后脫貧時期我國貧困治理的演變趨勢與應對路徑

劉名軍， 章彩

(三峽大學 馬克思主義學院， 湖北 宜昌 443002)

反貧困是古今中外治國理政的一件大事，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命[1]。經(jīng)過脫貧攻堅戰(zhàn)，廣大貧困地區(qū)改變了過去貧窮落后的社會經(jīng)濟面貌，進入到一體化、精細化、可持續(xù)化的“后脫貧時期”[2]?；诂F(xiàn)有國內(nèi)外文獻研究，梳理“后扶貧時期”貧困治理的新問題、新任務和新趨勢，有助于認清這一新的反貧困治理階段的實質(zhì)，為扎實推進我國反貧困事業(yè)提供理論依據(jù)和實踐遵循。

早期西方學者主要從物質(zhì)層面和經(jīng)濟學意義上來認識和理解貧困。發(fā)展經(jīng)濟學家主要圍繞貧困產(chǎn)生的原因和如何擺脫貧困者兩個核心要點展開分析研究，創(chuàng)立了一系列政策理論模型；主流經(jīng)濟學家則從效率與公平的視角對貧困進行理論闡釋，認為全球化會帶來收入的增長，且更貧窮的國家收入增長更迅速；福利經(jīng)濟學家則應用福利經(jīng)濟學概念性的分析工具來對貧窮問題給出理論性的解釋。但貧困的主體是“人”，這就決定了對于貧困的定義、標準、原因、如何擺脫貧困等方面的分析研究不能簡單從經(jīng)濟學視角切入，還要關(guān)注貧困的社會文化屬性，如此才能抓住貧困的本質(zhì)。

中國減貧實踐經(jīng)歷了依靠農(nóng)村經(jīng)濟體制變革減貧、區(qū)域開發(fā)式扶貧、綜合性扶貧攻堅、整村推進與“兩輪驅(qū)動”等不同階段[3]。扶貧模式實現(xiàn)了從依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付的輸血式扶貧向輸血造血相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，扶貧瞄準重點也由“縣”到“村”到貧困戶自身。中國已成為全球第一個消除整體性、區(qū)域性絕對貧困的發(fā)展中國家，但相對貧困、城鄉(xiāng)貧困等新型貧困將成為未來我國貧困治理的主要方向。我國學術(shù)界聚焦于“后脫貧時期”我國農(nóng)村貧困的識別測度、特征類型、機理闡釋等主題進行了深入探究，并對我國扶貧開發(fā)的歷程演進、成效經(jīng)驗進行了梳理與總結(jié)。但仍有進一步研究和探討的空間，文章通過分析“后脫貧時期”我國貧困治理表現(xiàn)形態(tài)的系統(tǒng)變化，試圖提出新的應對路徑。

一、后脫貧時期我國貧困治理表現(xiàn)形態(tài)的變化

1.治理主體：由政府主導向多元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變

過去，我們的扶貧模式主要由政府主導，對資源實施集中統(tǒng)一調(diào)配，絕大部分農(nóng)村地區(qū)的村容村貌、網(wǎng)絡通信、水電排污等基礎(chǔ)設(shè)施都得到了較為明顯的改善。但若任由其長期發(fā)展下去，既會阻礙資本等生產(chǎn)要素的自由流動，也會影響市場配置資源作用的有效發(fā)揮。對于剛脫貧的地區(qū)來說，當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展情況是能否完全擺脫貧困的關(guān)鍵性因素，但產(chǎn)業(yè)的發(fā)展好壞及發(fā)展前景最終都由市場決定。當前，多地扶貧產(chǎn)業(yè)正方興未艾，但是普遍存在著缺乏地方特色、同質(zhì)化現(xiàn)象較重、持續(xù)性不強、競爭力不高等問題，難以適應和滿足市場的多樣性、多變性需求。因此，在后脫貧時期推進實施鄉(xiāng)村振興的進程中，政府必須處理好與市場的關(guān)系，由政府主導過渡到政府引導。作為貧困治理多元主體的一元，政府需要維持經(jīng)濟與社會秩序的穩(wěn)定，積極為社會、市場、個體提供公共產(chǎn)品和公共服務，以推動多元主體聯(lián)動、協(xié)同治理。

