王素萍

（中國自然資源經(jīng)濟研究院）

自然資源是人類生活和生產(chǎn)資料的來源，是人類社會和經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是構(gòu)成人類生存環(huán)境的基本要素，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。自然資源具有稀缺性、有用性、整體性、地域性、動態(tài)性等特點。自然資源法律體系是調(diào)整人們在自然資源開發(fā)、利用、保護和管理過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，主要包括土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、野生動植物等自然資源的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。長期以來，由于我國實施的是不同自然資源類型的“條塊化”管理模式，自然資源法律體系構(gòu)成上總體也呈現(xiàn)分散化狀態(tài)，從而導(dǎo)致資源管理的碎片化和交叉重疊問題突出。近年來，習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖草是一個生命共同體”理念的提出以及國家自然資源部的組建，迫切要求自然資源治理由分散走向統(tǒng)一。為充分發(fā)揮好法治對自然資源治理的引領(lǐng)和保障作用，亟需對我國現(xiàn)行的自然資源法律體系進行重新審視和完善。

1 自然資源法律體系建設(shè)的歷史與現(xiàn)狀

自然資源法律體系是一個動態(tài)結(jié)構(gòu)，它隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。我國的自然資源法律體系從新中國成立至今主要經(jīng)歷了3個階段。

1.1 初步構(gòu)建階段（1949—1978年）

從新中國成立至改革開放前，我國自然資源法律制度處于“從無到有”的初步構(gòu)建階段。首先是1949 年頒布的具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確要將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制［1］。其次，1954年頒布了我國第一部《憲法》，其中規(guī)定礦藏、水流以及由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！稇椃ā返某雠_為這一時期其他相關(guān)自然資源的立法奠定了基礎(chǔ)。此后，我國陸續(xù)出臺了《土地改革法》《國家建設(shè)征用土地辦法》《礦產(chǎn)資源保護試行條例》《水土保持暫行綱要》《關(guān)于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定》《森林保護條例》等。這一時期我國的自然資源立法以明確自然資源所有權(quán)歸屬為重點，基本沒有涉及其他權(quán)屬，行政確權(quán)和行政管理是自然資源管理的主要手段。

隨著引水渠系連續(xù)運行時間長，渡槽結(jié)構(gòu)混凝土面將產(chǎn)生不同程度的裂縫。渡槽運行一定時間后，在原裂縫或新裂縫產(chǎn)生基礎(chǔ)上，形成新的滲漏。對裂縫的處理，以往解決的方式是人工鏟除，費時耗力，損傷混凝土面，不易清除干凈。因此對混凝土面進行必要的整體防滲加固［2］。但是，要實施整體防滲補強加固，需要解決渡槽結(jié)構(gòu)承載能力不足的問題。本文在比較和分析的基礎(chǔ)上，提出基于碳纖維貼片方式的渡槽加固技術(shù)，取得了較好效果。

1.2 快速發(fā)展階段（1978—2012年）

1978 年改革開放之后，我國自然資源立法快速發(fā)展。1982 年《憲法》規(guī)定了各類自然資源的基本歸屬，明確了自然資源的公有性質(zhì)，奠定了整個自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)［2］。1986年制定的《中華人民共和國民法通則》為自然資源“公有私用”的開發(fā)利用模式提供了司法調(diào)整的基本規(guī)則。1988 年通過的《憲法修正案》進一步明確了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為我國土地市場的發(fā)展完善提供了法制基礎(chǔ)。此外，各種自然資源法律大量涌現(xiàn)，先后出臺了《森林法》（1984 年）、《草原法》（1985 年）、《土地管理法》（1986 年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986 年）、《漁業(yè)法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生動物保護法》（1988年）、《水土保持法》（1991 年）等。到20 世紀80 年代末，主要由單門類資源立法組成的自然資源法律體系框架初步形成，我國主要的自然資源管理已經(jīng)基本實現(xiàn)有法可依和依法管理，相對于新中國成立后近30 a基本以行政控制代替法治而言無疑是個很大的進步。但是到20世紀90年代，特別自1992 年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后，已有的明顯帶有計劃經(jīng)濟色彩的法律法規(guī)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。自此，我國又相繼開始了對主要自然資源法律的修改，如《水法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《森林法》等均進行了修改。這一階段，我國的自然資源立法立足于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)相分離，基本明確了各類自然資源的所有權(quán)制度，初步建立了自然資源開發(fā)利用準入制度、有償使用制度和用途管制制度等，確定了自然資源立法的制度框架和主要原則。

1.3 轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2012年至今）

2012 年黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，以及全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，自然資源立法以生態(tài)文明建設(shè)為基本遵循，以中國特色社會主義法治體系建設(shè)為根本目標，進入了一個轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期。2018 年《憲法》將生態(tài)文明與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明協(xié)調(diào)發(fā)展上升到國家根本大法的高度，明確了保護自然資源和建設(shè)生態(tài)文明的要求。2020 年國家出臺的市場經(jīng)濟基本法——《民法典》，將綠色原則確定為民事活動的基本原則，并形成了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和較為豐富完善的物權(quán)保護體系，為自然資源開發(fā)利用提供了依據(jù)和權(quán)利保障。同時，近年來，《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等自然資源法律法規(guī)也根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)最新的精神要求分別作出了進一步修改。在這一階段的立法中，自然資源產(chǎn)權(quán)制度進一步明確，有償使用制度、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、用途管制制度等各項制度逐步完善，內(nèi)容逐漸豐富。

