長江水生生物多樣性修復(fù)的立法建構(gòu)機(jī)理及完善路徑

歐陽慶芳， 張海龍， 殷仁勝

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

實(shí)施長江大保護(hù)以來，長江生態(tài)破壞的形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，水生生物多樣性持續(xù)下降，多種珍稀物種滅絕，生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級(jí)[1]。遺憾的是，人類通過法律手段保護(hù)長江水生生物多樣性的能力依然十分欠缺?！堕L江保護(hù)法》雖發(fā)揮了立法重構(gòu)社會(huì)關(guān)系、重塑管理體制、重建社會(huì)秩序的價(jià)值引領(lǐng)功能，其立法過程缺乏從“事理到法理”的深入論證，導(dǎo)致對(duì)流域水生生物多樣性的立法局限于原則性和宣告性條款，對(duì)其機(jī)理、規(guī)律、痛點(diǎn)缺乏整體把握。2021年10月，習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)中指出：“生物多樣性使地球充滿生機(jī)，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?！盵2]此前，習(xí)近平在中央全面深化改革會(huì)議上也曾指出：“要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系……盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系”[3]。長江水生生物多樣性作為國家生物安全和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，用系統(tǒng)的制度予以保障，這是堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

針對(duì)水生生物多樣性修復(fù)的相關(guān)問題，學(xué)者關(guān)注的領(lǐng)域視角主要有：評(píng)價(jià)水生生物多樣性的重要性[4]，進(jìn)行湖泊及河流水生生物多樣性本底調(diào)查[5]，闡釋水利水電工程[6]、水體污染[7]、生物入侵[8]等因素對(duì)水生生物多樣性造成的影響，梳理當(dāng)前水生生物多樣性立法狀況并指出存在的問題[9]，強(qiáng)調(diào)生物安全立法的重要意義[10]，從《長江保護(hù)法》立法背景、意義、價(jià)值[11]、原則[12]、法理[13]、規(guī)范銜接[14]、流域管理體制健全[15]等視角探究水生生物資源保護(hù)，總結(jié)生態(tài)紅線制度[16]、生態(tài)補(bǔ)償制度[17]、就地保護(hù)[18]等一些制度在具體實(shí)踐中的應(yīng)用等。總體而言，對(duì)比環(huán)境資源類立法的迅速發(fā)展，水生生物多樣性立法研究供給不足。為此，不論是從站在為子孫后代負(fù)責(zé)的高度作為出發(fā)點(diǎn)，還是為共同構(gòu)建地球生命共同體，共同建設(shè)清潔美麗的世界提供中國實(shí)踐的有益思路，梳理長江水生生物多樣性的現(xiàn)實(shí)之殤與立法之痛，并從水生生物多樣性立法理念、位階、銜接及多元治理等制度視角探究其修復(fù)保障體系都將是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐命題。

一、長江水生生物多樣性的現(xiàn)實(shí)之殤及立法不足

長江水生生物多樣性極其豐富又極易受到損害的矛盾決定了其修復(fù)價(jià)值所在，生物一旦滅絕不可逆轉(zhuǎn)，對(duì)國家生物安全及人類可持續(xù)發(fā)展提出巨大挑戰(zhàn)，亟待重視。

(一)現(xiàn)實(shí)之殤

1.長江水能資源開發(fā)無序

長江干支流分布有三峽大壩、葛洲壩等大中小水電站萬余座，僅長江上游云貴川渝段，就有水庫19574座，水電站9495座[19]，這些水電站隔斷了水生動(dòng)物洄游路線，影響了遺傳多樣性和種群基因交流，甚至使水生生物棲息地喪失。同時(shí)長江上游水電站集中搶水導(dǎo)致下游水荒[1]，根據(jù)三峽下游宜昌水文站數(shù)據(jù)顯示，長江10年間水量減少約一成，三峽下游宜昌站年徑流量、輸沙量較1950—2015年的平均值，分別減少8.5%和99.1%，河流生境功能喪失。泥沙是磷和硅的主要載體，流速減緩導(dǎo)致磷和硅等污染物淤積，以三峽庫區(qū)香溪河為代表的部分庫灣，呈現(xiàn)富營養(yǎng)化狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，魚類多樣性與資源總量不斷降低，無法形成漁汛。長江流域有9種水生動(dòng)物被列為國家保護(hù)動(dòng)物，在三峽工程和葛洲壩工程影響區(qū)域內(nèi)的國家級(jí)保護(hù)水生動(dòng)物就有六種。