2.治理客體：由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變

消除絕對貧困之后，中國將經(jīng)歷貧困結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程，治貧任務也隨之轉(zhuǎn)變，次生性的相對貧困將逐漸凸顯為扶貧治理的重點。按全國居民五等份收入分組來看，2021年我國低收入組、中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組、高收入組人均可支配收入依次為8333元、18445元、29053元、44949元、85836元[4]。而同年我國城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別為47412元、18931元，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)分別為43504元、16902元[4]。由此可以看出，雖然我國居民總體收入水平有所提升，但不同群體之間、城鄉(xiāng)區(qū)域之間的差距依然較大，相對貧困問題日益嚴重。且較于絕對貧困，相對貧困不僅是經(jīng)濟上的收入差距，更是文化、能力、權(quán)利等方面的差距，具有主觀性、相對性、動態(tài)性以及不平等性等特征，屬于發(fā)展性貧困。在新的時代背景下，相對貧困的治理對象更具有多元性，治理要素更為復雜，治理任務更為寬泛，面臨著治理體系上的挑戰(zhàn)和重塑。

3.治理視域：由農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變

隨著我國城鄉(xiāng)各地區(qū)常住人口結(jié)構(gòu)的不斷改變，城鎮(zhèn)貧困問題逐漸不容忽視。一方面，緣于我國獨特的城市戶籍管理體系，進城務工的農(nóng)民工大多沒有城市戶口，成為“城市邊緣人”，難以享受到基本的社會保障和其他福利待遇。部分流動人口在農(nóng)村的生活水平高于貧困線以上，但囿于城市較高的生活消費、較低的收入水平和不穩(wěn)定的收入來源，在城市生活事實上處于較為嚴重的消費貧困狀態(tài)[5]。由于這部分貧困人口流動于城鄉(xiāng)之間，一般不被識別為農(nóng)村扶貧對象，所以處于保障體系的“真空狀態(tài)”，因此產(chǎn)生了大量的新型貧困人口。另一方面，城鎮(zhèn)隱性貧困人口規(guī)模較大。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年末全國共有738萬人享受城市最低生活保障[4]。并且，由于各地城鎮(zhèn)低保標準差異明顯以及流動人口因受戶籍限制而沒有被城鎮(zhèn)低保覆蓋，城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)?？赡鼙坏凸?。此外，城鄉(xiāng)間要素交換不平等的現(xiàn)象依然存在。因此，在新形勢下，城市貧困是未來需要著重關(guān)注的方面，但這并不意味著可以降低對農(nóng)村扶貧的關(guān)注度，貧困治理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度體系和治理模式有待進一步構(gòu)建。

4.治理模式：由攻堅扶貧向預防返貧轉(zhuǎn)變

雖然中國消除了區(qū)域性整體貧困，但我國全面脫貧的歷史階段性成果尚受到來自貧困主體、資源供體和環(huán)境載體等多種因素的制約，貧困村莊和貧困人群發(fā)展的內(nèi)生動力尚未完全形成，已脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較單一和薄弱，防止脫貧戶返貧和邊緣戶新致貧的壓力仍然很大。尤其是政策性脫貧戶，面對外部風險的干擾，他們并沒有足夠的能力抵御逆境，難以實現(xiàn)穩(wěn)定、高質(zhì)量的脫貧，從而再次返貧；還有部分貧困戶，缺乏自主脫貧的精神和自力更生的信心，等、靠、要思想比較嚴重；或滿足于當前現(xiàn)狀，不愿意積極地學習新理論和科學知識，不愿意在掌握新的致富技巧上下功夫，缺乏開辟新的謀生道路和方法的動力與能力；而且，一些貧困戶缺乏合理使用扶貧資金的能力和自制力，導致已經(jīng)脫貧的貧困戶再次陷入貧困。諸如此類的不穩(wěn)定因素不僅給預防返貧帶來巨大的挑戰(zhàn)，影響著扶貧成果的質(zhì)效，更進一步掣肘鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

