我國(guó)行政公益訴訟訴前程序啟動(dòng)困境與應(yīng)對(duì)

曾鵬， 余林

(1. 三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002； 2. 湖北省浠水縣司法局， 湖北 浠水 438200)

2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出重要修正(以下簡(jiǎn)稱新《行政訴訟法》)，正式在我國(guó)確立了行政公益訴訟制度，這是我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的一個(gè)里程碑。作為行政公益訴訟制度的重要一環(huán)，訴前程序逐步在司法實(shí)踐中展示出這次制度設(shè)計(jì)的亮點(diǎn)。但是，我國(guó)行政公益訴訟制度畢竟剛剛起步，訴前程序作為一個(gè)制度創(chuàng)新點(diǎn)，在實(shí)施中也暴露出一些問題，這些問題需要在制度的推進(jìn)中得到逐步解決。

一、行政公益訴訟訴前程序概念界定及其價(jià)值內(nèi)涵

我國(guó)《行政訴訟法》第25條對(duì)行政公益訴訟制度的確立，使得檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有了明確的法律依據(jù)①。在全面深化改革背景下，“行政公益訴訟凸顯了檢察權(quán)代表公共利益的職責(zé)使命以及司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互交融的基本屬性?！盵1]經(jīng)過近幾年的實(shí)踐與發(fā)展，行政公益訴訟得到了社會(huì)的多方面肯定，完成了“破冰”的階段性要求[2]。然而，新《行政訴訟法》雖然賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，卻也設(shè)置了一個(gè)以“檢察建議”為法定程序的“訴前程序”作為啟動(dòng)公益訴訟的前置條件。行政公益訴訟訴前程序是“檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)?！盵3]以“檢察建議”為主要形式的“訴前程序”實(shí)質(zhì)是給行政機(jī)關(guān)“最后一次”自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，從而盡量減少司法對(duì)行政活動(dòng)的干預(yù)。對(duì)于經(jīng)過“訴前程序”的案件，檢察機(jī)關(guān)能否成功向人民法院提起行政公益訴訟，具體要視行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議之后履行職責(zé)的情況而定。如果行政機(jī)關(guān)沒有按照檢察建議履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)正式啟動(dòng)公益訴訟程序。

在我國(guó)，公益訴訟有民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種。行政公益訴訟雖然屬于行政訴訟的一種，但不同于通常理解的“民告官”，它是由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)提起的一種訴訟活動(dòng)，其啟動(dòng)機(jī)制類似于刑事訴訟制度里的刑事公訴，體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)公共利益的保護(hù)，是對(duì)侵害公共利益行為的一種國(guó)家主動(dòng)干預(yù)。我國(guó)《行政訴訟法》第25條對(duì)“公益”定義為“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”，并列舉了侵害公益應(yīng)提起公益訴訟的違法行為種類?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)第55條通過列舉的方式將“破壞公共利益的行為”界定為“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。兩種訴訟制度都強(qiáng)調(diào)了“公益”的“社會(huì)公共屬性”。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不同于一般行政訴訟的啟動(dòng)程序，一般行政訴訟只需要行政相對(duì)人“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了自身的合法權(quán)益即可啟動(dòng)，這是一種主觀判斷，沒有增設(shè)任何法定前置要件。行政公益訴訟的啟動(dòng)則不同，必須具備檢察機(jī)關(guān)“發(fā)出檢察建議后行政機(jī)關(guān)仍不履責(zé)”這一前置要件，即“訴前程序”。在司法實(shí)踐中，正是這個(gè)“訴前程序”為行政公益訴訟的啟動(dòng)增設(shè)了一道門檻。

完善行政公益訴訟制度，需要梳理和優(yōu)化訴前程序，理清行政公益訴訟的前置條件。訴前程序一般包括受理、審查、立案等程序。《行政訴訟法》第25條規(guī)定的行政公益訴訟案件線索主要是由人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)的。該條款中的履職發(fā)現(xiàn)不僅指檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履行檢察監(jiān)督職責(zé)發(fā)現(xiàn)的案件線索，還包括人民檢察院在履責(zé)中的輿論反映、其他部門移交、公眾和社會(huì)組織舉報(bào)等。根據(jù)該條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的要件應(yīng)包括三項(xiàng)內(nèi)容：即行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了公共利益、行為已經(jīng)構(gòu)成違法、檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后行政機(jī)關(guān)仍不履職這三個(gè)要件。該條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有侵犯公共利益的行為后，應(yīng)先向涉案行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履職。這說明檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法或構(gòu)成不作為，不應(yīng)直接向人民法院提起公益訴訟，而是以提出檢察建議為前置要件，主要是給行政機(jī)關(guān)留有主動(dòng)履責(zé)或改過的機(jī)會(huì)?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院實(shí)施辦法》)第32條規(guī)定：人民檢察院經(jīng)審查后決定立案的行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)報(bào)批、登記和制作《立案決定書》；第40條進(jìn)一步明確了督促行政機(jī)關(guān)履責(zé)的期限即訴前程序?yàn)橐粋€(gè)月②。

