比較視角下社會(huì)資本參與公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)與路徑

徐海燕

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京 100732）

長(zhǎng)期以來，在傳統(tǒng)的公共管理理念中存在著“公共服務(wù)應(yīng)由政府供給、公共產(chǎn)品應(yīng)由公共部門承擔(dān)”的思維定勢(shì)，政府始終扮演著公共產(chǎn)品供應(yīng)者、公共事務(wù)決策者的角色。 但與此同時(shí)，融資渠道單一、資金匱乏等問題的客觀存在，迫切要求推行公共服務(wù)供給市場(chǎng)化改革，尋找政府之外的其他社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給的投融資渠道。 早在20 世紀(jì)70、80 年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就通過推行公共部門和私營(yíng)部門的合作（PPP)，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化。 對(duì)此，以開放的態(tài)度比較、借鑒、評(píng)價(jià)西方發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)行PPP 的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)拓展公共服務(wù)資金渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。

一、西方PPP 的理論淵源與運(yùn)行特征

（一）福利國(guó)家危機(jī)與公共服務(wù)市場(chǎng)化模式的提出

1.福利國(guó)家危機(jī)

政府有限資源和無限責(zé)任之間的矛盾是公共服務(wù)供給市場(chǎng)化模式得以提出的現(xiàn)實(shí)背景。 從西方國(guó)家發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，其政府管理職能經(jīng)歷了擴(kuò)張-收縮-再擴(kuò)張-再收縮的過程，不同時(shí)期政府所掌握的資源不同，其責(zé)任與權(quán)限也有所不同。在重商主義時(shí)期，政府普遍實(shí)施貿(mào)易保護(hù)政策為國(guó)家積累財(cái)富，人們的經(jīng)濟(jì)行為必須遵從國(guó)家法規(guī)，政府通過行政規(guī)制對(duì)貿(mào)易進(jìn)行管制，同時(shí)承擔(dān)了向社會(huì)提供公共服務(wù)的責(zé)任。 到了自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求擺脫行政束縛，實(shí)現(xiàn)自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，刺激生產(chǎn)力的發(fā)展。 大衛(wèi)·休謨、亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，政府被置于“守夜人”的角色，與私營(yíng)部門展開合作，為社會(huì)提供部分公共服務(wù)。 英國(guó)政府早在17 世紀(jì)就開始了公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化進(jìn)程，為私營(yíng)公司頒發(fā)“營(yíng)業(yè)許可證”，允許私人公司承建本應(yīng)由政府承擔(dān)的海上燈塔設(shè)施項(xiàng)目，并允許承建公司對(duì)過往船只收取一定費(fèi)用以回收成本，從而實(shí)現(xiàn)雙方的合作共贏[1]。同樣，19 世紀(jì)中葉建成的橫貫美國(guó)大陸的鐵路也是美國(guó)政府與私人鐵路公司協(xié)商合作的結(jié)果，并成為政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的成功個(gè)案。但總體而言，此時(shí)政府與私人部門合作提供公共服務(wù)的制度創(chuàng)新模式還僅限于個(gè)別資本主義國(guó)家內(nèi)部，尚未獲得廣泛影響力。

與此同時(shí)，長(zhǎng)期主導(dǎo)資本主義國(guó)家的自由主義意識(shí)形態(tài)，過分倡導(dǎo)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，造成市場(chǎng)壟斷、公共產(chǎn)品供給不足、社會(huì)缺乏公平以及貧富分化加劇等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，出現(xiàn)所謂“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。 對(duì)此，學(xué)者們認(rèn)為，“人們?cè)谡晤I(lǐng)域的忠誠(chéng)度來自于政治領(lǐng)域的社會(huì)福利政策表現(xiàn)”，否則就會(huì)出現(xiàn)政權(quán)的“正當(dāng)性危機(jī)”[2]（P558）。 為緩解階級(jí)矛盾，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的正常運(yùn)行，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家實(shí)施了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠?，并承?dān)了“完全責(zé)任人”的角色。 20 世紀(jì)30 年代后，西方國(guó)家為緩解蔓延在資本主義國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，采取了以強(qiáng)化政府管理、增強(qiáng)調(diào)控為特征的“凱恩斯主義”政策來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這雖在一定程度上緩解了貧富分化、階層對(duì)立的局面，但龐大的社保支出和管理成本也使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。 正如詹姆斯·奧康納在《國(guó)家的財(cái)政危機(jī)》中指出的：“企業(yè)要求政府修建更多的高速公路；銀行家和投資者要求政府承諾發(fā)放更多的貸款并進(jìn)行更多的投資；小企業(yè)主和小農(nóng)場(chǎng)主要求政府提供更多的補(bǔ)貼；參加工會(huì)的勞動(dòng)者要求更加完善的社會(huì)保障； 福利權(quán)爭(zhēng)取組織要求更多的收入補(bǔ)貼、住房和更好的衛(wèi)生服務(wù)；政府雇員要求增加工資”，而“政府機(jī)構(gòu)則希望獲得更多的經(jīng)費(fèi)。 ”在此背景下，“有誰來為政府的增資買單”“政府能否少征稅多提供服務(wù)”[3]“如何在避免政府規(guī)模和支出增長(zhǎng)的同時(shí)，改善對(duì)公眾的服務(wù)，并重新獲取公眾的信任”[2]（P558）等諸多現(xiàn)實(shí)問題涌現(xiàn)出來。