二、后脫貧時期我國貧困治理的應對路徑

在“中國特色反貧困理論”的指導下，中國先后出臺了一系列具有針對性、綜合性的扶貧政策舉措，覆蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療健康、產(chǎn)業(yè)融合、教育文化、易地搬遷和社會保障等各個領(lǐng)域，貧困治理成績斐然。隨著社會的發(fā)展，致貧因素和貧困形態(tài)都出現(xiàn)了新的變化，對貧困的治理提出了更高層次的要求，中國減貧事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)更為嚴峻，需要提出新的應對路徑。

1.整合社會扶貧資源，多元主體協(xié)同參與

脫貧攻堅雖是政府、市場和社會多種力量合力攻堅，但政府的巨量資源投入起到了主導作用。未來要在進一步發(fā)揮黨的領(lǐng)導核心作用的基礎(chǔ)上，促進政府、市場、社會、個體等多元主體協(xié)同發(fā)力，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段創(chuàng)新扶貧模式，跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧資源，減少由于資源配置碎片化導致的資源內(nèi)卷。第一，強化黨的領(lǐng)導力。健全中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的農(nóng)村工作領(lǐng)導體制，堅持五級書記負責制，層層落實主體責任[6]；加強基層黨組織建設(shè)，筑牢戰(zhàn)斗堡壘；加強干部隊伍建設(shè)，強化人才支撐。第二，優(yōu)化政府引導力。加快服務職能轉(zhuǎn)變，完善相關(guān)政策機制，優(yōu)化手段范式，加強系統(tǒng)治理。運用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡建全防止返貧監(jiān)測機制，構(gòu)建貧困“邊緣戶”人口數(shù)據(jù)庫，實施長效動態(tài)監(jiān)測和管理，及時防止返貧。第三，激活市場源動力。充分發(fā)揮市場配置資源的功能，建構(gòu)利于資本等生產(chǎn)要素自由流動的益貧市場機制[7]。第四，發(fā)揮社會驅(qū)動力。充分發(fā)揮社會組織的“毛細血管”作用，引導企業(yè)促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)，發(fā)揮高校、科研院所提供科學技術(shù)、教育培訓和人才的作用，為農(nóng)村的發(fā)展注入知識和技能。第五，激發(fā)農(nóng)民主體力。完善農(nóng)民投身鄉(xiāng)村振興的制度和政策，健全鄉(xiāng)村振興政策、工作、制度體系，在要素投入、協(xié)作扶持、組織保障等方面繼續(xù)探索可行的機制和辦法。通過創(chuàng)制相應的制度機制和公共平臺，規(guī)范多元主體的權(quán)利邊界，促進各貧困治理主體資源和信息共享，發(fā)揮不同治理資源的疊加效應，形成多元主體協(xié)同治理的整體性機制。

2.綜合治理相對貧困，探索建立長效機制

一是創(chuàng)新機制，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、收入差距。通過對地區(qū)間財政轉(zhuǎn)移支付制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度、收入調(diào)節(jié)機制的創(chuàng)新完善，為縮小“三大差距”提供公平公正的制度保障。

二是轉(zhuǎn)變扶貧理念，推動扶貧模式轉(zhuǎn)型。與絕對貧困相比，相對扶貧開發(fā)工作的關(guān)鍵是為貧困人口提供更多促進個人發(fā)展和人才流動的機會，著力提高貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力，縮小收入差距，共享發(fā)展成果。繼續(xù)加大扶貧項目和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度和傾斜力度，在資源配置上也要考慮到相對貧困人群的獲得感，降低相對剝奪感帶來的負面影響。

三是構(gòu)建相對貧困動態(tài)識別機制，完善“個性化”分層梯度救助體系[8]。在統(tǒng)籌考慮當下社會發(fā)展實際、區(qū)域間的差異、不同群體間的異質(zhì)性基礎(chǔ)上制定相對貧困標準，利用大數(shù)據(jù)扶貧平臺等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)做好相對貧困人口的有效識別工作，實時動態(tài)更新貧困數(shù)據(jù)庫，動態(tài)監(jiān)測、分類幫扶相對貧困人口。