新《行政訴訟法》設(shè)置行政公益訴訟是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而建立起來的一項(xiàng)新的訴訟制度，其目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極依法行使職權(quán)、履行法定職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和公共利益不受侵害。訴前程序的設(shè)置有利于劃清行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任、避免檢察機(jī)關(guān)一開始就直接啟動(dòng)公益訴訟程序從而引起社會(huì)公眾對(duì)責(zé)任主體的誤解。這也凸顯了檢察機(jī)關(guān)自身的謙抑性，體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重。訴前程序是公益訴訟制度一個(gè)重要的法定程序，作為公益訴訟的前提條件，訴前程序的完善決定著進(jìn)一步健全檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職權(quán)體系、推動(dòng)行政公益訴訟的高效運(yùn)行。在日常生活中，社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)接觸最為頻繁，訴前程序的設(shè)置有助于行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、維護(hù)行政機(jī)關(guān)自身權(quán)威，全面推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。

二、行政公益訴訟訴前程序?qū)嵤├Ь撑c反思

自2017年7月1日公益訴訟工作在全國(guó)范圍全面鋪開，根據(jù)最高人民檢察院網(wǎng)站數(shù)據(jù)③顯示，當(dāng)年7月至11月，訴前程序案件占全國(guó)公益訴訟立案總數(shù)的84.48%，2017年12月到至2018年11月該比例為96.84%，2018年12月到至2019年11月該比例為80.04%，2019年12月到至2020年11月該比例為85.93%。由此可見，公益訴訟案件數(shù)量上升趨勢(shì)明顯，訴前程序案件數(shù)量逐年攀升，成績(jī)顯著。訴前程序作為重要的制度創(chuàng)新，已進(jìn)入全面實(shí)施階段。但是，行政公益訴訟畢竟剛剛起步，訴前程序啟動(dòng)也存在一些困境，主要表現(xiàn)在如下方面：

(一)行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，訴前程序“督促期”彈性不足

新《行政訴訟法》雖然確立了我國(guó)行政公益訴訟訴前程序制度，但并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴前工作的內(nèi)容和程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》)和《人民檢察院實(shí)施辦法》也未對(duì)訴前程序的具體實(shí)施過程予以明確規(guī)定。在訴前審查中，檢察機(jī)關(guān)首先要對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)進(jìn)行判斷，但選擇行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，法律尚未明確④。這主要是因?yàn)樾姓袨閮?nèi)容復(fù)雜，履行職責(zé)的方法種類多樣，法律難以作出統(tǒng)一規(guī)定。例如，在水土流失、土地荒漠化、濫砍濫伐等涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的工作中，行政機(jī)關(guān)督促責(zé)任主體履行職責(zé)這一過程較長(zhǎng)，因?yàn)樵谳^短的時(shí)間內(nèi)無法看到行動(dòng)效果。若以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向進(jìn)行審查，則對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職判斷時(shí)間太長(zhǎng)，不利于整個(gè)審查工作的展開。若以行為標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，又無法判斷這些行動(dòng)的實(shí)際效果，往往會(huì)讓審查流于形式。另外，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)經(jīng)常對(duì)是否糾正違法行為與依法履行法定職責(zé)產(chǎn)生分歧。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的認(rèn)定有三個(gè)層次的判斷標(biāo)準(zhǔn)：即違法行為是否被制止、公共利益是否有效得到保護(hù)以及行政機(jī)關(guān)是否窮盡監(jiān)管手段⑤。筆者認(rèn)為，對(duì)于復(fù)雜問題，行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”不能簡(jiǎn)單以行為標(biāo)準(zhǔn)或結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來判斷，而是要結(jié)合兩種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合分析：既要注重行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的結(jié)果，又要關(guān)注行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)行為本身，否則可能誘發(fā)行政人員產(chǎn)生怠惰情緒、出現(xiàn)“不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為、假作為”現(xiàn)象。