2．公共服務(wù)市場(chǎng)化模式的提出

通過“公私部門”建立“伙伴關(guān)系”（即Public-Private Partnership，PPP）來完成公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給，是20 世紀(jì)70 年代由美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家E.S.薩瓦斯正式提出的。 他于1987 年出版的代表作Privatization Public-Private Partnership被翻譯為13種語言出版，且他本人在80 年代被里根政府聘為政府智囊，為美國(guó)實(shí)施PPP 出謀劃策。 此后，一大批西方學(xué)者從不同視角出發(fā)對(duì)這一理念進(jìn)行闡釋，并在世界范圍內(nèi)掀起以新自由主義思想為理念的新公共管理熱潮，指導(dǎo)各國(guó)進(jìn)行公共管理體系的改革。 總體來說，PPP 理念突出了兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是公共服務(wù)的“市場(chǎng)化”、“民營(yíng)化”和“契約化”；二是“有限政府”的管理模式及其實(shí)踐。

（二） 公共服務(wù)的“市場(chǎng)化”、“民營(yíng)化”和“契約化”

1.公共服務(wù)的“市場(chǎng)化”

在以公私合作為途徑提供公共服務(wù)時(shí)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家十分強(qiáng)調(diào)“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”原則。 如E.S.薩瓦斯在1971 年發(fā)表的《論市政壟斷》一文中就呼吁“引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”，依靠民營(yíng)化的項(xiàng)目公司改變政府在公共服務(wù)中唯一責(zé)任人的角色，將傳統(tǒng)由政府承擔(dān)的服務(wù)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，讓政府真正承擔(dān)“掌舵人”，而不是“劃槳人”的角色[4]（P4-5）。 美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、蘭德公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)顧問查爾斯·沃爾夫提出“行政-市場(chǎng)兩分法”的主張，即“市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最好方式”，“市場(chǎng)失靈需要政府的干預(yù)，但行政效率的低下也需要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)刺激”[5]。

以詹姆斯·托賓、密爾頓·弗里德曼、阿瑟·拉弗、 弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，深受達(dá)爾文的生物進(jìn)化論以及康德純粹理性批判等哲學(xué)思想的影響，提出市場(chǎng)才是社會(huì)保持自身健康和自由的關(guān)鍵因素，只有引入“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給[6]（P23）。 具體到政府管理領(lǐng)域，他們認(rèn)為“市場(chǎng)化是政府保持自身健康和自由社會(huì)的關(guān)鍵因素”，應(yīng)打破政府壟斷、在公共事務(wù)內(nèi)部引入市場(chǎng)機(jī)制，“將市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理”[7]。

2.公共服務(wù)的“民營(yíng)化”

PPP 內(nèi)涵中的“公私部門的伙伴關(guān)系”，具體指的是“政府機(jī)構(gòu)與私人項(xiàng)目公司”之間達(dá)成的“提供公共資產(chǎn)或服務(wù)的長(zhǎng)期協(xié)議”。 E.S.薩瓦斯通過對(duì)公私合作中的“公共部門”和“私人部門”的業(yè)務(wù)范圍做出明確區(qū)分，進(jìn)而間接地對(duì)“公”“私”部門的范圍做了界定：公共部門的服務(wù)是指“政府提供的服務(wù)、以及政府間協(xié)議提供的服務(wù)”，除此之外，“國(guó)家或州擁有的企業(yè)”提供的服務(wù)也被認(rèn)為是公共部門的服務(wù)范圍[8]（P70）。 也就是說，“公共部門”涵蓋了“政府”“國(guó)企”“州企”以及其他“公有”制成份占主導(dǎo)地位的企業(yè)，而“私人部門”專指“私人”或“民營(yíng)”企業(yè)。 東亞發(fā)展銀行也做出過類似的闡釋：公共部門指的是“政府”或“國(guó)有企業(yè)”，而私營(yíng)資本既可以是“本地的”“國(guó)際的”，也可以是“非政府組織”或“社區(qū)組織”，但一定是“非公所有制”形式的[9]。因此，在以薩瓦斯為代表的西方學(xué)者看來，為保障“市場(chǎng)化”這一前提，在公私合作中，私營(yíng)部門作為公共部門的合作方，必須是完全“私有化”或“民營(yíng)化”的企業(yè)，且“私有化”“民營(yíng)化”的資本是一個(gè)必要的管理工具，可以真正達(dá)到用市場(chǎng)機(jī)制重塑政府的目的，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)化供給[8]（P5）。

3.公共服務(wù)的“契約化”

PPP 理論還十分強(qiáng)調(diào)公私合作中的 “契約”精神[10]。 西方現(xiàn)有的PPP 文件對(duì)公私合作伙伴之間的合作原則、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和收益等進(jìn)行了明確界定。如歐盟提出，PPP 必須執(zhí)行“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則[11]，在此基礎(chǔ)上，政府的職能包括政策支持、提供資金、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、實(shí)物捐助、實(shí)施監(jiān)督和評(píng)估；私營(yíng)部門則需要提供資金，并利用其在商業(yè)、管理、創(chuàng)新和運(yùn)營(yíng)方面的知識(shí)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，在承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)該獲得相應(yīng)的保障[10]。 在具體實(shí)踐中，PPP 被劃分為多種類型并分別對(duì)應(yīng)著具體的操作模式。 其中，委托經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目通常采用BT（建設(shè)—移交）運(yùn)行模式；特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目通常采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓或移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓或移交）、TOT （轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）、ROT （改建—運(yùn)營(yíng)—移交）運(yùn)行模式;私有化類項(xiàng)目通常采用BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）、BBO（購買—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）運(yùn)行模式。 每一種項(xiàng)目類型對(duì)雙方的行為邊界、運(yùn)營(yíng)方式、權(quán)責(zé)范圍、付款方式等都有明確的規(guī)定。

