蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧效果及政策優(yōu)化建議

李建軍

[摘 要] 本文針對(duì)蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)存在如下問(wèn)題：生態(tài)補(bǔ)償方式缺乏靈活性，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)不健全，籌資渠道單一，生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制不健全等?；谝陨蠁?wèn)題，提出從構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度、推動(dòng)消費(fèi)扶貧需求和供給精準(zhǔn)對(duì)接、加快發(fā)展生態(tài)脆弱地區(qū)鄉(xiāng)村旅游等方面進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)補(bǔ)償扶貧;政策優(yōu)化;蘇北地區(qū)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）29-28-2

根據(jù)黨的十七大關(guān)于到2020年基本形成主體功能區(qū)布局的總體要求，結(jié)合江蘇省“兩個(gè)率先”戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，2014年江蘇省出臺(tái)了《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，將其作為今后一段時(shí)間內(nèi)江蘇省產(chǎn)業(yè)布局的重要規(guī)劃之一，具體體現(xiàn)如下：經(jīng)濟(jì)布局更加集中，資源利用更加高效，生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，開(kāi)發(fā)秩序更加規(guī)范，區(qū)域間基本公共服務(wù)更加均等，基本實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，全面提升可持續(xù)發(fā)展能力。按照這個(gè)規(guī)劃，將主體功能區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制在22%以?xún)?nèi)，建設(shè)空間控制在2.22萬(wàn)km2，其中城鎮(zhèn)工礦空間控制在0.82萬(wàn)km2，農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積減少至0.90萬(wàn)km2;農(nóng)業(yè)空間為6.88萬(wàn)km2，基本農(nóng)田不低于4.22萬(wàn)km2;保護(hù)生態(tài)空間，生態(tài)紅線區(qū)域占江蘇省國(guó)土面積的20%，江河湖泊等水面面積不減少，保持在16.9%左右。課題組成員深入蘇北鹽城、淮安的主要縣市進(jìn)行調(diào)研，生態(tài)補(bǔ)償緊密結(jié)合扶貧項(xiàng)目穩(wěn)步推動(dòng)，將財(cái)政資金統(tǒng)一轉(zhuǎn)化到綠色農(nóng)業(yè)上，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償力度加大，保證了蘇北生態(tài)薄弱地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

蘇北地區(qū)因地制宜，采用了多項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目，效果比較明顯，但執(zhí)行過(guò)程中也凸顯了一些不合理的問(wèn)題，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、效益明顯的項(xiàng)目資金投入有限、項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)作的可持續(xù)發(fā)展能力受限、短平快的思維影響了長(zhǎng)效機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展等?；谝陨蠁?wèn)題，下面就生態(tài)補(bǔ)償扶貧項(xiàng)目執(zhí)行效果進(jìn)行分析，提出政策優(yōu)化建議。

1 蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策實(shí)施效果

1.1 政府參與生態(tài)補(bǔ)償扶貧項(xiàng)目積極性提高

圍繞黨的十九大精神，緊扣“四個(gè)全面”脫貧戰(zhàn)略，將樹(shù)立創(chuàng)新協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展相結(jié)合，把減少脫貧數(shù)量、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、提高貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平作為目標(biāo)，根據(jù)各項(xiàng)政策與規(guī)則的展開(kāi)與實(shí)現(xiàn)，政府的服務(wù)意識(shí)大大提高，使城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效果顯著。制定重點(diǎn)片區(qū)整體幫扶機(jī)制、實(shí)行一對(duì)一管理，加大對(duì)外資金的引進(jìn)力度，政府組織領(lǐng)導(dǎo)小組走訪農(nóng)戶，確保工作落實(shí)到位。

1.2 農(nóng)村居民可支配收入大幅提升

2013年年底，《江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》出臺(tái)并實(shí)施，該辦法以市、縣為單位，以主體功能區(qū)生態(tài)功能劃分為依據(jù)，從財(cái)政方面加大了轉(zhuǎn)移支付力度，在運(yùn)作過(guò)程中堅(jiān)持獎(jiǎng)懲結(jié)合、加強(qiáng)制約，不斷維護(hù)生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)安全。2018年，蘇北五市低收入農(nóng)戶人均可支配收入為8 488元，是2015年的1.8倍，年均增長(zhǎng)20.8%，增速長(zhǎng)期高于蘇北農(nóng)村居民平均水平。蘇北低收入農(nóng)戶與農(nóng)村居民收入相對(duì)差距呈逐年收窄態(tài)勢(shì)。