自然資源各單行法之間缺乏整體配合，部門傾向嚴重。2018 年自然資源部成立，但并未真正實現(xiàn)所有自然資源的統(tǒng)一管理。自然資源部主要負責我國的土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋、陸生野生動植物等自然資源的管理。其他資源如水資源、漁業(yè)資源、煤炭資源等的管理還分別涉及到水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家能源局等部門。此外，從自然資源也是自然環(huán)境的角度，在一些自然保護地管理中還涉及到生態(tài)環(huán)境部。因此，自然資源的管理涉及多個部門。各部門在自然資源立法中溝通協(xié)調(diào)不夠，側(cè)重自身利益，缺少將本部門資源與其他部門資源以及生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌考慮的系統(tǒng)化觀念，從而導(dǎo)致了以部門為主導(dǎo)的各單行法各自為政，在內(nèi)容上出現(xiàn)了調(diào)整對象交叉、調(diào)整方式矛盾、相關(guān)概念標準不統(tǒng)一等現(xiàn)象。

2 自然資源法律體系存在的主要問題

自然資源所有權(quán)行使、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、有償使用等內(nèi)容是自然資源立法中的重要制度，而目前一些法律法規(guī)的規(guī)定還不夠完善或存在空白。對于自然資源國家所有權(quán)的行使主體，目前除《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》外，其他自然資源法律均不明確［3］。如對于野生植物產(chǎn)權(quán)，《民法典》將野生植物的所有權(quán)分為國家所有和非國家所有2種形式，但具體所屬類別并沒有明確說明，而《野生植物保護條例》也缺少關(guān)于產(chǎn)權(quán)規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。對于資源物權(quán)制度，除《民法典》將土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)納入了用益物權(quán)的范疇外，對其他自然資源的物權(quán)屬性多未作出明確的規(guī)定。對于使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，除土地、礦產(chǎn)、海域、森林等法律規(guī)定了使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓外，其他法律規(guī)定欠缺。如《漁業(yè)法》中關(guān)于水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)的權(quán)能規(guī)定不明確，尚未能實現(xiàn)養(yǎng)殖權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押；無居民海島使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度也未在《海島保護法》中構(gòu)建。對于有償使用制度，雖然《民法典》規(guī)定了自然資源實行有償使用制度，但比較原則和抽象，除《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》外，相關(guān)單行法如《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等還沒有提出具體明確的有償使用制度。

隨著規(guī)范崗位大練兵工作的穩(wěn)步推進，摒棄了訓(xùn)練中隊員們的習(xí)慣性作業(yè)，制定了更加高效、規(guī)范的訓(xùn)練動作，使得隊員訓(xùn)練更加流暢、完整，縮短了隊員完成時間，進一步提升了隊員訓(xùn)練水平。

我國目前的自然資源法律體系總體呈現(xiàn)由各單行法組成的“法群”或“碎片化”特征，雖然涵蓋了大多數(shù)資源類型，但也并不全面。另外，各單行法之間缺少有機聯(lián)系，未形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的自然資源保護和開發(fā)利用規(guī)范體系。因此當前比較突出的問題是缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性的、綜合性的法律，不能滿足自然資源全面統(tǒng)籌管理的需要。其次，一些主要資源的單行法存在缺失，主要表現(xiàn)在濕地資源、野生植物資源等一些種類的自然資源法還存在缺失，立法滯后于實際管理需要。如對于濕地和野生植物資源，其管理分別依據(jù)的《濕地保護管理規(guī)定》和《野生植物保護條例》在效力層次上低于法律，對于這些資源的保護十分不利。此外，其他與資源管理緊密相關(guān)的一些法律如《自然保護地法》《國家公園法》《國土空間保護法》《不動產(chǎn)登記法》也是立法空白，亟需制定出臺。

為貫徹落實黨中央關(guān)于全面依法治國、生態(tài)文明建設(shè)的一系列決策部署，全面落實自然資源部“兩統(tǒng)一”管理職責（統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責），亟需對我國的自然資源法律體系進行調(diào)整完善。

2.1 法律體系不健全

由表1可知，當培養(yǎng)基中酒精含量為8%vol時，各株菌的菌體濃度已經(jīng)受到抑制，并且隨著乙醇濃度的增加，菌體濃度逐漸降低，但這19株菌在含有16%vol乙醇的培養(yǎng)基中依然可以生長。根據(jù)顯著性分析，所得的菌株中有19株菌的乙醇耐受性跟對照菌CH35（O.oeni）相比差異不顯著，而其他26株菌則差異顯著（數(shù)據(jù)未列出），其耐受性明顯低于商業(yè)菌株，因此選此19株菌進行后續(xù)的耐受性試驗。

2.2 法律法規(guī)本身不科學(xué)、不完善

雖然多年來我國的自然資源法律體系建設(shè)取得了很大的進步，但從適應(yīng)統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和有償使用制度改革、加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制以及推動自然資源統(tǒng)一管理等新形勢要求來說，我國當前的自然資源法律體系在結(jié)構(gòu)和制度內(nèi)容等方面還存在一些突出問題，不能為自然資源管理和執(zhí)法提供有力的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重等諸多問題。

2.3 各單行法之間不協(xié)調(diào)、不銜接

目前，我國已基本形成了一個以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以