)容進(jìn)行分析，可以得到各個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)目前方案管理制度改革現(xiàn)狀。

為了使礦產(chǎn)資源得到科學(xué)、合理、有效的開發(fā)利用，更好地與當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)特色相匹配，許多地區(qū)制定了一系列規(guī)章辦法，對(duì)特定礦產(chǎn)資源方案的編制、審查等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，確保礦山企業(yè)嚴(yán)格按照方案進(jìn)行礦山生產(chǎn)建設(shè)，做到執(zhí)行有度、開采有序、監(jiān)管有據(jù)。例如：天津針對(duì)地?zé)豳Y源特點(diǎn)制定了《天津市地?zé)豳Y源管理實(shí)施辦法》；重慶出臺(tái)了《重慶市礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及審查技術(shù)要求》；廣西則出臺(tái)了《廣西礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案評(píng)審工作細(xì)則》；此外，江蘇、陜西、四川建立了分類分級(jí)管理制度，其中江蘇、陜西將礦產(chǎn)資源劃分為固體礦產(chǎn)和液體礦產(chǎn)，四川則按煤礦、金屬礦、其他非煤礦類型分類，分別對(duì)其制定規(guī)范性要求，確定編制內(nèi)容要求和審查提綱。

為保證審查更加公正、合理、規(guī)范，一些地區(qū)對(duì)審查機(jī)構(gòu)和專家選取機(jī)制也進(jìn)行了創(chuàng)新。例如：廣東頒布了《廣東省國(guó)土資源廳專家?guī)旃芾頃盒修k法》，建立專家抽取制度，規(guī)范隨機(jī)抽取專家行為；黑龍江則按照能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)等劃分了4種類型專家數(shù)據(jù)庫，通過軟件隨機(jī)抽取的方式選定；貴州委托貴州省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃研究院通過競(jìng)爭(zhēng)方式，擇優(yōu)選取5家機(jī)構(gòu)開展審查工作；浙江方案審查工作分為兩級(jí)，其中省級(jí)出讓登記礦種方案的審查、審定工作統(tǒng)一由浙江省地質(zhì)調(diào)查院負(fù)責(zé)，市、縣級(jí)出讓登記礦種方案的審查、審定工作由采礦權(quán)所在地縣級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)。

考慮到方案與《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案》《土地復(fù)墾方案》內(nèi)容有重復(fù)部分，為進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)審批程序，提高審批效率，多地采用多方案合一的方式進(jìn)行審查。例如：福建、江西、湖北、海南、貴州、甘肅、河南等7個(gè)省將方案、《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案》、《土地復(fù)墾方案》合并，實(shí)施“三合一”編審改革；山西在三合一的基礎(chǔ)上合并了《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案》，實(shí)施“四合一”編審政策；廣西則將中型(含)以下露天開采砂石土類礦山實(shí)施“四合一”編審政策，將地質(zhì)報(bào)告(儲(chǔ)量核實(shí)報(bào)告)、方案、《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案》合并編制《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)總體方案》，并進(jìn)行審查；浙江則建立了露天礦山開發(fā)利用與安全設(shè)施設(shè)計(jì)方案合并編制審查的制度。

2 方案審查差異性分析

由于各省(自治區(qū)、直轄市)的礦產(chǎn)資源、開采技術(shù)等條件各不相同，因此各省(自治區(qū)、直轄市)方案的審查機(jī)構(gòu)、編制形式、審查形式及方案是否保留有一定的差異性。28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)方案調(diào)研情況分析如表1所示。

表1 28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)方案調(diào)研情況分析

對(duì)28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)方案調(diào)研情況進(jìn)行匯總分析得出以下結(jié)果：

1)方案審查機(jī)構(gòu)主要分為主管部門審查和委托機(jī)構(gòu)審查兩類。其中，由主管部門審查的有22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，占比79 %；由委托機(jī)構(gòu)審查的有6個(gè)省(自治區(qū))，占比21 %。