2.長江資源利用過度與非法捕撈

長江沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴自然資源和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，非法捕撈形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。九江水域水生生物物種測(cè)算中“四大家魚”等重要經(jīng)濟(jì)魚類數(shù)量逐年減少，經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的刀鱭、銀魚成為稀有魚類。過度利用及破壞水草等水生植物，加速湖泊富營養(yǎng)化；采砂使魚類資源小型化及名貴種類滅絕。非法捕撈破壞了水域生態(tài)系統(tǒng)，“捕光”方式捕魚、電魚、炸魚等導(dǎo)致漁業(yè)資源急速喪失。有數(shù)據(jù)顯示，2003—2012年長江中下游平均年漁獲量比1996—2000年減少41%，“四大家魚”減少94%，2006年起白鱀豚功能性滅絕，2010年江豚實(shí)測(cè)數(shù)量比1997年減少75%[20]。

3.長江污染排放嚴(yán)重

長江流域是我國最主要的農(nóng)業(yè)種植區(qū)，耕地面積占全國耕地總面積的25%，部分區(qū)域施肥強(qiáng)度超出安全上限屢禁不止，家畜養(yǎng)殖占全國50%以上，總磷排放量占長江流域總污染排放量的68%[21]。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)面源污染和網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染，包括農(nóng)藥、化肥、殺蟲劑“三廢”的過度使用，加劇了對(duì)水生生物的威脅，水域急速富營養(yǎng)化，大量生物體急速死亡變異；采砂石、建工廠、排污水、興碼頭對(duì)長江生態(tài)污染久遠(yuǎn)，形成河湖底部淤泥污染，使水污染呈現(xiàn)長期性特征。

4.長江船舶影響與生物入侵風(fēng)險(xiǎn)高

長江被譽(yù)為黃金水道，滯留船舶壓載水加大了海洋外來生物入侵的風(fēng)險(xiǎn)。作為我國入侵物種中危害最大的兩種水生植物，鳳眼蓮和喜旱蓮子草在長江流域大爆發(fā)，形成內(nèi)陸水體荒漠化，對(duì)長江流域水生生物多樣性安全和生態(tài)系統(tǒng)健康造成災(zāi)難性影響[22]。船舶噪音、船舶燈光、船舶排污、船舶沖撞和螺旋槳絞殺也是造成長江水生生物多樣性喪失的重要因素。據(jù)長江海事局統(tǒng)計(jì)：長江流域內(nèi)從事省際運(yùn)輸危險(xiǎn)品船舶3388艘，年危險(xiǎn)貨物吞吐量近2億噸。從1988年至2009年，長江通航水道發(fā)生重大船舶污染事故23件，泄漏化學(xué)物品1400噸，溢油1500噸，船舶產(chǎn)生的污染成為長江通航水道水生生物多樣性損害的主要誘因之一[23]。

(二)立法不足

1.生態(tài)安全的立法理念不突出

立法在水生生物多樣性保護(hù)中具有不可替代性，這是由法的本質(zhì)、特點(diǎn)和作用決定的[24]。我國在《國家安全法》第三十條對(duì)其規(guī)定，生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況和完整情況，尤指(其)生存與發(fā)展的不良風(fēng)險(xiǎn)最小以及不受威脅的狀態(tài)[25]?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)是綜合性比較強(qiáng)的上位法，其立法目的為整體考量，沒有突出對(duì)生物資源的保護(hù)是可以理解的[9]。但如《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)是對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行開發(fā)利用和保護(hù)的專門性法律，從立法目的上看是一部漁業(yè)資源開發(fā)利用法，重視漁業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！吨腥A人民共和國長江保護(hù)法》(以下簡稱《長江保護(hù)法》)雖以“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”為價(jià)值取向，在篇章上體現(xiàn)為長江資源開發(fā)利用和保護(hù)，仍具有明顯的“以人類為中心”的色彩。最新修訂的《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》(以下簡稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》)第一條規(guī)定：“為了保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法?！盵26]明顯突出了維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的先進(jìn)立法理念，值得水生生物多樣性相關(guān)立法借鑒。