《人民檢察院實(shí)施辦法》第40條規(guī)定行政機(jī)關(guān)的訴前督促履職期為一個(gè)月，但行政公益訴訟案件往往具有高度的復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)往往難以在該時(shí)間段完成任務(wù)。例如生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、國(guó)有資產(chǎn)的追償?shù)劝讣y以在一個(gè)月內(nèi)履行完畢。于是，2018年3月《兩高解釋》第21條將行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書之日起的履職期限變更為兩個(gè)月，即是對(duì)訴前程序“督促期”的適當(dāng)延長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，《人民檢察院實(shí)施辦法》和《兩高解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)履職督促期規(guī)定比較死板，也沒有根據(jù)行政機(jī)關(guān)實(shí)際履職的具體情況進(jìn)行分類規(guī)定。無論“督促期”是一個(gè)月還是兩個(gè)月，都是一個(gè)比較呆板的時(shí)間規(guī)定，可以考慮對(duì)行政機(jī)關(guān)在督促期的實(shí)際履職情況來分別認(rèn)定。另外，訴前程序正式轉(zhuǎn)入公益訴訟階段，也不應(yīng)僅僅以行政機(jī)關(guān)履職時(shí)間超過“督促期”作為唯一篩選條件。有專家建議設(shè)立彈性條件并引入訴訟時(shí)效中止制度[4]。這實(shí)際上是將不同的案件進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，從實(shí)際情況出發(fā)，加大“督促期”的彈性力度。當(dāng)然，前提是對(duì)行政公益訴訟類別進(jìn)行科學(xué)劃分，這需要實(shí)務(wù)部門長(zhǎng)期進(jìn)行總結(jié)歸納才能得出合理的時(shí)間設(shè)置，使得“督促期”設(shè)置更為科學(xué)合理。

(二)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)履職缺位，難以形成強(qiáng)有力的監(jiān)督合力

即便近年來各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議采納率較高，但行政公益訴訟檢察建議的效力仍未得到全面認(rèn)可。新《行政訴訟法》雖然明確了審判活動(dòng)中檢察建議的效力，但主要針對(duì)的是人民法院的判決、裁定、調(diào)解書以及其他審判程序中審判人員的行為。該法第25條規(guī)定的行政公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的檢察建議限定在生態(tài)環(huán)境和資源、食品藥品、國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有土地出讓等領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)“不履行職責(zé)”的認(rèn)定往往不予認(rèn)可。有學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)以檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議來認(rèn)定行政作為義務(wù)這一標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)使司法機(jī)關(guān)以司法審查對(duì)行政管理職權(quán)進(jìn)行侵蝕，造成行政作為義務(wù)混亂?！盵5]因此，對(duì)于較為復(fù)雜、長(zhǎng)期的監(jiān)督管理過程，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，可在跟進(jìn)監(jiān)督過程中召開訴前會(huì)議、聽證會(huì)等形式助力行政機(jī)關(guān)解決問題。然而，檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)履職過程中的協(xié)助工作，往往容易使部分行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有相關(guān)部門在助力解決問題，從而產(chǎn)生懈怠情緒。也有部分行政機(jī)關(guān)人員認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在過度干預(yù)行政行為，產(chǎn)生抵觸情緒。這兩種情況都可能影響公眾對(duì)檢察建議效力的看法。因此，既不能完全以檢察建議為標(biāo)準(zhǔn)來定義行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，亦不能弱化檢察建議效力，否則會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)有效履行監(jiān)督職責(zé)。

另外，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的頒布及國(guó)家反腐資源的整合標(biāo)志著職務(wù)犯罪偵查權(quán)逐步向監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移[6]。偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移以及調(diào)查權(quán)的弱化實(shí)質(zhì)上增加了檢察機(jī)關(guān)在部分領(lǐng)域監(jiān)督工作的難度，監(jiān)督也主要以事后監(jiān)督為主，大部分未能在事態(tài)擴(kuò)大之前督促行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)，難以形成有效的監(jiān)督合力，從而起到積極有效的監(jiān)督作用，也應(yīng)受到重視。

