我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策問題研究
——評(píng)《氣候解決方案設(shè)計(jì)方法：低碳能源政策指南》

秦楠楠

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 規(guī)劃合作部，山西 太原 030031）

全球氣候不斷變暖，各地極端氣候頻發(fā)，目前人類正面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。面對(duì)資源和環(huán)境雙重約束，黨中央、國(guó)務(wù)院從戰(zhàn)略全局出發(fā)創(chuàng)造性地提出了生態(tài)文明發(fā)展道路，這是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的必由之路，也是人類文明可持續(xù)發(fā)展的必由之路。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域就必須要向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而在這一轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，必然需要我國(guó)政府借助多元政策工具，多方發(fā)力、協(xié)同治理，才能最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型。而如何設(shè)計(jì)這些政策路徑和工具，就成為擺在我們面前的一大難題?；谶@一現(xiàn)實(shí)問題，本文將在評(píng)述低碳經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域優(yōu)秀著作的基礎(chǔ)上，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，提出促進(jìn)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策，以期為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供有益的政策參考和借鑒。

《氣候解決方案設(shè)計(jì)方法：低碳能源政策指南》一書是近年來(lái)國(guó)外低碳經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域的一部?jī)?yōu)秀著作。該書的三位作者何豪（Hal Harvey）、羅比·奧維斯（Robbie Orvis）和杰弗里·瑞斯曼（Jeffrey Rissman）都曾先后供職于新能源科技公司、新能源非營(yíng)利組織及科研院所，長(zhǎng)期從事新能源開發(fā)、氣候變化應(yīng)對(duì)及環(huán)境規(guī)劃等工作。該書包括四篇內(nèi)容，第一篇是引言，重點(diǎn)闡述了人類目前所面臨的氣候變化、溫室氣體排放嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。第二篇是溫室氣體減排路線圖，作者提出以實(shí)現(xiàn)《巴黎氣候協(xié)定》減排目標(biāo)為導(dǎo)向的能源政策設(shè)計(jì)方法及減排政策優(yōu)先次序。第三篇是溫室氣體減排首選政策，在這一章作者詳細(xì)闡釋了可再生能源配額制、上網(wǎng)電價(jià)政策、補(bǔ)充性電力部門政策、新能源交通等政策工具的應(yīng)用與實(shí)施。第四篇是全書的結(jié)語(yǔ)及附錄?？v覽全書，作者以豐富的能源政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合自身最新的政策觀察和思考，提煉出了一系列具有可行性和可操作性的減排路線和政策。盡管該書以國(guó)外減排場(chǎng)景為基礎(chǔ)，但其政策設(shè)計(jì)理念、政策工具的應(yīng)用對(duì)我國(guó)能源政策制訂和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有較強(qiáng)的借鑒意義。