2020年10月全國人大常委會(huì)正式通過了《中華人民共和國生物安全法》(以下簡稱《生物安全法》)，是凸顯安全理念的重大立法進(jìn)步，但受制于研究時(shí)間短，有關(guān)安全的立法體系亟待完善。在地方立法層面，它是在國家層面立法指導(dǎo)下進(jìn)行相關(guān)立法，不會(huì)與其立法理念相違背，也不會(huì)優(yōu)于其立法理念，使得水生生物多樣性在不斷遭受破壞，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻[27]。

2.水生生物多樣性立法體系的位階不高

生物多樣性關(guān)系人類福祉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前水生生物多樣性修復(fù)立法位階尚不足以與之重要性相匹配，在法律層級(jí)僅有綜合性、原則性較強(qiáng)的《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《漁業(yè)法》《長江保護(hù)法》《生物安全法》，對(duì)水生生物多樣性這一基礎(chǔ)性概念、違法責(zé)任缺乏法律依據(jù)?！稇椃ā返诰艞l第二款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物?！盵28]生物多樣性只限于保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！秶野踩ā分猩锇踩从忻魑囊?guī)定。國務(wù)院2017年修正施行的《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》(以下簡稱《野生植物保護(hù)條例》)，由于該條例屬于行政法規(guī)，在實(shí)際貫徹和執(zhí)行中，級(jí)別效力較《野生動(dòng)物保護(hù)法》低?！吨腥A人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)雖從法律上明確“河長制”，但并不是一部針對(duì)水生生物多樣性特性的立法?！堕L江保護(hù)法》第四十一條、四十二條對(duì)長江流域水生生物保護(hù)的規(guī)定流域特征不足，具有中觀層次特征。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》、湖北省環(huán)境保護(hù)廳《湖北省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃綱要》、湖北省水產(chǎn)局《湖北省水生生物多樣性保護(hù)實(shí)施方案》，這三部規(guī)范性文件，確立了相關(guān)制度框架和具體措施，優(yōu)化了水生生物多樣性保護(hù)體系，保護(hù)了湖北省內(nèi)豐富的生物多樣性資源，但位階不如法律。

3.水生生物多樣性立法的整體性不強(qiáng)

我們要站在對(duì)人類文明負(fù)責(zé)的高度，探索人與自然和諧共生之路[29]?，F(xiàn)有長江水生生物多樣性修復(fù)立法尚存在空白重復(fù)與沖突矛盾現(xiàn)象[13]。生物多樣性包括物種多樣性、基因多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。我國目前水生生物多樣性立法修復(fù)以物種多樣性的修復(fù)為主，水生生態(tài)系統(tǒng)多樣性與基因多樣性的立法修復(fù)還留有一些空白。以生物安全立法為例，早期“生物安全”僅指轉(zhuǎn)基因等生物技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)影響環(huán)境及生物多樣性的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)類型，對(duì)基因的相關(guān)研究范圍有限，內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)甚至仍有不少真空地帶[10]。現(xiàn)有立法有關(guān)珍貴瀕危水生生物多樣性的恢復(fù)的規(guī)定較為嚴(yán)密，受損風(fēng)險(xiǎn)低的水生生物保護(hù)立法尚有許多空白，受損風(fēng)險(xiǎn)低不等于不需要保護(hù)和修復(fù)，而應(yīng)持續(xù)地關(guān)注和保護(hù)以保障發(fā)展的可持續(xù)性。