2)方案編制形式主要有單一方案、三合一方案、四合一方案三類。其中，單一方案有19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，占比68 %；三合一方案有7個(gè)省，占比25 %；四合一方案有2個(gè)省(自治區(qū))，占比7 %。

3)方案審查形式主要有會(huì)審和函審兩類。其中，會(huì)審有26個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，占比93 %；函審有2個(gè)省，占比7 %。

4)方案建議保留或取消的意見中，建議保留的包括山西、天津等23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，占比82 %，其認(rèn)為國(guó)家明令指出方案是采礦權(quán)登記的要件，為最早編制的基礎(chǔ)性方案，是礦山進(jìn)一步編制其他相關(guān)技術(shù)設(shè)計(jì)方案的重要基礎(chǔ)和前提，因此應(yīng)該予以保留；建議取消的包括河北、內(nèi)蒙古等5個(gè)省(自治區(qū))，占比18 %，其認(rèn)為方案的定位不明確，與礦山設(shè)計(jì)內(nèi)容重復(fù)且比較簡(jiǎn)單，難以進(jìn)行監(jiān)督管理。

3 方案審查存在的問題

通過對(duì)28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)方案管理工作的調(diào)研，各地反映的問題比較集中，同時(shí)也比較突出，主要問題如下：

1)方案編審制度不完善。

方案編制內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)于新建立的礦山，所采用的建設(shè)方案等內(nèi)容基本按采礦權(quán)人的意愿來確定，并沒有依據(jù)礦山實(shí)際情況進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證；對(duì)于延續(xù)的礦山，常忽略說明上一個(gè)方案的實(shí)施情況，以及礦山開采存在的問題，而且方案確定開采儲(chǔ)量、水工環(huán)地質(zhì)情況、礦山生產(chǎn)指標(biāo)等過程過于簡(jiǎn)略，綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)不全面，難以反映出礦山開發(fā)的經(jīng)濟(jì)可行性。

根據(jù)當(dāng)前綠色礦山建設(shè)改革要求，應(yīng)樹立綠色礦山理念，明確提出綠色礦山建設(shè)具體方案，而方案編制大綱已制定20多年，缺失綠色礦山建設(shè)的章節(jié)，致使較多方案沒有編制綠色礦山建設(shè)的內(nèi)容。

目前，多地已實(shí)施三合一方案及合編合審制度，但針對(duì)方案編制大綱和審查大綱，多數(shù)地區(qū)只是機(jī)械拼湊，對(duì)三合一方案編制及審查研究深度不夠，缺乏相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范要求及編制指南，因而缺少相應(yīng)的管理辦法，也存在對(duì)編制單位及人員缺乏有效監(jiān)管等問題。

2)方案編制資質(zhì)取消導(dǎo)致編制質(zhì)量差。

礦業(yè)權(quán)人為減少編制費(fèi)用，一般自行編制或委托無相關(guān)資質(zhì)或無編制經(jīng)驗(yàn)的單位編制方案。由于此項(xiàng)工作專業(yè)性強(qiáng)，多數(shù)由無資質(zhì)單位編制的方案往往難以保證編制質(zhì)量，編制單位和人員的業(yè)務(wù)能力及經(jīng)驗(yàn)水平參差不齊，造成經(jīng)過多次修改仍出現(xiàn)不符合要求的結(jié)果。方案編制質(zhì)量整體下降，造成方案多次審查不通過，大大增加行政管理成本，浪費(fèi)行政管理資源。由于對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)編審工作缺少有效約束機(jī)制，在實(shí)際工作中也發(fā)現(xiàn)了一些機(jī)構(gòu)存在弄虛作假、編造事實(shí)等問題。例如：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，未通過方案出現(xiàn)的主要問題有采用國(guó)家明令淘汰的工藝技術(shù)、儲(chǔ)量數(shù)據(jù)用語不規(guī)范、前后數(shù)據(jù)不一致、一座礦山出現(xiàn)2套開拓系統(tǒng)、缺少附圖、附圖不規(guī)范等，部分方案則出現(xiàn)礦產(chǎn)資源采肥棄瘦，未進(jìn)行綜合利用，“三率”指標(biāo)不合格等問題，亟需建立對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量把控和誠(chéng)信建設(shè)約束等方面的監(jiān)管機(jī)制。