（三）“有限政府”的管理模式及其實(shí)踐

1.“有限政府”的管理模式

在公私部門的伙伴關(guān)系中，政府作為公共部門的主要代表和PPP 天然的“掌舵者”，既可以將項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作委托給私營(yíng)部門企業(yè)執(zhí)行，也可以僅將運(yùn)營(yíng)或管理或個(gè)別服務(wù)（如電能計(jì)量）加以委托[10]。 政府還需要擺脫傳統(tǒng)的管理方式，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入服務(wù)提供中去，將政府從“高高在上、自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)”改造為“講究質(zhì)量、追求效率的企業(yè)型組織”，將政府的公務(wù)人員改造為“有責(zé)任心的企業(yè)經(jīng)理和管理人”，運(yùn)用“企業(yè)家精神”和“自由市場(chǎng)”的力量來提高政府效能[4]（P11-12）。 據(jù)此，建構(gòu)“有限政府”，讓傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧c民營(yíng)化的項(xiàng)目公司合作供給，政府則主要承擔(dān)“掌舵人”角色[4]（P4）。 因此，在政府的管理模式上，需要“架空政府，并降低政府尤其是職業(yè)公務(wù)員的作用”[12]，使政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)“不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散”[13]，并實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算制度完善政府公共服務(wù)的供給等[6]（P574-577）。

2.“有限政府”的管理實(shí)踐

“有限政府”是20 世紀(jì)80、90 年代西方國(guó)家基于自由放任市場(chǎng)的實(shí)踐而進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。 20 世紀(jì)80 年代，英國(guó)政府曾以強(qiáng)制性立約承包的形式，把公共服務(wù)項(xiàng)目硬性攤派給私人項(xiàng)目公司，導(dǎo)致公共服務(wù)供給質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，因而受到社會(huì)公眾的抵制，英國(guó)政府被迫于1997 年取消了強(qiáng)制性立約承包的規(guī)定。 到了90 年代末期，澳大利亞也發(fā)生了PPP 運(yùn)營(yíng)過程中因政府對(duì)項(xiàng)目公司干預(yù)過多、價(jià)格規(guī)制過死而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的案例。 為此，澳大利亞政府也修訂了PPP 相關(guān)法規(guī)，明確了保障項(xiàng)目公司權(quán)益的排他性條款，并建立市場(chǎng)化價(jià)格調(diào)整機(jī)制，以保障項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。 西方國(guó)家甚至對(duì)公共服務(wù)資金的來源做出具體規(guī)定，即政府不能直接提供資金，而是要間接地通過提供過橋性資金、組織銀行團(tuán)貸，或由政府成立的股權(quán)投資基金和養(yǎng)老基金投資平臺(tái)提供擔(dān)保等形式，為私營(yíng)企業(yè)營(yíng)造良好的融資信貸環(huán)境，避免發(fā)生“誰出錢誰點(diǎn)歌”的管理問題，保障項(xiàng)目全周期的順利運(yùn)行。

二、中國(guó)PPP 實(shí)踐及其特點(diǎn)

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神、拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道的重要途徑。 中國(guó)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化是在改革開放、簡(jiǎn)政放權(quán)、構(gòu)建服務(wù)型政府的改革過程中推進(jìn)的。 與西方國(guó)家將PPP 界定為“公共部門與私營(yíng)部門的合作”不同，PPP 在中國(guó)的表述為“政府與社會(huì)資本的合作”①。這一概念內(nèi)涵在一定程度上展示了我國(guó)實(shí)現(xiàn)PPP的特有路徑，并使得公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的實(shí)踐具有鮮明的中國(guó)特色。

（一）PPP 在中國(guó)的實(shí)踐與沿革

1.以“融資”為目標(biāo)的公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的端倪

改革開放后，政府將財(cái)政“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理體制調(diào)整為“財(cái)政包干”體制，并進(jìn)一步推行分稅制改革，實(shí)現(xiàn)中央、地方財(cái)政的“分灶吃飯”。 政府管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和政府的行政權(quán)力開始分離，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性被調(diào)動(dòng)起來，開啟了地方政府利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的新模式。

早在1985 年，我國(guó)政府就開始引進(jìn)港澳臺(tái)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)供給市場(chǎng)化模式初見端倪。 廣東沙角B 電廠作為中國(guó)第一個(gè)由外資參與成功興建并移交的項(xiàng)目，是由香港合和實(shí)業(yè)有限公司參股的。 1994 年之后，國(guó)家計(jì)委核準(zhǔn)建設(shè)的一批重大項(xiàng)目，如廣西來賓B 電廠項(xiàng)目、成都自來水六廠B 廠項(xiàng)目、廣東高速公路建設(shè)項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目等，都有社會(huì)資本的參與。 這一時(shí)期，政府作為社會(huì)資本的管理者、營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造者，在公私合作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。 從與政府合作的項(xiàng)目公司看，除了實(shí)力雄厚的外資企業(yè)外，傳統(tǒng)的全民所有制、國(guó)有控股企業(yè)也是政府首選的合作伙伴。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，隨著“人口紅利”的喪失，政府所倚重的“土地財(cái)政”難以為繼，政府被迫采用“發(fā)債替換”“借新還舊”，甚至通過指定平臺(tái)機(jī)構(gòu)回購?fù)顿Y本金、違規(guī)兜底本金等方式處置到期債務(wù)，由此帶來較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP 的正式提出與公共服務(wù)供給市場(chǎng)化模式的形成