政出多門，條塊分離。生態(tài)環(huán)境部明確加強(qiáng)綜合監(jiān)管，水利部《加強(qiáng)長江河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和日常巡查工作的通知》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《加強(qiáng)江豚保護(hù)管理和漁政執(zhí)法工作的通知》，交通運(yùn)輸部要求“實(shí)現(xiàn)內(nèi)河水運(yùn)綠色發(fā)展”，長江航務(wù)管理局提出“大力建設(shè)生態(tài)航道，努力減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞”，國家林業(yè)和草原局構(gòu)建長江濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)[18]。這些法律法規(guī)都應(yīng)作為長江水生生物多樣性修復(fù)的依據(jù)，不同的法律關(guān)系的主體基于不同的法律賦權(quán)針對(duì)不同的生態(tài)法律問題發(fā)揮不同功能作用，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、分工明確的生態(tài)治理秩序。但因這些立法涉及多層級(jí)、多機(jī)關(guān)、多法律關(guān)系，各種規(guī)范的出臺(tái)背景、價(jià)值取向、制度體系缺乏協(xié)同，各種權(quán)利間的關(guān)系沒有清晰界定，必然導(dǎo)致實(shí)踐層面的諸多法律沖突[30]。《自然保護(hù)區(qū)條例》第四十條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，造成自然保護(hù)區(qū)重大污染或者破壞事故，導(dǎo)致公司財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主要人員和其他直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任?！盵31]《野生動(dòng)物保護(hù)法》法律責(zé)任中11個(gè)條款規(guī)定了刑事責(zé)任，其表述為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”[32]，《生物安全法》亦沿用上述宣示性的刑事責(zé)任立法模式，但《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)并不完全具備對(duì)應(yīng)條款以追究其法律責(zé)任[32]。

4.水生生物多樣性多元治理不暢

當(dāng)前水生生物多樣性立法既存在公眾參與不足，也存在檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體參與不足的問題?！董h(huán)保法》在實(shí)務(wù)中扭曲變形，甚至被規(guī)避正是源于此?，F(xiàn)有規(guī)范中參與主體僅涵蓋了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體，公益組織、企業(yè)與個(gè)人等主體的積極作用，不能在多元治理中充分體現(xiàn)。宜昌市伍家崗區(qū)檢察院是宜昌市唯一一個(gè)受理長江流域“宜昌-巴東”段破壞生態(tài)環(huán)境案件的基層檢察院，就面臨著公益訴訟線索來源不足的問題[33]。除非行政機(jī)關(guān)在履職中遇到極大阻力，檢察院介入能更好推動(dòng)其履職，一般行政機(jī)關(guān)很難主動(dòng)告知檢察機(jī)關(guān)造成公共利益受到侵害的行為線索。最終，生態(tài)治理基本依賴于行政行為，但地方政府的生態(tài)監(jiān)管職能與經(jīng)濟(jì)管理職能存在明顯沖突，“運(yùn)動(dòng)式”行政行為缺乏長效性，相同或類似的案件在不同地方和不同主體之間的處理方式不盡相同，表現(xiàn)出行政違法和刑事犯罪等多種責(zé)任追究樣態(tài)，尚無法實(shí)現(xiàn)“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[34]。

二、長江水生生物多樣性修復(fù)立法建構(gòu)機(jī)理

法律具有行為規(guī)則和價(jià)值導(dǎo)向的雙重功能，任何立法活動(dòng)都不是簡單的規(guī)則制定過程，而是表達(dá)、傳遞和推行一定的價(jià)值追求或者價(jià)值目標(biāo)[35]。為長江水生生物多樣性立良法，首先要確定立法價(jià)值理念。

(一)生態(tài)安全觀

科學(xué)先進(jìn)的理念有助于從思想觀念上指導(dǎo)制度創(chuàng)新和行為創(chuàng)新[36]。生態(tài)安全正在成為以協(xié)調(diào)人與自然之和諧為宗旨的環(huán)境法的首要價(jià)值[37]，是生態(tài)安全法治保障體系的核心概念[38]，是關(guān)系到國家安全和種族存亡重大命題?！叭绻h(huán)境問題像心臟病突發(fā)那樣危害我們，我們就會(huì)高度重視生態(tài)系統(tǒng)并努力使之恢復(fù)。相反，環(huán)境問題像癌癥那樣靜悄悄地在暗地里侵害我們的肌體，不易察覺，也沒有抵制，直到它們深層的損害非常明顯才最終爆發(fā)出來。”[39]長江水生生物多樣性修復(fù)不能因深層的損害非常明顯時(shí)才意識(shí)到修復(fù)的必要，而應(yīng)有“治未病”的中醫(yī)理念。長江水生生物多樣性必須明確生態(tài)安全理念，表達(dá)生態(tài)安全的高位階目標(biāo)，重視生態(tài)安全法治保障制度的實(shí)施。由于《憲法》《國家安全法》等相關(guān)法律法規(guī)原則化的特征，生態(tài)安全高位階目標(biāo)就需要從分散化的表現(xiàn)形式中，揭示其法理支撐及規(guī)范表達(dá)，在憲法第26條、28條之生態(tài)法治秩序下，擺脫空洞化及抽象化的形式拘束，針對(duì)多元化的法律關(guān)系及利益構(gòu)成的格局[38]，從立法、執(zhí)法及司法層面將生態(tài)安全放在更重要的位置[40]。生態(tài)安全法治并不是立足于本領(lǐng)域法治的單一發(fā)展，也應(yīng)與其他領(lǐng)域法治交叉與融合，推進(jìn)其與其他部門法之間的理性對(duì)話[41]，確保自然生態(tài)環(huán)境要素的健康與安全，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡和良性循環(huán)，以及維護(hù)當(dāng)代和未來世代人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)——環(huán)境與生態(tài)的可持續(xù)性[42]。