碳達(dá)峰、碳中和是我國(guó)作為全球負(fù)責(zé)任大國(guó)為應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)人類可持續(xù)發(fā)展，而向世界做出的莊重承諾。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和承諾，我國(guó)必須加速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳化轉(zhuǎn)型。結(jié)合《氣候解決方案設(shè)計(jì)方法：低碳能源政策指南》一書中提煉的減排路徑和政策以及我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況，本文認(rèn)為我國(guó)可以從以下政策方向繼續(xù)發(fā)力，構(gòu)建更加完善的低碳經(jīng)濟(jì)公共政策體系，加速推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步完善促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要消耗大量的化石能源和化學(xué)物品，同時(shí)排放大量的廢水、廢氣及廢渣，是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中碳排放的主要來(lái)源。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，我國(guó)必須首先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體可以從以下方面實(shí)施：（1）發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食產(chǎn)量連續(xù)多年穩(wěn)居全球首位，但與此同時(shí)，我國(guó)又承擔(dān)著農(nóng)業(yè)發(fā)展中化肥農(nóng)藥濫用所帶來(lái)的高昂環(huán)境成本。農(nóng)藥化肥的過度使用，不僅會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)、危害生態(tài)環(huán)境，而且在其生產(chǎn)制造過程中也需要消耗大量能源、排放大量的污染。對(duì)化學(xué)物品的高度依賴成為我國(guó)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要阻礙。未來(lái)，我國(guó)一方面應(yīng)創(chuàng)新和提高農(nóng)業(yè)科技水平，加速生物化肥、農(nóng)藥的推廣和普及；另一方面，各地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極探索和發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、綠色觀光農(nóng)業(yè)等新模式；再一方面是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技知識(shí)宣傳與普及，逐步改變農(nóng)民錯(cuò)誤施肥、過量用藥等不科學(xué)耕作方式；最后是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型提供必要的物質(zhì)支撐。（2）推行低碳工業(yè)政策。工業(yè)生產(chǎn)是我國(guó)碳排放的主要來(lái)源，要推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須加速我國(guó)工業(yè)的綠色化轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，通過改進(jìn)生產(chǎn)工藝，減少工業(yè)企業(yè)能源消耗和污染排放；另一方面我國(guó)也應(yīng)逐步加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法，倒逼工業(yè)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展。（3）倡導(dǎo)低碳服務(wù)業(yè)政策。交通運(yùn)輸、建筑工程服務(wù)、餐飲等行業(yè)是我國(guó)服務(wù)業(yè)碳排放大戶，因此，也是我國(guó)服務(wù)業(yè)減排的重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域。一方面我國(guó)要出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)和處罰政策，引導(dǎo)高能耗、高排放服務(wù)業(yè)積極使用節(jié)能、節(jié)水技術(shù)，同時(shí)并做好廢氣、污染和垃圾處理工作；另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，針對(duì)不同服務(wù)業(yè)類型，制訂合理的排放標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)有序減排。

第二是改進(jìn)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的能源政策。目前我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中化石能源占比仍較高，同時(shí)，受資源稟賦因素限制，我國(guó)目前逐漸形成了“富煤缺油少氣”的化石能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型是減排的關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)，我國(guó)必須逐步減少化石能源使用量，增加低碳、清潔能源比重。為此，首先，我國(guó)應(yīng)利用相關(guān)財(cái)稅政策鼓勵(lì)和支持更多企業(yè)投入到風(fēng)能、潮汐能、太陽(yáng)能等可再生能源領(lǐng)域，通過規(guī)模效益降低其成本，逐步增加其市場(chǎng)份額，同時(shí)政府應(yīng)建立必要的新能源采購(gòu)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)新能源消費(fèi)，培育新能源消費(fèi)市場(chǎng)；其次，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括清潔能源開發(fā)設(shè)施投資、運(yùn)輸管道建設(shè)以及中轉(zhuǎn)供應(yīng)基地布局等，由于這一過程投資較大，政府應(yīng)當(dāng)給予新能源企業(yè)部分稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼，以提高企業(yè)布局新能源管網(wǎng)積極性；最后，我國(guó)應(yīng)在部分有代表性地區(qū)選擇設(shè)立清潔能源試點(diǎn)和示范區(qū)，通過試點(diǎn)，了解清潔能源政策制訂和實(shí)施方面可能面臨的問題和障礙，總結(jié)政策經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

第三是制訂發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的科技政策?？萍紕?chuàng)新是節(jié)能減排的有效工具，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開低碳科技突破和應(yīng)用，因此，我國(guó)需要不斷完善低碳科技政策。首先，政府層面要嘗試設(shè)立低碳技術(shù)專項(xiàng)基金，或在其他綜合基金審批層面向低碳技術(shù)傾斜，集中科研力量攻關(guān)低碳共性技術(shù)問題；其次，要加強(qiáng)低碳技術(shù)科研人才培養(yǎng)，政府應(yīng)出臺(tái)政策、設(shè)立平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)與高校加強(qiáng)人才培養(yǎng)合作，提升高校低碳技術(shù)人才培養(yǎng)質(zhì)量；最后，積極引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)低碳技術(shù)和工藝，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)消化和吸收，切身提升我國(guó)企業(yè)的低碳技術(shù)水平。