2013 年11 月召開的十八屆三中全會(huì)提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的新論斷，明確了在公共服務(wù)領(lǐng)域允許社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，這為PPP 項(xiàng)目的正式提出提供了政策依據(jù)。

同時(shí)，政府合作的項(xiàng)目公司除了傳統(tǒng)的全民所有制、國(guó)有控股企業(yè)外，非公所有制企業(yè)也被逐步納入進(jìn)來。 為了更好地規(guī)范合作雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，2014 年9 月頒布的財(cái)金76 號(hào)文明確了“政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”，“社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作”，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)②；2014 年12 月國(guó)家發(fā)改委頒布的2724 號(hào)文要求政府樹立平等意識(shí)及合作觀念，及時(shí)從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)換為“合作者”和“監(jiān)管者”。

2014 年是中國(guó)正式確立PPP 政策的起始年。PPP 項(xiàng)目的推廣是從打造示范項(xiàng)目開始的。 2014年9 月財(cái)政部印發(fā)的財(cái)金〔2014〕76 號(hào)文中，公布了供水、供暖、環(huán)境整治、交通等領(lǐng)域30 個(gè)可復(fù)制、可推廣的示范項(xiàng)目，以推動(dòng)PPP 的規(guī)范運(yùn)行。 2014年11 月的國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)文提出PPP“實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制”以及“優(yōu)化政府投資使用方向和方式、完善價(jià)格形成機(jī)制”的基本原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過多種途徑，采取“特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助”等方式參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；建立PPP 項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由多部門、多主體共同參與的監(jiān)督機(jī)制③。 2014 年12 月3 日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心正式獲批。

3.PPP 的提質(zhì)增效與公共服務(wù)供給市場(chǎng)化模式的規(guī)范發(fā)展

隨著政府鼓勵(lì)性政策的出臺(tái)，2015 年，中國(guó)的PPP 項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。財(cái)金〔2015〕57 號(hào)文指出：要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項(xiàng)目④。PPP 模式被廣泛應(yīng)用于南水北調(diào)、特高壓輸電、珠三角一體化、酒泉風(fēng)電基地、洋山深水港等國(guó)家大型項(xiàng)目，對(duì)回應(yīng)國(guó)家建設(shè)需求起到了積極作用。

PPP 項(xiàng)目在數(shù)量劇增的同時(shí)，也出現(xiàn)了部分不合規(guī)項(xiàng)目。 從2016 年開始，財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)資委、 金融監(jiān)管部門先后發(fā)布了一系列管制措施，對(duì)PPP 進(jìn)行“清庫整理”。 其中，2017 年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》統(tǒng)一了PPP 項(xiàng)目的入庫標(biāo)準(zhǔn)，并要求財(cái)政部門集中清理“僵尸”項(xiàng)目和違規(guī)項(xiàng)目，在一定程度上遏制了PPP 項(xiàng)目的泛化濫用，市場(chǎng)投資漸趨理性，PPP 由此進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。

總體來說，中國(guó)在公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的實(shí)踐中，用較短的時(shí)間走過了國(guó)外幾十年的發(fā)展歷程，取得了非常大的進(jìn)步。 隨著“一帶一路”倡議在全球的實(shí)踐，中國(guó)政府積極參與全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，在東亞、南亞、非洲、拉美等地區(qū)已有不少中國(guó)企業(yè)參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

不僅如此，中國(guó)PPP 的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為世界范圍內(nèi)的PPP 理論發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。 中國(guó)提出的“物有所值”和“財(cái)政承受能力”理念被納入聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)立法指南的具體條款中，成為各國(guó)衡量PPP 質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一。2020 年，中國(guó)在PPP 項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、合同管理以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的相關(guān)指標(biāo)均高于中高收入國(guó)家水平。 不僅如此，在PPP運(yùn)行過程中，我國(guó)還實(shí)現(xiàn)了服務(wù)型政府與公有制主體地位、強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）公共服務(wù)供給市場(chǎng)化中的“中國(guó)特色”

1.政府發(fā)揮絕對(duì)性作用

從合作雙方的角色屬性看，在PPP 的運(yùn)行中，政府是“公共部門”的唯一代表，而“社會(huì)資本”所代表的項(xiàng)目公司則涵蓋了以“國(guó)企”“央企”為代表的全民所有制、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，以及“民營(yíng)”或“私營(yíng)”企業(yè)等諸多主體。 其中，政府作為PPP 的主導(dǎo)方，當(dāng)前正肩負(fù)著建設(shè)服務(wù)型政府、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重大使命，客觀上需要其高瞻遠(yuǎn)矚、及時(shí)施策，實(shí)現(xiàn)全面深化改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)中既保障經(jīng)濟(jì)效益又保障公共利益的目標(biāo)。