(二)綜合生態(tài)系統(tǒng)方法觀

綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論是目前國際上生態(tài)環(huán)境法治理念的重要?jiǎng)?chuàng)新，為新時(shí)代生態(tài)立法理念提供了方向。環(huán)境立法經(jīng)歷了從“污染防治”到“資源保護(hù)”為立法特征的環(huán)境法律規(guī)范后，以保護(hù)整體性“生態(tài)系統(tǒng)”為特征的生態(tài)環(huán)境法律制度從幕后走上臺(tái)前，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法觀是對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)法律制度的重大探索與創(chuàng)新實(shí)踐[43]?！渡锒鄻有怨s》指出：“生態(tài)系統(tǒng)方式是綜合管理土地、水和生物資源，公平促進(jìn)其保護(hù)與可持續(xù)利用的戰(zhàn)略。”在綜合生態(tài)系統(tǒng)方法觀語境下：長江水生生物多樣性修復(fù)應(yīng)在了解和尊重生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、要素、規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合多學(xué)科的知識(shí)并聯(lián)合經(jīng)濟(jì)、行政、科技和社會(huì)的手段對(duì)水生生物資源進(jìn)行修復(fù)。它關(guān)注水生生物多樣性修復(fù)法律機(jī)制的系統(tǒng)性、交叉學(xué)科的同步性、地域性等特征，從事物相互聯(lián)系的角度看待問題。如果說生態(tài)安全觀是水生生物多樣性修復(fù)法律機(jī)制完善的價(jià)值追求，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法觀則是通往生態(tài)安全觀這一價(jià)值追求的方法選擇。

(三)無中心主義觀

生態(tài)哲學(xué)“物我同源”本體論、“天人合一”自然觀、“我亦物也”價(jià)值觀和“順應(yīng)自然”實(shí)踐觀中所蘊(yùn)含的無中心主義思想，為構(gòu)建人與自然和諧的生態(tài)文明制度提供了一個(gè)很有價(jià)值的理論進(jìn)路。在無中心主義視角下，不論人類中心主義還是生態(tài)中心主義，未能擺脫西方哲學(xué)主客二分的思維框架，將自然界當(dāng)成了對(duì)象的世界，將人看作是游離于自然界之外的存在物，這種把人類置身于自然界之外的認(rèn)知，顯然不可能真正維護(hù)自然界的利益。因此，解決生態(tài)危機(jī)問題的關(guān)鍵必須要徹底顛覆“主客二分”的思維傳統(tǒng)[44]。自然界和人的地位是平等的，根本就不存在所謂的“中心”問題，人不是世界的中心，自然界也不是世界的中心，人不能把自己的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給自然界。人依賴于生態(tài)安全，生態(tài)安全為人的存續(xù)提供根本保障。無中心主義視角下，絕對(duì)不是不強(qiáng)調(diào)人類的主體地位，人類抵御風(fēng)沙植樹造林、拯救瀕危動(dòng)物等多種行為都是在發(fā)揮其保護(hù)自然的積極價(jià)值。無中心主義觀所強(qiáng)調(diào)的是生命共同體的價(jià)值理論，這種東方智慧與西方主客二分有著本質(zhì)的區(qū)別，人的主體價(jià)值體現(xiàn)在維護(hù)生命共同體的良好運(yùn)行之中，否則，無中心主義理論就不能轉(zhuǎn)化為推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的智慧指引和力量凝聚?；诖耍L江水生生物多樣性修復(fù)制度的建構(gòu)應(yīng)以無中心主義觀為價(jià)值基礎(chǔ)，修復(fù)水生生物多樣性就是在修復(fù)人類福祉，有效修復(fù)長江水生生物多樣性。