(三)訴前程序選擇及實(shí)施規(guī)范不足，訴訟過濾功能尚未完全發(fā)揮

如果訴前程序?qū)τ诙酱傩姓C(jī)關(guān)履職起到了實(shí)質(zhì)性作用，則會(huì)省去檢察機(jī)關(guān)后期提起公益訴訟的程序，從而節(jié)約一定的司法資源。但是從另外一個(gè)角度考慮，如果所有公益訴訟案件在訴前都得到了解決，則法院對(duì)行政公益類案件的司法審查作用亦會(huì)受到影響。實(shí)質(zhì)上，對(duì)公益訴訟制度的探索發(fā)展主要是在訴前階段，主要涉及的其實(shí)是受案范圍和啟動(dòng)機(jī)制的問題。對(duì)于行政公益訴訟的受案范圍而言，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持作“等內(nèi)”的理解；對(duì)于個(gè)別“等內(nèi)等外”理解有分歧的情況，進(jìn)行了審慎而又積極地探索[2]。檢察機(jī)關(guān)的訴前審查制度對(duì)行政公益訴訟制度的發(fā)展探索固然重要，司法實(shí)踐中的具體摸索亦很重要。一方面，在訴訟過程中，司法裁判活動(dòng)對(duì)法條的解釋與運(yùn)用對(duì)行政公益訴訟領(lǐng)域范圍發(fā)展探索起到了重要作用。另一方面，法院在司法實(shí)踐中容易對(duì)行政公益訴訟中的諸多問題達(dá)成共識(shí)，一些典型案件也能指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的履職工作?？傊?，訴前程序不能取代訴訟階段解決所有問題。

另外，訴前程序的競(jìng)合及其選擇問題亦應(yīng)受到重視?！睹袷略V訟法》及《行政訴訟法》都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的原告資格，兩者規(guī)定的領(lǐng)域也部分相同。行政公益訴訟與民事公益訴訟受案范圍可能存在競(jìng)合，也有可能出現(xiàn)公益訴訟對(duì)象的競(jìng)合，有學(xué)者將這兩者情形概括為公益訴訟案件的訴訟競(jìng)合和案件類型競(jìng)合[7]。有學(xué)者認(rèn)為，如果在生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)和食品藥品安全領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)“損害社會(huì)公共利益的行為”，檢察機(jī)關(guān)到底采用行政公益訴訟的訴前程序還是民事公益訴訟的訴前程序，尚存諸多疑問[8]。兩種公益訴訟訴前程序階段督促主體不同、提起訴訟所針對(duì)的行為也有所區(qū)別。然而，實(shí)踐中部分民事公益訴訟案件中同時(shí)也伴隨著行政違法或者不作為現(xiàn)象，這就增加了訴前程序選擇的難度。

訴前程序的選擇不同，實(shí)施所起到的效果也相應(yīng)存在著差異。有學(xué)者從公益訴訟試點(diǎn)一年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：民事公益訴訟案件只占公益訴訟案件的20%，訴前程序案件也只占總量的5%，但最后提起公益訴訟的案件卻達(dá)到總數(shù)的40%[9]。行政公益訴訟案件成案率要明顯低于民事公益訴訟的成案率。由此可見，行政公益訴訟訴前程序的實(shí)施對(duì)比民事公益訴訟訴前程序的實(shí)施起到了更好的社會(huì)效果，成功將一些案件“攔截”在訴前程序。在辦理復(fù)雜的、可能對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害的案件時(shí)，為保障公益訴訟案件的成案率，需要結(jié)合案件的具體情況，規(guī)范和完善兩種訴前程序制度。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善路徑

行政公益訴訟訴前程序制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐過程中出現(xiàn)的諸多問題，需要對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行合理定位并進(jìn)行制度完善，以最少的司法投入實(shí)現(xiàn)公益訴訟司法效果的最大化，推動(dòng)我國(guó)行政公益訴訟制度的進(jìn)步。

(一)完善履職期限及履責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公益訴訟訴前啟動(dòng)程序