3)方案實(shí)施監(jiān)管困難。

針對(duì)方案，從資源開發(fā)利用監(jiān)督管理角度，重點(diǎn)提出了在資源儲(chǔ)量及其動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、資源開采率、選礦回收率、綜合利用率、礦區(qū)范圍劃定、礦山服務(wù)年限、資源價(jià)款評(píng)估及其繳納的監(jiān)察任務(wù)。全國(guó)多地市、縣自然資源管理部門和從事基層礦政管理監(jiān)督檢查人員及礦山企業(yè)普遍認(rèn)為，依據(jù)詳查地質(zhì)報(bào)告等資料對(duì)構(gòu)造、開采技術(shù)條件的掌握程度編制的“礦山建設(shè)方案”“礦床開采方案”“選礦及尾礦設(shè)施”“礦山安全與衛(wèi)生”“礦山地質(zhì)環(huán)境與保護(hù)”，無法滿足礦山開采過程中實(shí)際需要。在礦山后期的建設(shè)和實(shí)際生產(chǎn)中，上述各項(xiàng)實(shí)施方案多有變化。依據(jù)方案進(jìn)行后期的督導(dǎo)檢查，常與實(shí)際生產(chǎn)相悖，這已經(jīng)成為市、縣自然資源管理部門監(jiān)督檢查礦山的主要難題。

4)采礦權(quán)人或礦山企業(yè)對(duì)方案不夠重視。

多數(shù)采礦權(quán)人或礦山企業(yè)對(duì)方案的編制目的根本不清楚，認(rèn)為方案只是辦理采礦許可證的一個(gè)要件，沒有實(shí)用性，從而為了辦證應(yīng)付編制和審查工作。礦山企業(yè)為減少繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，僅重視方案中與礦業(yè)權(quán)出讓收益評(píng)估密切相關(guān)的若干參數(shù)。采礦權(quán)人或礦山企業(yè)對(duì)方案編制的不重視，造成了諸多問題。一方面，其更傾向于自行編制或委托不具備編制資質(zhì)或能力的中介機(jī)構(gòu)編制方案，使得方案質(zhì)量普遍不高，審查后反復(fù)修改，不能滿足要求，同時(shí)專家審查壓力大，矛盾突出；另一方面，領(lǐng)取采礦許可證后，審查通過的方案未得到充分落實(shí)。礦山企業(yè)后續(xù)的礦山設(shè)計(jì)和實(shí)際開采過程并沒有按照方案中的內(nèi)容開展，甚至有些內(nèi)容大相徑庭。

4 方案管理制度建設(shè)的建議

1)加快修編方案編制和審查大綱，滿足當(dāng)前政策形勢(shì)需求。

建議加快修編方案的編制內(nèi)容和審查大綱，同時(shí)在修編方案編審制度時(shí)應(yīng)明確需要編制或修編方案的條件和情形，以滿足全國(guó)各地編制或修編方案的條件和情形，并進(jìn)一步明確方案編制的目的任務(wù)，重點(diǎn)突出對(duì)礦山資源回收率、共伴生資源綜合利用率等指標(biāo)的管理要求。此外，建議根據(jù)改革和監(jiān)督管理的相關(guān)要求，考慮新增綠色礦山建設(shè)、礦山安全、礦山開采技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等相關(guān)章節(jié)內(nèi)容，以滿足當(dāng)前政策形勢(shì)的需求。