3.破除城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困

針對貧困治理的區(qū)域轉(zhuǎn)型，要打破原有的城鄉(xiāng)二元扶貧格局，建立城鄉(xiāng)貧困共治體系[9]。第一，深化戶籍制度改革。一方面推進有能力在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員的市民化工作，另一方面建立完善人才下鄉(xiāng)的激勵機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的雙向開放、融合發(fā)展。第二，加快城鄉(xiāng)要素的市場化改革，完善我國城鄉(xiāng)之間要素市場化配置機制，破除妨礙“人、地、錢、技”等要素自由流動和優(yōu)化配置的體制機制，降低城鄉(xiāng)要素雙向流動成本，形成政府和市場協(xié)同下的以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合、共生共贏的新格局[10]。第三，進一步完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全公共服務城鄉(xiāng)一體、普惠共享的體制機制，推動公共服務產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村地區(qū)的補充下沉，提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務質(zhì)量，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施的均衡化發(fā)展。同時，有步驟、有層次地推動各地區(qū)城鄉(xiāng)貧困標準的趨同化，盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)村低保標準和扶貧標準的并軌，低保制度及其他社會救濟制度跨區(qū)域的整合和標準化，農(nóng)村和城市困難群體享受同待遇的扶持[10]。

4.防范化解返貧風險，鞏固脫貧攻堅成果

鞏固脫貧攻堅成果是一項系統(tǒng)工程、綜合工程，實現(xiàn)這一政策目標的重點在于建立一個針對貧困主體，同時著眼于資源供體和環(huán)境載體等構(gòu)成要素的韌性治理機制。

針對貧困主體的韌性治理主要集中在兩個方面：一是增強貧困戶的彈性。面對自然災害、疾病、市場因素等不確定風險，具有相應的風險規(guī)避和抗爭能力，并且能夠維持生計結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，或者在遭受風險侵害后能夠迅速恢復原狀；二是培育貧困戶的“造血”能力和內(nèi)源發(fā)展動力。部分脫貧戶對于政策的依賴度較高，在身份轉(zhuǎn)變之后可能出現(xiàn)社會適應性不足的問題，對此可通過開展就業(yè)培訓、職業(yè)教育等手段幫助其矯正貧困思維，既要扶思想、扶觀念、扶信心，又要扶知識、扶技術(shù)、扶思路。

針對資源供體即各項貧困治理政策和制度的韌性治理，其重點在于：其一，優(yōu)化政策設(shè)計，分類施策。發(fā)揮政策的慣性作用，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為薄弱的脫貧地區(qū)，適當延長幫扶政策期限，而對大病保障和教育支持應當采取更長的護航期，政策在時間維度上應當具有一定的彈性；其二，在制定扶貧政策時，要考慮深度貧困地區(qū)、非深度貧困地區(qū)等不同地區(qū)之間的發(fā)展水平，建立針對性、差異化的政策體系。

針對環(huán)境載體的韌性治理對于脫貧成果的鞏固也具有十分重要的影響力，主要是指建立人與自然和諧包容的治理機制。在韌性治理過程中，要在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，確保貧困戶穩(wěn)定脫貧、不返貧，針對特定地區(qū)要保證生態(tài)治理和扶貧政策的持久性和常態(tài)化。一方面，要確保生態(tài)環(huán)境的長期有效治理，把扶貧開發(fā)與環(huán)境保護結(jié)合起來，提高扶貧的生態(tài)效益，最終確保貧困地區(qū)人口和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；另一方面，為保護生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)業(yè)的貧困人口提供新的就業(yè)機會和發(fā)展機會，促進其個體能力提升和職業(yè)發(fā)展。

三、結(jié)語

雖然中國的反貧困斗爭取得了舉世矚目的勝利，但習近平強調(diào)，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”[11]。當前，我們已經(jīng)來到了全面推進鄉(xiāng)村振興的歷史新起點。在“后脫貧時期”，需要全面總結(jié)脫貧攻堅經(jīng)驗，做好政策轉(zhuǎn)移接續(xù)和有效銜接工作，綿綿用力、久久為功。充分發(fā)揮人民群眾作為歷史“劇作者”的作用，廣泛動員社會多元力量參與，形成鞏固和擴大扶貧成果、全面推進鄉(xiāng)村振興的強大合力，朝著逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標奮進。