1.3 生態(tài)扶貧資金投入力度加大

2018年，江蘇省有244個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)收入超過(guò)18萬(wàn)元，其中，蘇北5市脫貧236個(gè)村，占全省脫貧村總數(shù)的96.7%;蘇中泰州市脫貧8個(gè)。隨著越來(lái)越多補(bǔ)償項(xiàng)目政策的規(guī)范與完善，江蘇省發(fā)改委協(xié)調(diào)安排財(cái)政性幫扶資金23.4億元，各幫扶地區(qū)共組織實(shí)施1 538個(gè)幫扶項(xiàng)目，幫助24.95萬(wàn)建檔立卡貧困人口脫貧;安排援建資金33.25億元，實(shí)施項(xiàng)目529個(gè)，其中80%以上資金用于基層民生項(xiàng)目。

1.4 脫貧人數(shù)大幅增加

2018年，江蘇省人社廳下發(fā)的《建設(shè)特色化就業(yè)扶貧示范區(qū)實(shí)施方案》提出，將聚焦建檔立卡低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力這一困難群體，牢牢把握就業(yè)脫貧、創(chuàng)業(yè)脫貧、技能脫貧3項(xiàng)工作抓手，到2019年末在蘇北分別建成電商就業(yè)創(chuàng)業(yè)、免費(fèi)技能培訓(xùn)、就業(yè)扶貧車(chē)間、崗位開(kāi)發(fā)援助和技校招生培養(yǎng)五大特色化就業(yè)扶貧示范區(qū)，引導(dǎo)幫扶更多低收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)就業(yè)增收、光榮脫貧。

2 蘇北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在的問(wèn)題

2.1 生態(tài)補(bǔ)償方式缺乏靈活性

2014年，江蘇省結(jié)合國(guó)家規(guī)劃和地方各地的實(shí)際情況制定了《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，針對(duì)蘇北的生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行了明確的職責(zé)劃分。從生態(tài)補(bǔ)償方式來(lái)看，蘇北地區(qū)很多地市仍停留在通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金劃撥方式來(lái)提升扶貧效果，通過(guò)調(diào)整扶貧效果的影響因素加大對(duì)農(nóng)戶參與扶貧項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼力度。很多貧困農(nóng)民在參與扶貧補(bǔ)償方面缺乏靈活自主性，各地項(xiàng)目存在同質(zhì)化現(xiàn)象，這些問(wèn)題極大影響了農(nóng)戶參與扶貧項(xiàng)目的積極性，需要各地政府因地制宜，提升農(nóng)民技能知識(shí)培訓(xùn)，真正擺脫依靠傳統(tǒng)生產(chǎn)方式來(lái)發(fā)家致富的單一方式。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)不健全

迄今為止，針對(duì)國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法還未出臺(tái)，很多省份參照相關(guān)的法律法規(guī)，在實(shí)踐中出臺(tái)了適合本地的生態(tài)補(bǔ)償配套性政策文件和規(guī)章，但具體執(zhí)行過(guò)程中可操作性較差、補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律依據(jù)，甚至面臨多部門(mén)交叉監(jiān)管的困擾，在一定程度上影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行效果。蘇北部分縣市甚至出現(xiàn)補(bǔ)償主體界定不明確、程序模糊的問(wèn)題，制約了生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的推廣開(kāi)展，生態(tài)保護(hù)和利益主體之間的矛盾未得到有效解決，影響了生態(tài)功能區(qū)作用的發(fā)揮[1]。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償資金籌集渠道單一

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償扶貧工作投入的資金大多數(shù)來(lái)源于中央及省級(jí)政府，采用“造血型”方式補(bǔ)償項(xiàng)目，但新出臺(tái)的扶貧政策與不斷增多的扶貧資金需求并不能達(dá)到預(yù)期扶貧效果。其原因是我國(guó)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，加之部分政府相關(guān)部門(mén)對(duì)扶貧資金管理太過(guò)于籠統(tǒng)，難以實(shí)施有效的監(jiān)督管理，導(dǎo)致資金利用效果不佳。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制不健全

2014年，江蘇省發(fā)布《生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)監(jiān)督管理考核暫行辦法》，明確了生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體、監(jiān)督管理及評(píng)估考核的管理辦法，沒(méi)有提及生態(tài)保護(hù)區(qū)居民的權(quán)利和義務(wù)，不利于調(diào)動(dòng)生態(tài)脆弱地區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)的積極性;多頭監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，每個(gè)部門(mén)從各自利益出發(fā)，缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的綜合考慮，政府部門(mén)作為補(bǔ)償主體與生態(tài)補(bǔ)償受益者之間的矛盾得不到合理解決。