盡管新《行政訴訟法》第25條規(guī)定的行政公益訴訟案件類型明確，涉及的領(lǐng)域表述清楚，但經(jīng)仔細(xì)分析，行政公益訴訟案件所涉領(lǐng)域其實(shí)并沒有想象的那么簡(jiǎn)單、案件類型其實(shí)比較復(fù)雜，尤其是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”所涉事項(xiàng)寬泛，不同生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)方式和時(shí)間差別亦較大。因此，對(duì)于訴前程序階段行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限及履責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不宜過于單一，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況給予行政機(jī)關(guān)履責(zé)期限一定的彈性空間，并從多個(gè)角度完善履責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。首先，訴前審查過程要根據(jù)不同案情合理考慮行政機(jī)關(guān)完成該項(xiàng)具體任務(wù)實(shí)際需要的時(shí)間。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)履責(zé)所需時(shí)間明顯較長(zhǎng)。針對(duì)這類情況，建議設(shè)置彈性的督促期限以督促行政機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)，而不至于走過場(chǎng)。對(duì)于一般性的問題，履責(zé)期限可由行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)協(xié)商達(dá)成一致意見。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)、整改時(shí)間較長(zhǎng)的問題，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在期限上難以達(dá)成一致的，可引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估得出準(zhǔn)確的時(shí)間期限[10]。即檢察機(jī)關(guān)聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)以第三方的中立身份對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職進(jìn)行專業(yè)評(píng)價(jià)，以免產(chǎn)生認(rèn)定上的誤差，得出的結(jié)論也更具中立性。因?yàn)閷?duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的問題，檢察機(jī)關(guān)主要是法律人從法律的角度來進(jìn)行認(rèn)定，而法律以外的專業(yè)事務(wù)水平可能有限，由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)判定更為專業(yè)和客觀。行政機(jī)關(guān)是否履行行政職責(zé)，要求其自身窮盡監(jiān)管手段不太現(xiàn)實(shí)。因此，對(duì)于訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)這個(gè)問題，仍主要由檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的角度來進(jìn)行認(rèn)定。

其次，根據(jù)《行政訴訟法》所規(guī)定的受案范圍，對(duì)不同的案件按照涉及領(lǐng)域、案件復(fù)雜程度、案件相似性等因素進(jìn)行科學(xué)分類。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的認(rèn)定無異議或違法行使職權(quán)的案件，探索建立檢察機(jī)關(guān)訴前階段審查強(qiáng)度或者審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于復(fù)雜的案件，行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)要求進(jìn)行整改的時(shí)間較長(zhǎng)，或者監(jiān)管工作需要多個(gè)部門相互配合的，可以進(jìn)一步細(xì)化分類。檢察機(jī)關(guān)訴前審查工作既要有具體化的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)更要考慮標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的合理性。根據(jù)不同類型案件的分類逐步建立類型化的案件審查機(jī)制。在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)等相關(guān)實(shí)體問題上，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間若產(chǎn)生較大異議，亦可引入第三方評(píng)估和鑒定機(jī)制出具專業(yè)鑒定意見。針對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，結(jié)合具體工作經(jīng)驗(yàn)，建立符合實(shí)際情況的履責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(二)正確發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督屬性，完善訴前程序與其他手段的配合

對(duì)于檢察建議本身是否構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)，學(xué)界尚存爭(zhēng)議。當(dāng)前，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)檢察建議的效力，法律并未明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)若對(duì)檢察建議不予采納，檢察機(jī)關(guān)亦無強(qiáng)制履行的權(quán)力。檢察建議以“建議”的形式體現(xiàn)出來的是其柔性的特征，即使對(duì)檢察建議的認(rèn)可也不能就認(rèn)為其必然具有強(qiáng)制力的屬性[11]。實(shí)踐中，被建議單位的回復(fù)通常是建立在對(duì)檢察機(jī)關(guān)的尊重以及查辦案件威懾力的基礎(chǔ)之上，很少是基于檢察建議本身的說服力[12]。因此，對(duì)于訴前檢察建議的效力，基于檢察建議的柔性特征造成訴前程序難以發(fā)揮作用，故應(yīng)當(dāng)注重提升檢察建議的監(jiān)督屬性，更要“以法”“以理”服人。為增強(qiáng)檢察建議本身的力度，建議對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴前階段的職責(zé)做出明確規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件保留部分調(diào)查權(quán)。通過調(diào)查取證，在充分掌握案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，檢察建議的說理屬性無疑將得到明顯提升。在訴前程序階段，從行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的認(rèn)可中發(fā)揮出檢察建議的效力，督促行政機(jī)關(guān)積極履行自身職責(zé)。