第四是完善發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策。財(cái)稅政策是推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的間接政策工具，一般包括激勵(lì)性財(cái)稅政策和約束性財(cái)稅政策，為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)靈活配置和使用這兩個(gè)財(cái)稅政策工具。首先，政府要通過激勵(lì)性的財(cái)稅政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)增加綠色低碳項(xiàng)目投資，通過資金配套等方式加速綠色項(xiàng)目投產(chǎn)落地；其次，政府還要積極發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，通過財(cái)政資金配比和政府背書等方式，為低碳企業(yè)銀行融資提供支持；再次，政府要充分利用稅收工具，增加高污染、高能耗企業(yè)稅收成本，落實(shí)綠色低碳企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型；最后，政府應(yīng)合理利用約束性財(cái)稅工具，對(duì)煤炭、石油等高碳能源征收環(huán)境補(bǔ)償稅，提高此類能源市場(chǎng)價(jià)格，降低其競(jìng)爭(zhēng)力，為清潔能源拓展市場(chǎng)提供便利。

《氣候解決方案設(shè)計(jì)方法：低碳能源政策指南》[美]何豪，羅比·奧維斯，杰弗里·瑞斯曼 著中國(guó)環(huán)境出版集團(tuán)2021年4月出版定價(jià)：118 元

第五是創(chuàng)造發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律環(huán)境。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，我國(guó)必須要有健全的法律制度作保障。一方面，我國(guó)地方政府應(yīng)出臺(tái)和完善符合本地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的地方性法規(guī)，為本地區(qū)政府、企業(yè)、個(gè)人提供明確的低碳行為準(zhǔn)則；另一方面，保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)，打擊環(huán)境污染行為也需要全民參與。為鼓勵(lì)社會(huì)公眾主動(dòng)參與到環(huán)保監(jiān)督中來(lái)，政府應(yīng)建立完善的環(huán)境污染公益訴訟制度，發(fā)揮好群眾的監(jiān)督作用。

第六是加強(qiáng)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的社會(huì)政策。首先，我國(guó)各級(jí)政府要在節(jié)能減排方面為社會(huì)做好示范和表率，在政府辦公中推行無(wú)紙化，減少公務(wù)用車，政府采購(gòu)中應(yīng)增加綠色低碳產(chǎn)品優(yōu)先級(jí)；其次，政府應(yīng)借助媒體力量，向社會(huì)公眾主動(dòng)宣傳低碳經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)理念，普及低碳知識(shí)，分享生活中的低碳技巧，提高全民環(huán)保素養(yǎng)和低碳意識(shí)；最后，政府應(yīng)主動(dòng)倡導(dǎo)低碳生活，引導(dǎo)全社會(huì)向低碳消費(fèi)、低碳交通、低碳生活轉(zhuǎn)型。

2021年4月22日，習(xí)近平總書記在以視頻方式出席全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)時(shí)指出，我國(guó)將堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。綠色、低碳將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的兩大導(dǎo)向和兩大原則。低碳經(jīng)濟(jì)是人類未曾走過的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要大量嘗試、探索與實(shí)踐，《氣候解決方案設(shè)計(jì)方法：低碳能源政策指南》一書薈萃了國(guó)外優(yōu)秀學(xué)者對(duì)低碳能源政策的新觀點(diǎn)，書中論述的低碳能源政策具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性和政策實(shí)踐價(jià)值。他山之石，可以攻玉，相信閱讀該書，能為我國(guó)該領(lǐng)域?qū)W者和政策實(shí)踐者提供一個(gè)全新的政策視角，引發(fā)新的政策思考，而這對(duì)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)制訂顯然大有裨益。