3 生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策優(yōu)化建議

3.1 引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾積極參與補(bǔ)償扶貧政策宣講

組織生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育，強(qiáng)化政府部門(mén)服務(wù)意識(shí)，讓農(nóng)戶充分認(rèn)識(shí)到自己不僅是自然資源的受益者也是維護(hù)者。多組織農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的大學(xué)生志愿者下鄉(xiāng)開(kāi)展活動(dòng)，組織貧困群眾參觀脫貧成果典型事例，調(diào)動(dòng)群眾參與項(xiàng)目的熱情，凝聚全社會(huì)開(kāi)展反貧困斗爭(zhēng)的強(qiáng)大正能量。

3.2 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，將生態(tài)紅線區(qū)域納入補(bǔ)償范圍。依據(jù)“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”原則，結(jié)合各地生態(tài)紅線區(qū)域面積、類(lèi)別、級(jí)次及財(cái)政保障能力，給予生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。積極爭(zhēng)取中央均衡性轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大資源稅征收范圍，加大生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌集力度等措施，多渠道籌措生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。加大各類(lèi)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌整合力度，鼓勵(lì)有條件的市探索包括資金補(bǔ)償、人才補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償在內(nèi)的綜合性補(bǔ)償辦法，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金籌資渠道[2]。

3.3 推動(dòng)消費(fèi)扶貧需求與供給精準(zhǔn)對(duì)接

結(jié)合“千社幫萬(wàn)戶”行動(dòng)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)夭惋?、旅游等各?lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)和各級(jí)商會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織發(fā)揮帶頭作用，動(dòng)員愛(ài)心企業(yè)、愛(ài)心人士等社會(huì)力量到蘇北生態(tài)脆弱地區(qū)開(kāi)展“農(nóng)產(chǎn)品愛(ài)心認(rèn)購(gòu)”活動(dòng)。將消費(fèi)扶貧納入“百企幫百村”行動(dòng)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)采取“以購(gòu)代捐”“以買(mǎi)代幫”等方式采購(gòu)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)。依托“農(nóng)民豐收節(jié)”、國(guó)家扶貧日、電商平臺(tái)，引導(dǎo)全社會(huì)廣泛參與扶貧工作。

3.4 健全生態(tài)補(bǔ)償資金管理機(jī)制

資金的使用與管理是生態(tài)補(bǔ)償工作的重中之重，確保投入資金有效對(duì)接扶貧項(xiàng)目，提高資金使用效率及效益，確保生態(tài)補(bǔ)償達(dá)到預(yù)期效果。按照省政府確定的蘇北地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃，整體考慮生態(tài)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。對(duì)于發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)加大資金支持力度，省級(jí)預(yù)算內(nèi)投資要將試點(diǎn)縣作為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重點(diǎn)，與相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償資金配合使用;同時(shí)，通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接，推廣產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，加強(qiáng)對(duì)特色產(chǎn)業(yè)的信貸支持[3]。

3.5 加快發(fā)展生態(tài)脆弱地區(qū)鄉(xiāng)村旅游

蘇北部分地區(qū)可以依托優(yōu)美的自然資源來(lái)打造鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目，帶動(dòng)特色補(bǔ)償項(xiàng)目的發(fā)展，更好地滿足當(dāng)前人民日益增長(zhǎng)的美好生活的向往需要。各地各部門(mén)應(yīng)建立幫扶機(jī)制，通過(guò)“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”“走出去”等方式，為生態(tài)脆弱地區(qū)培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游人才，并加強(qiáng)對(duì)其技術(shù)方面的指導(dǎo)服務(wù)。支持低收入農(nóng)戶參加相關(guān)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，提升服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)組建休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域品牌聯(lián)盟等組織，形成經(jīng)營(yíng)主體自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的管理服務(wù)體系。

參考文獻(xiàn)

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[2]耿翔燕，葛顏祥.生態(tài)補(bǔ)償式扶貧及其運(yùn)行機(jī)制研究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2017（4）：149-153.

[3]吳昊，梁永紅，管永祥，等.江蘇建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐探索與政策建議[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（4）：308-310.

基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“蘇北生態(tài)補(bǔ)償扶貧效果評(píng)估及政策優(yōu)化研究”（2019SJA1855）。