從付費(fèi)方式看，PPP 項(xiàng)目廣泛運(yùn)用于公共服務(wù)供給中，具有鮮明的公益性特征，導(dǎo)致由政府作為主要付費(fèi)方的項(xiàng)目占比較高。 目前PPP 項(xiàng)目中除了普遍使用政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)模式外，還有一種由政府主導(dǎo)、以“財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策”為主要補(bǔ)貼形式的付費(fèi)機(jī)制，即“可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding）”的付費(fèi)模式[14]。 “十三五”期間，可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目在PPP 項(xiàng)目中的數(shù)量、投資額占比都居主導(dǎo)地位。2020年末，我國(guó)政府付費(fèi)類項(xiàng)目投資額為33916 億元，占比為22.1%， 可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目投資額為105550 億元，占比高達(dá)68.6%，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目投資額為14326 億元，僅占9.3%⑤。與此相對(duì)應(yīng)，可行性缺口補(bǔ)助也在客觀上增加了政府在PPP 中的話語權(quán)。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段，PPP 項(xiàng)目更多地與扶貧攻堅(jiān)、污染防治和綠色低碳等方面的任務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃，以順應(yīng)中央關(guān)于“五位一體”建設(shè)的總體布局，并與西部大開發(fā)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等政策方略高度契合，這在客觀上需要政府強(qiáng)化宏觀統(tǒng)籌功能[15]。

從PPP 項(xiàng)目的區(qū)域分布看，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，受地方性政策和法規(guī)的影響，政府在推行PPP 發(fā)展方面的權(quán)重也有所不同。 在市場(chǎng)化發(fā)展水平較高的東部沿海地區(qū)，PPP 項(xiàng)目在遴選、審批、管理、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制相對(duì)成熟；但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、項(xiàng)目回報(bào)率較差且開發(fā)難度較大的地區(qū)，政府會(huì)不同程度地遇到項(xiàng)目招標(biāo)難的瓶頸。 面對(duì)招標(biāo)難問題，政府需要降低準(zhǔn)入門檻、制訂優(yōu)惠條款，如提供低息貸款、進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，甚至通過向項(xiàng)目公司承諾固定或最低收益回報(bào)等方式吸引項(xiàng)目公司參與，這些做法都在客觀上增大了政府的管理權(quán)限。

2.國(guó)有制企業(yè)的合作偏好

隨著市場(chǎng)在資源配置中的作用不斷增強(qiáng)，讓多元所有制成份的項(xiàng)目公司按照平等、公開原則參與公共服務(wù)的供給，特別是讓非公所有制項(xiàng)目公司發(fā)揮更大作用，成為實(shí)施公共服務(wù)供給市場(chǎng)化改革的未來導(dǎo)向。 2014 年，發(fā)改委頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》指出：社會(huì)資本的主體“應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體”⑥。2015 年5 月頒布的國(guó)辦發(fā)42 號(hào)文提出， 要鼓勵(lì)“國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)”積極參與提供公共服務(wù)⑦。 2019 年3 月頒布的財(cái)金10號(hào)文更明確了政府要向“民營(yíng)企業(yè)”推介信用良好、收益穩(wěn)定的公共服務(wù)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持的政策⑧。

但在實(shí)踐中，受傳統(tǒng)觀念的束縛，加之PPP 項(xiàng)目本身具有規(guī)模大、資金沉淀性強(qiáng)、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn),政府更愿意與有實(shí)力的外商投資公司、國(guó)企、央企等全民所有制或者國(guó)有控股企業(yè)，以及其他實(shí)力雄厚的混合所有制公司進(jìn)行合作，而非公所有制項(xiàng)目公司在實(shí)力、 經(jīng)驗(yàn)等方面的局限性導(dǎo)致其在PPP 合作中的占比不高，作用發(fā)揮不足。 2019 年的PPP 項(xiàng)目中，非公所有制成份的項(xiàng)目公司占比僅為39.7%，成交額占比僅21.9%⑨。 同時(shí)，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)及其擔(dān)保機(jī)構(gòu)也比較依賴國(guó)企、央企的良好信用，并予以優(yōu)先、優(yōu)惠的資金支持，而非公所有制成份的項(xiàng)目公司普遍遭遇融資難、融資貴問題，這在一定程度上影響了PPP 項(xiàng)目的市場(chǎng)化發(fā)展。

3.行政管理“越位”

在PPP 實(shí)際運(yùn)行中，政府在項(xiàng)目規(guī)劃與識(shí)別、執(zhí)行與管理、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等各個(gè)階段均發(fā)揮主導(dǎo)作用，這導(dǎo)致政府決策的機(jī)會(huì)成本被不同程度地提高，增加了政府的權(quán)重。 政府作為公共產(chǎn)品供應(yīng)者、公共事務(wù)決策者，客觀上處于“強(qiáng)勢(shì)管理者”的地位，但與此同時(shí)，也造成一定的管理“越位”問題。