2)加強(qiáng)方案編制單位的管理，提高方案編制質(zhì)量。

鑒于方案編制單位資質(zhì)取消后，多數(shù)地區(qū)方案編制質(zhì)量大幅度下降，造成審查次數(shù)較多，甚至有弄虛作假的情況，建議加強(qiáng)對(duì)方案編制單位的管理。研究制定方案編制單位約束機(jī)制，對(duì)編制單位的報(bào)告質(zhì)量、完成時(shí)限、審查結(jié)果、信譽(yù)等情況進(jìn)行考核評(píng)級(jí)，定期通報(bào)。強(qiáng)化編制單位重視人才儲(chǔ)備，提高業(yè)務(wù)能力，科學(xué)、客觀、真實(shí)、實(shí)用地編制方案。建議制定中介機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例，明確中介機(jī)構(gòu)的職責(zé)。對(duì)編制單位的編制成果、完成時(shí)限、評(píng)審結(jié)果、信譽(yù)等情況進(jìn)行考核評(píng)級(jí)，建立臺(tái)賬，定期將編制單位評(píng)級(jí)情況通報(bào)相關(guān)主管部門。借鑒部分地區(qū)編制單位“灰名單”“黑名單”制度，建立健全法案編制信用考核體系，對(duì)礦業(yè)權(quán)人、編制單位及人員進(jìn)行信用考核，并納入誠(chéng)信管理。

3)進(jìn)一步明確方案定位，加強(qiáng)方案約束力。

方案是指導(dǎo)礦產(chǎn)資源合理高效利用的重要基礎(chǔ)，因此要加強(qiáng)梳理方案編制內(nèi)容與其他方案的銜接，明確方案在礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)中的定位，明確方案與開采設(shè)計(jì)等其他方案的關(guān)系，明確主管部門管理責(zé)任。此外，還需明確方案與可行性研究的先后順序，與礦山初步設(shè)計(jì)的關(guān)系，相關(guān)部門各自的責(zé)任和任務(wù)及其成果要求。針對(duì)方案中資源儲(chǔ)量及其動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、“三率”要求、礦區(qū)范圍劃定、礦山服務(wù)年限、資源價(jià)款評(píng)估等監(jiān)督檢查任務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)建立一套監(jiān)督管理措施，強(qiáng)化方案的約束力。

4)宣傳方案編制的重要性。

建議各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，適時(shí)召開關(guān)于方案編制的研討會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)礦種協(xié)會(huì)的專家與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參加，由專家介紹不同礦種方案的編制特點(diǎn)和在開采、選礦、地質(zhì)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)中存在的問題，以及在編寫過程中會(huì)出現(xiàn)哪些政策性問題，并對(duì)近幾年出臺(tái)的新政策、新文件和新規(guī)定進(jìn)行解讀分析，同時(shí)宣傳相關(guān)部門頒布的行業(yè)規(guī)范和采選新技術(shù)，使相關(guān)申請(qǐng)單位從根本上重視方案的編寫。

5)強(qiáng)化方案與各職能部門銜接。

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心、以為人民服務(wù)為宗旨，加快推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，同時(shí)提高方案審查水平和效率，建議加強(qiáng)與中華人民共和國(guó)自然資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心、中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院、中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部等相關(guān)單位的溝通與合作，就制度銜接、政策把握、風(fēng)險(xiǎn)防范等進(jìn)行研討，為今后審查工作提供相關(guān)依據(jù)，強(qiáng)化方案審查與后續(xù)監(jiān)督的管理措施。

5 結(jié) 語

各礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、合理利用、因地制宜、經(jīng)濟(jì)可行的原則，以相關(guān)部門發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，在保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和開展調(diào)查的基礎(chǔ)上編制方案，為科學(xué)合理、節(jié)約集約開發(fā)利用礦產(chǎn)資源提供依據(jù)。同時(shí)，方案審查和管理部門應(yīng)提高管理和服務(wù)水平，在客觀和公正的基礎(chǔ)上，切實(shí)為礦業(yè)權(quán)人分憂解難，推進(jìn)礦政管理改革，保障能源供應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。