三、長江水生生物多樣性修復(fù)制度完善之方

長江水生生物多樣性面臨巨大生態(tài)危機(jī)，現(xiàn)有的法律機(jī)制又很難兼顧長江流域水生生物本身的特殊性，使得長江水生生物無法得到有效的保護(hù)和管理，在生態(tài)安全觀、無中心主義觀、綜合生態(tài)系統(tǒng)方法觀指引下，增加有效立法供給迫在眉睫[45]。

(一)明確立法位階，厘清立法思路

法律位階的確定是法律安定的要素之一，是法律體系形式合理化的首要要求，其功能主要在于解決法律沖突，確定適用優(yōu)先順序。水生生物多樣性立法位階不高導(dǎo)致了立法交叉重復(fù)、空白且矛盾情形的出現(xiàn)，是造成人與自然生物和諧難以實(shí)現(xiàn)的重要原因。解決當(dāng)前長江水生生物多樣性修復(fù)的立法困境，首先應(yīng)確立國家層面水生生物多樣性的立法位階。

我國立法位階依據(jù)《憲法》為第一位階，基本法律為第二位階，普通法律為第三位階，行政法規(guī)為第四位階，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例為第五位階，政府規(guī)章為第六位階排序?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》由全國人大常委會(huì)制定，屬于普通法律。以《野生動(dòng)物保護(hù)法》作為普通法律為坐標(biāo)，生物多樣性立法作為維護(hù)國家范圍內(nèi)的水生、陸生等各種生物的法律，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)以國家生物多樣性立法為參考，為此，生物多樣性立法處于第二位階基本法律更加合適。生物多樣性立法要立足于專門法的屬性，滿足國家生物多樣性的需要。水生生物多樣性修復(fù)立法可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要作為普通法律立法，也可以結(jié)合不同流域的特殊情境進(jìn)行立法，如在《長江保護(hù)法》中單獨(dú)提出長江流域水生生物多樣性修復(fù)的內(nèi)容。同時(shí)，鼓勵(lì)地方突破行政劃分、根據(jù)特殊區(qū)位和修復(fù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行區(qū)域立法，建立區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線。

(二)統(tǒng)籌生態(tài)要素，謀劃綜合立法

解決現(xiàn)有長江水生生物多樣性立法的整體不足問題并不是對(duì)現(xiàn)有法律修修補(bǔ)補(bǔ)就能實(shí)現(xiàn)的，而應(yīng)在透析人與自然關(guān)系、生態(tài)要素內(nèi)在聯(lián)系等深層原因的基礎(chǔ)上，提升長江水生生物多樣性修復(fù)立法的綜合性和整體性。長江水生生物多樣性修復(fù)立法的綜合性和整體性應(yīng)包含三個(gè)要素：理解并且尊重人與自然的和諧統(tǒng)一，這是構(gòu)建生態(tài)法學(xué)整體觀的哲學(xué)基礎(chǔ)；生態(tài)系統(tǒng)的完整性是由各個(gè)要素之間相互組合、相互作用的結(jié)果；綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，運(yùn)用行政的、市場(chǎng)的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制。生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，修復(fù)水生生物多樣性也要綜合統(tǒng)籌自然生態(tài)的各要素，整體保護(hù)，系統(tǒng)修復(fù)，綜合治理。如果治山的只管治山，治水的只管治水，修復(fù)生物多樣性的只管修復(fù)生物多樣性，那么又會(huì)陷入法律整體性不強(qiáng)的困境。分散的污染防治規(guī)范能夠及時(shí)解決存在的部分環(huán)境問題，但是這種“事后防范、末端治理”沒有考慮到各個(gè)單行法間的互動(dòng)性與關(guān)聯(lián)性，不能借助法律的規(guī)范作用建立“治未病”的中醫(yī)思路。因此，生物多樣性立法必須基于系統(tǒng)修復(fù)這個(gè)視角，才能回應(yīng)政出多門、分散立法、主客二分、條塊分割導(dǎo)致的立法沖突矛盾及空白重復(fù)問題。