如在項(xiàng)目引入階段，政府在選擇社會(huì)資本時(shí)擁有較大的話語權(quán)。 如果對(duì)這一權(quán)力使用不當(dāng)，便會(huì)導(dǎo)致根據(jù)自身偏好設(shè)置隱形的準(zhǔn)入門檻，提前鎖定項(xiàng)目或者將項(xiàng)目異化為“甩包袱”的債務(wù)載體。 在項(xiàng)目運(yùn)行階段，政府的“越位”行為則阻礙了政府各部門與合作方（社會(huì)資本方）以及第三方（銀行、保險(xiǎn)公司、隸屬政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、第三方管理機(jī)構(gòu)等）之間的平等合作關(guān)系，從而無法保障項(xiàng)目各方充分參與并履行議事、監(jiān)督職責(zé)，也不利于立項(xiàng)、論證、協(xié)調(diào)、審議、決策、管理和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的、全生命周期的制度化。 在結(jié)項(xiàng)階段，則可能做出“一言堂”式的結(jié)論，從而無法回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；在面對(duì)不合格項(xiàng)目時(shí)，甚至可能通過指定機(jī)構(gòu)回購?fù)顿Y本金、違規(guī)兜底項(xiàng)目建設(shè)本金來逃避審核，大大提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 此外，為彰顯政績(jī)，某些地方政府可能會(huì)把投資額大小和增長(zhǎng)率作為行業(yè)景氣的標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)PP 項(xiàng)目異化為“面子工程”，從而損害公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給。

4.法規(guī)建構(gòu)不完善

當(dāng)前中國(guó)PPP 的制度建設(shè)正在推進(jìn)之中，尚沒有專門機(jī)構(gòu)對(duì)PPP 進(jìn)行立法。 PPP 的規(guī)范性文件都是由發(fā)展改革委、文旅部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、住建部等部門，通過“通知”“指導(dǎo)意見”“實(shí)施意見”“工作導(dǎo)則”“暫行辦法”等形式發(fā)布，以規(guī)范和監(jiān)管PPP 項(xiàng)目的運(yùn)行。 由于各管理部門的職能和管轄范圍存在一定的交叉，容易在管理實(shí)踐中發(fā)生相互掣肘的情況。 此外，各主管部門的決議大多僅適用于某些特定行業(yè)、特定領(lǐng)域的項(xiàng)目或者解決某類具體問題，由此也造成了管理方式的隨機(jī)性和碎片化，增加了管理成本。 規(guī)則建構(gòu)不完善的另一個(gè)較為明顯的例子是，當(dāng)前僅就PPP 的概念內(nèi)涵就存在著兩種解讀。 《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)）提出：PPP 是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系；《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76 號(hào)）則將PPP 界定為“在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系”，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

此外，因缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制，PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期往往高于每屆政府的任期，容易發(fā)生因政府換屆、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整而導(dǎo)致的“新人不理舊賬”“重立項(xiàng)輕兌現(xiàn)”“重融資輕管理”等問題，極大影響公共服務(wù)供給質(zhì)量。

三、比較視角下公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)與路徑

由于我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)市場(chǎng)化的理論準(zhǔn)備、發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等方面均存在差異，因此在推進(jìn)PPP 發(fā)展過程中也呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

（一）西方實(shí)現(xiàn)了“有限政府”與完備法治體系、強(qiáng)國(guó)家能力的有機(jī)統(tǒng)一

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家大多也是推廣公共服務(wù)供給市場(chǎng)化時(shí)間較長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)較成熟的國(guó)家。 公共服務(wù)供給市場(chǎng)化中的典型操作模式如PFI/PPP、BOT/PPP 等，均是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的獨(dú)創(chuàng)。20 世紀(jì)90年代，英國(guó)政府首次在全國(guó)800 多個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目中使用PFI 模式（即政府購買服務(wù)的私人融資計(jì)劃模式）。 同一時(shí)期，時(shí)任土耳其總理奧扎爾首次提出BOT 模式（即“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”模式）[16]。 經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，西方PPP 已經(jīng)形成由政府統(tǒng)一進(jìn)行政策規(guī)劃、由隸屬于政府的服務(wù)中心進(jìn)行資金運(yùn)作，各職能部門負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督的分工明確、各司其職的操作體系。 西方學(xué)者認(rèn)為，PPP 的運(yùn)行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政府職能市場(chǎng)化、政府行為法治化、政府決策民主化與政府權(quán)力多中心的統(tǒng)一[8]（P2）。

隨著PPP 在世界范圍內(nèi)的推廣，當(dāng)PPP 被發(fā)展中國(guó)家習(xí)以為常地作為“融資”手段來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化時(shí)[8]（P15），西方發(fā)達(dá)國(guó)家已超越了單純“融資”的需求，將效率、專業(yè)、提供高質(zhì)量公共服務(wù)作為主要目標(biāo)，通過更為靈活的管理方式充分發(fā)揮PPP 的效能。 例如，同樣是為公共領(lǐng)域提供供水服務(wù)，法國(guó)與英格蘭采取的方式就有所不同。 法國(guó)采用特許經(jīng)營(yíng)模式，而英格蘭采取私有化模式[17]?？傮w來說，PPP 是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功實(shí)踐，是發(fā)達(dá)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)化主體與契約精神相結(jié)合的產(chǎn)物，這與西方長(zhǎng)期以來探索個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家關(guān)系并已形成較為成熟的權(quán)力分配與制衡理念密切相關(guān)。

在西方PPP 模式的運(yùn)行中，國(guó)家按照削弱或者限制政府權(quán)力，將政府職能聚焦于資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的思路來建構(gòu)政府，進(jìn)而提出了“有限政府”的公共管理主張。 但必須看到的是，這一主張是以完備的法治基礎(chǔ)以及國(guó)家強(qiáng)大的管理能力為前提的。 例如，美國(guó)就是按照“有限政府”的原則而建立的，其政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能范圍確定、人員配備嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，公共行政活動(dòng)的原則、程序和方式受到法規(guī)的制約，政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍有限。 但同時(shí)，國(guó)家制定和實(shí)施法律政策的能力是非常強(qiáng)大的[18]（P7）。因此，有限政府得以有效運(yùn)行，在根本上是以完備的法治體系以及強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)為前提的。