有學(xué)者總結(jié)了訴前程序選擇中出現(xiàn)的兩種重要情形，即根據(jù)違法行政行為是否屬于民事侵權(quán)行為的先決行為，檢察機(jī)關(guān)可選擇提起行政附帶民事公益訴訟；或者檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的同時(shí)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起訴前程序[13]。對(duì)于訴前程序的選擇和實(shí)施，不僅需要根據(jù)案件具體情況進(jìn)行分析，還需要考慮程序?qū)嵤┖螽a(chǎn)生的效果。首先，對(duì)于給國(guó)家或社會(huì)公共利益造成重大影響的案件，可先選擇行政公益訴訟訴前程序，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履行行政職能，使違法侵害行為得到及時(shí)治理，再對(duì)相應(yīng)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。對(duì)于其他涉及訴訟競(jìng)合的案件，檢察機(jī)關(guān)支持具有資格的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟后，再通過行政公益訴訟履行監(jiān)督職能，或是檢察機(jī)關(guān)同時(shí)開展這兩項(xiàng)工作。其次，《行政訴訟法》第47條第1款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的情形，公民也可以提起行政訴訟。檢察機(jī)關(guān)除向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促有關(guān)部門提起民事公益訴訟外，也應(yīng)支持行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益。再次，對(duì)于有關(guān)履行職責(zé)存在較大異議的案件，僅通過訴前檢察建議無法達(dá)成目的的，需要從訴前程序階段進(jìn)入訴訟程序階段，正式啟動(dòng)行政公益訴訟。

行政公益訴訟訴前檢察建議與其他手段的銜接配合，不僅有助于解決具體問題，還有利于完善訴前程序的路徑與方法，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦理訴訟競(jìng)合類案件的流程，提升公益訴訟案件的辦案效率。

(三)合理把控行政公益訴訟啟動(dòng)時(shí)機(jī)，有效利用行政公益訴訟資源

不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，存在著不當(dāng)干預(yù)行政事務(wù)的少量事實(shí)。行政公益訴訟是通過檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)、從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的有效保護(hù)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的自由裁量權(quán)及檢察機(jī)關(guān)自身的謙抑性共同對(duì)行政公益訴訟的啟動(dòng)程序提出了高度要求，即尊重成熟性原則及窮盡救濟(jì)原則?！俺墒煨栽瓌t”是指“行政行為已經(jīng)完全行使完畢，并達(dá)到適宜司法機(jī)關(guān)處理的階段”[14]，意為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能給予擬訴行政機(jī)關(guān)修正自己行政行為的機(jī)會(huì)，窮盡救濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。如果擬訴行政機(jī)關(guān)尚在恢復(fù)或維護(hù)公共利益的過程之中，檢察機(jī)關(guān)就不宜過早介入行政事務(wù)從而啟動(dòng)公益訴訟程序。當(dāng)然，司法實(shí)踐中難以對(duì)國(guó)家或社會(huì)公共利益受到損害做出定量判斷，但對(duì)尚在執(zhí)行過程中的行政事務(wù)作出定性判斷并暫緩進(jìn)入訴訟程序，最大限度尊重行政機(jī)關(guān)的自我判斷權(quán)，也符合檢察權(quán)有限干預(yù)行政事務(wù)的謙抑性原則。

窮盡救濟(jì)原則是當(dāng)事人在沒有適用一切可能救濟(jì)的手段之前，不能通過法院來裁決對(duì)當(dāng)事人不利的行政決定。對(duì)于行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在擬訴行政機(jī)關(guān)積極應(yīng)用救濟(jì)手段仍未實(shí)現(xiàn)行政效果后，才能提起公益訴訟。我們既要看到行政公益訴訟對(duì)有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的效能，但亦不能把行政公益訴訟的法律功效擴(kuò)大化，要合理定位行政公益訴訟只是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一種輔助手段，其永遠(yuǎn)無法取代行政機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的地位。所以，檢察機(jī)關(guān)合理把控行政公益訴訟的啟動(dòng)時(shí)機(jī)，其實(shí)也是有效適用訴前程序制度的前提。

注釋：

① 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

② 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過)第40條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院?！?/p>

③ 以上數(shù)據(jù)均來自中華人民共和國(guó)最高人民檢察院官網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/。訪問時(shí)間2021年7月15日。

④ 行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力、履行職責(zé)的過程，即履行職責(zé)要通過行政程序體現(xiàn)出來；結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的結(jié)果，需要展示履行職責(zé)得出的結(jié)論。

⑤ 參見最高人民檢察院網(wǎng)站。http://www.spp.gov.cn/spp/zgrmjcyxwfbh/zgjtbjnjcgyssqk/index.s，html。訪問時(shí)間2021年7月15日。