生態(tài)保護(hù)紅線制度是綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論的具體應(yīng)用和法律化體現(xiàn)。在規(guī)劃階段建立統(tǒng)一框架，對(duì)上下級(jí)政府、同級(jí)政府、政府與所屬職能部門等關(guān)聯(lián)性政府部門之間進(jìn)行必要統(tǒng)籌，統(tǒng)一進(jìn)行權(quán)責(zé)的調(diào)節(jié)與分配；在管理階段依據(jù)生態(tài)空間彈性和承載力的不同，采取適應(yīng)性管理和緩解措施進(jìn)行綜合整體治理。對(duì)捕魚、采砂、農(nóng)業(yè)污染等部分地區(qū)依賴性比較強(qiáng)的傳統(tǒng)生活方式進(jìn)行升級(jí)，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展；對(duì)船舶行駛至保護(hù)范圍內(nèi)，應(yīng)以限速、靜笛、關(guān)閉非必要燈光等措施減少船舶運(yùn)輸對(duì)水生生物的影響，使生態(tài)修復(fù)與地方發(fā)展處于動(dòng)態(tài)的平衡之中；在監(jiān)督階段綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的短期和長期影響，建立有效性評(píng)估制度，及時(shí)優(yōu)化與現(xiàn)實(shí)情況不適應(yīng)的制度。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)在的價(jià)值追求是“人與自然的和諧——資源環(huán)境友好，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”[46]，相對(duì)于其他環(huán)境資源類的法律，生態(tài)保護(hù)紅線制度經(jīng)過實(shí)踐整合后，最終形成一套具有廣泛性、代表性、綜合性的生態(tài)保護(hù)紅線基本制度和制度架構(gòu)[47]。

(三)探尋合規(guī)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元共治

堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，要求以法治為重要依托，固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)，從多元主體參與、多元糾紛解決方式和共同治理三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)長江水生生物多樣性修復(fù)。多元參與是發(fā)揮生命共同體的人類主體價(jià)值和規(guī)制《環(huán)保法》施行中少數(shù)主體擴(kuò)權(quán)問題的關(guān)鍵，單一的訴訟程序無法成為解紛的最佳方式，非訴方式成為增強(qiáng)解紛合力的重要手段。同時(shí)，明確共治的原則、范圍、方式、監(jiān)督、責(zé)任、信息共享機(jī)制，使多元主體和多元糾紛解決方式協(xié)調(diào)銜接形成合力。

具而言之，民營企業(yè)作為綠色技術(shù)創(chuàng)新的重要推動(dòng)者，也是長江生態(tài)主要污染源，治理民營企業(yè)環(huán)境犯罪是破解長江困局的著力點(diǎn)。訴訟程序?qū)γ駹I企業(yè)的影響往往是毀滅性的，高額罰款、信譽(yù)喪失及主要負(fù)責(zé)人服刑不僅產(chǎn)生了職工失業(yè)、市場(chǎng)活力降低等新的社會(huì)問題，同時(shí)對(duì)民營企業(yè)的刑罰措施也無法修復(fù)長江生態(tài)。在此司法話語體系下，企業(yè)處于被動(dòng)服從的邊緣位置，雖實(shí)現(xiàn)了較好的報(bào)應(yīng)性正義效果，但對(duì)生態(tài)修復(fù)的作用甚微，背離了法的理性。在民營企業(yè)環(huán)境犯罪治理領(lǐng)域引入刑事合規(guī)理念，是指企業(yè)為有效防范、識(shí)別、應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的環(huán)境污染犯罪風(fēng)險(xiǎn)，所建立的一套“國家-企業(yè)”治理體系，從外在運(yùn)行路徑來看，它是一種協(xié)商治理模式，是“共”治的深刻解讀，從內(nèi)在原理上則體現(xiàn)了特殊預(yù)防理論，是共“治”的最新詮釋，是恢復(fù)性正義的理念表達(dá)[48]。其任務(wù)是應(yīng)將被犯罪行為所破壞的社會(huì)關(guān)系恢復(fù)到一種平等的、良好關(guān)系的理想狀態(tài)，支持違法企業(yè)回歸社會(huì)且合理補(bǔ)償受損生態(tài)和受害人，兼顧國家、生態(tài)、個(gè)人三方主體的利益。