（二）中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“服務(wù)型政府”與公有制主體地位、強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一

作為PPP 的合作方，中國(guó)項(xiàng)目公司所代表的社會(huì)資本在所有制形式上更為多樣，這是由我國(guó)以社會(huì)主義公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局所決定的。 全民所有制企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)在資金規(guī)模、融資能力以及技術(shù)儲(chǔ)備等方面擁有較強(qiáng)實(shí)力，同時(shí)肩負(fù)著發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重大使命，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的中堅(jiān)力量。與這些企業(yè)的合作契合我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的定位，同時(shí)可以更好地實(shí)現(xiàn)“既保障經(jīng)濟(jì)效益又保障公共利益”的目標(biāo)。 因此，允許不同所有制主體特別是全民所有制企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)作為項(xiàng)目公司參與PPP，是符合國(guó)情的“中國(guó)PPP 方案”。

當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)搭建了“黨、政府和市場(chǎng)三位一體的治理體系”[19]，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育程度還不夠充分、法治建設(shè)也不夠完善。在此情況下，如果一味地強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，不加規(guī)制地放任社會(huì)資本追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，就可能會(huì)發(fā)生因逐利而損害公共利益的行為。 政府理應(yīng)對(duì)PPP 項(xiàng)目充分發(fā)揮引導(dǎo)、管理、監(jiān)督等“政治功能”，使高質(zhì)量發(fā)展與“民用、民享”的目標(biāo)結(jié)合起來，更加有效地提供公共服務(wù)。

中國(guó)PPP 符合中國(guó)國(guó)情。 中國(guó)PPP 項(xiàng)目的類型及操作模式可分為3 類，即經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及其相應(yīng)的操作模式。 當(dāng)前，中國(guó)優(yōu)先采用的操作模式是BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）和BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓），并且正在積極引入BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）模式，但西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍使用的私有化操作模式在我國(guó)較為少見[20]。

中國(guó)對(duì)PPP 的私有化操作模式所抱持的審慎態(tài)度具有合理性。 20 世紀(jì)80、90 年代，在第三波民主化浪潮裹挾下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家所推崇的全面減少國(guó)家干預(yù)，實(shí)施貿(mào)易自由化，在公共服務(wù)的供給中一味追求國(guó)有資產(chǎn)的民營(yíng)化、私有化等一系列新自由主義主張，被新獨(dú)立的獨(dú)聯(lián)體和東歐諸國(guó)奉為圭臬，不加分析地全盤照搬，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，引發(fā)災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)后果，還嚴(yán)重削弱了國(guó)家的實(shí)力和能力。 這提醒我們，PPP 作為公共服務(wù)市場(chǎng)化的模式發(fā)端于西方，盡管已經(jīng)形成較為系統(tǒng)完善的價(jià)值體系和制度框架，但并不意味著西方發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)行的PPP 就是放之四海而皆準(zhǔn)的模式。 在不同的國(guó)家和地區(qū)，如何將抽象的、統(tǒng)一的制度規(guī)則運(yùn)用到復(fù)雜、多樣的實(shí)踐中去是普遍存在且應(yīng)當(dāng)妥善解決的問題。 中國(guó)在文化傳統(tǒng)、發(fā)展理念、具體國(guó)情方面與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差異，更需要小心謹(jǐn)慎地探索符合自身發(fā)展規(guī)律的PPP 模式，避免發(fā)生用西方的尺度丈量中國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況。 特別是在當(dāng)前意識(shí)形態(tài)博弈、制度競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，客觀審視PPP 的不同操作模式對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的適用性具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）在全過程人民民主的進(jìn)程中推進(jìn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化

1.優(yōu)化政府職能是發(fā)揮PPP 優(yōu)勢(shì)的必然選擇

當(dāng)前，PPP 作為公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化模式，已被多個(gè)國(guó)家廣泛實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給、完善政府職能。 在中國(guó)的不同地區(qū)已經(jīng)形成了多樣化的PPP 工作路徑，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)，隨著公共服務(wù)供給市場(chǎng)化改革漸入佳境、邁向縱深，管理上的深層次問題開始出現(xiàn)。 例如，政府與社會(huì)資本合作中的工作標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰、不同區(qū)域的實(shí)踐效果參差不齊。 對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)歸因分析，準(zhǔn)確識(shí)別推動(dòng)中西方實(shí)踐公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的結(jié)構(gòu)性、歷史性、個(gè)體性原因，并據(jù)此厘清不同發(fā)展模式之間的區(qū)別。

政府作為管理者占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中客觀存在的現(xiàn)象，然而固化這一管理方式卻會(huì)在管理過程中造成職能僵化，引發(fā)行政效率降低、行政成本浪費(fèi)等問題。 “激發(fā)民間投資活力，形成投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制”是十四五規(guī)劃的重要內(nèi)容。政府職能社會(huì)化需要處理好“掌舵人”與“劃槳人”兩種角色的關(guān)系，“服務(wù)型政府”必然要求實(shí)施“以政府讓利換市場(chǎng)紅利”，“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”，最終實(shí)現(xiàn)用政府權(quán)力“減法”換取創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“乘法”的路徑⑩。 若政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理中固守行政化、“一刀切”的管理手段，就會(huì)破壞PPP的市場(chǎng)規(guī)則，引發(fā)不合理的利益輸送，從而滋生權(quán)力尋租。 因此，優(yōu)化政府職能是發(fā)揮PPP 優(yōu)勢(shì)的必然選擇。

2.推進(jìn)全過程人民民主，彰顯PPP 內(nèi)涵

2021 年12 月4 日國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的民主》白皮書指出：全過程人民民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，是“最廣泛、最真實(shí)、最管用”的社會(huì)主義民主[21]。 全過程人民民主是中國(guó)民主建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是基于中國(guó)國(guó)情、具有鮮明中國(guó)特色的社會(huì)主義民主。 其中，“全鏈條民主”涵蓋了民主選擇、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的所有鏈條；“全覆蓋民主” 體現(xiàn)和保障了人民群眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域“當(dāng)家作主”的權(quán)利；“全方位民主”則需要加快從中央到地方各層級(jí)、各部門“全方位”建設(shè)力度，不斷創(chuàng)新方式方法，結(jié)合本地實(shí)際情況，保障人民的各項(xiàng)權(quán)利落實(shí)到位。

PPP 作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的模式，以實(shí)現(xiàn)公共利益、增加公共福祉為目標(biāo)，是為“民需”“民用”而設(shè)，項(xiàng)目本身彰顯著依靠群眾、尊重群眾、滿足群眾的“人民性”，以實(shí)現(xiàn)“最大公約數(shù)”的公共服務(wù)的供給。 當(dāng)前，通過制度設(shè)計(jì)將PPP 的民主程序內(nèi)嵌于項(xiàng)目規(guī)劃與識(shí)別、執(zhí)行與管理、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等全鏈條中，使PPP 助力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，并與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保護(hù)、文化傳承等方面的工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、 融合發(fā)展，是PPP 全鏈條、全覆蓋、全方位民主的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為民所謀、為民所需、為民所享等目標(biāo)的重要保障。

3.在PPP 領(lǐng)域需完善法治建設(shè)

美國(guó)政治學(xué)家弗朗西斯·福山曾指出：“20 世紀(jì)，在政治理論中，國(guó)家的規(guī)模應(yīng)有多大和國(guó)家力量應(yīng)有多強(qiáng)的問題一直存在爭(zhēng)論”。 發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展過程中面臨的有些問題，的確需要“靠市場(chǎng)機(jī)制來解決，且政府管得過寬，可能會(huì)造成增長(zhǎng)的障礙”，但“真正的問題在于，國(guó)家在某些領(lǐng)域弱化時(shí)，在其他領(lǐng)域卻需要強(qiáng)化”[18]（P5）。 因此，政府職能的強(qiáng)弱并不取決于政府規(guī)模的“大小”、職能是否“有限”，而是要真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家“權(quán)力范圍”與國(guó)家“權(quán)力強(qiáng)度”的辯證統(tǒng)一。 當(dāng)前我國(guó)還未形成規(guī)范的PPP立法體系和完整的操作模式，對(duì)此應(yīng)加快立法，出臺(tái)相關(guān)細(xì)則和條例，有效解決政府管理依據(jù)不足、自由裁量權(quán)過大的問題。 與此同時(shí)，立法要“立”，更要重視“理”。 面對(duì)PPP 項(xiàng)目中存在的政出多門、政策銜接不暢的局面，應(yīng)由國(guó)務(wù)院牽頭并成立專門的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立法、推廣和監(jiān)管工作，以做到科學(xué)統(tǒng)籌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、精準(zhǔn)發(fā)力。

注：

①參見：國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)）[EB/OL].https://www.ndrc.gov.cn/fggz/gdzctz/tzfg/201412/t20141204_1197597.html?code=&state=123，2021-12-02.

②參見：財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金〔2014〕76 號(hào)）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076557.htm，2022-02-23.

③參見：國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014 -11/26/content_9260.htm，2021 -11-16.

④參見：財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知（財(cái)金〔2015〕57 號(hào)）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_507 6555.htm，2022-02-25.

⑤參見： 財(cái)政部PPP 中心. 規(guī)范有序推進(jìn)PPP 高質(zhì)量發(fā)展——“十三五” 期間PPP 工作回顧[EB/OL].http://www.cpppf.org/content/details_38_2322.html，2022-01-10.

⑥參見：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014 年版)[EB/OL].http://fgw.jiujiang.gov.cn/zwgk_205/zdly/zfhshzbhz/2018 09/t20180910_2956640.html，2021-12-02.

⑦參見：財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42 號(hào)）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm，2022-02-22.

⑧參見：財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)）[EB/OL].http://www.gov.cn/nwen/2019-03/10/content_5372559.htm，2022-03-10.

⑨參見：全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2019 年報(bào)[EB/OL].https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml，2022-03-17.

⑩參見：簡(jiǎn)政放權(quán)，總理如何要求政府進(jìn)行自我革命？ [EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2016 -10/08/content_511 579 6，2021-12-08；李克強(qiáng).把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手[EB/OL].https://news.12371.cn/2013/03/17/ARTI1 3634 88781908825.shtml，2021-12-17；李克強(qiáng).用政府權(quán)力“減法”換取創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“乘法”[EB/OL].http://www.gov.cn/guowu yuan/2014-12/03/content_2786335.htm，2021-12-03.