論流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)控

莊 超，陳 健

(1.長(zhǎng)江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所，湖北 武漢 430010； 2.長(zhǎng)江水利委員會(huì) 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，湖北 武漢 430010； 3.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

0 引 言

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為一種有效的流域治理與保護(hù)手段和制度性工具，為正在制定中的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的重要內(nèi)容之一。中國(guó)在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)與實(shí)踐方面取得了突破性進(jìn)展，但真正實(shí)行流域生態(tài)服務(wù)有償化和制度化的時(shí)間還不久，與之相關(guān)的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論還處在不斷完善階段?！都涌焱七M(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》等一系列政策文件的印發(fā)，為國(guó)家和地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)提供了方向。但若就建設(shè)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制而言，缺少具有普遍指導(dǎo)意義和強(qiáng)制約束力的法律規(guī)則來(lái)規(guī)范運(yùn)行，仍需在技術(shù)和管理之外，進(jìn)一步探討流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位窂健?/p>

國(guó)外流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究始于20世紀(jì)70年代[1]，并與流域管理的發(fā)展進(jìn)程密切相關(guān)，發(fā)展出公共物品、外部性以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等理論，以流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)為研究基礎(chǔ)[2]，聚焦于補(bǔ)償概念、補(bǔ)償機(jī)制、流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與價(jià)值以及效應(yīng)評(píng)估等方面，以期通過(guò)交易費(fèi)用或成本來(lái)解決環(huán)境外部性、實(shí)現(xiàn)流域資源配置的最優(yōu)[3]。雖然對(duì)這些問(wèn)題的研究尚未達(dá)成一致見(jiàn)解，但國(guó)外大多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)政策與法律在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施中具有不可替代的作用。國(guó)內(nèi)關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯堪l(fā)端于20世紀(jì)90年代，開(kāi)展了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念[4-5]、理論依據(jù)、主要問(wèn)題[6]、典型案例分析[7]及對(duì)策建議[8]等系列研究。隨著生態(tài)文明建設(shè)和法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程的加快，國(guó)內(nèi)研究日趨呈現(xiàn)多維化趨勢(shì)，在深化流域生態(tài)價(jià)值核算等技術(shù)性研究的同時(shí)，意識(shí)到法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效運(yùn)行的保障意義，并以環(huán)境正義、秩序和生態(tài)利益為基礎(chǔ)論證流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施的正當(dāng)性和合法性。由于中國(guó)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償時(shí)間起步較晚，無(wú)論理論研究還是制度構(gòu)建仍存在諸多問(wèn)題，法律調(diào)控機(jī)制建設(shè)滯后在一定程度上制約了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展，仍待深入研究。本文借助《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》制定契機(jī)，審視流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的欠缺與不足，在政策與法律的雙向互動(dòng)中尋求優(yōu)化路徑。

1 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律調(diào)控的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

1.1 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在國(guó)家法律體系中的表達(dá)

如何通過(guò)立法推動(dòng)流域治理與保護(hù)是立法工作的重要議題。國(guó)家歷來(lái)重視流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)。自2010年以來(lái)，與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的法律制度不斷健全，初步形成了中國(guó)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆审w系。中國(guó)法律體系中較多采用了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?，確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本制度、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。在立法模式上，主要以分散模式為主，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《水土保持法》(2010年修正)第31條、《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第31條、《水法》(2016年)第26條和第55條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第24條、《水污染防治法》(2017年修正)第8條、《森林法》(2019年修訂)第7條和第29條，以及《長(zhǎng)江保護(hù)法》(2020年頒布)第76條等。在國(guó)家法律體系中初步確立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆傻匚患盎驹瓌t。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專門立法方面，國(guó)家持續(xù)不懈努力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和法制化進(jìn)程。從十二五規(guī)劃首次提出制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，到十三五規(guī)劃提出完善相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫?，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專門立法始終為法律法規(guī)體系完善的重要內(nèi)容之一。自2010年以來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的立法連續(xù)6 a納入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃，2013年曾經(jīng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布征求意見(jiàn)稿，之后沒(méi)有進(jìn)一步推進(jìn)。2016年后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償更多以政策文件的形式出現(xiàn)，國(guó)家連續(xù)多年出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)认盗形募?，為專門立法奠定了政策性基礎(chǔ)。2020年11月27日，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》(征求意見(jiàn)稿)再次向全社會(huì)發(fā)布，并列入2022年國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。

1.2 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在地方法規(guī)體系中的展開(kāi)

地方立法路徑多是將流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策內(nèi)容上升為地方性法規(guī)。本文收集整理了2014年以來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)省級(jí)層面的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎?，?6份。從立法時(shí)間點(diǎn)上看，在國(guó)家《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策的指引下，地方生態(tài)補(bǔ)償立法在2016～2018年期間出現(xiàn)新增立法和修訂、廢止已有立法的高峰。從立法內(nèi)容上看，地方立法主要涉及流域橫向補(bǔ)償范圍、斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)、考核對(duì)象、補(bǔ)償資金使用等方面。在立法構(gòu)造上，雖然運(yùn)行機(jī)理表現(xiàn)形式有多種，但可歸結(jié)分為“污染者付費(fèi)”“受益者補(bǔ)償”和“生態(tài)損害賠償”三類，見(jiàn)表1。

表1 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ìF(xiàn)狀梳理

2 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)控實(shí)踐之困

2.1 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償呈現(xiàn)政策性立法路徑依賴

誠(chéng)然，中國(guó)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐已經(jīng)取得良好的成效，法律法規(guī)建設(shè)也有了一定進(jìn)步，但總體而言，法律制度供給尚不能滿足流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需求，在立法路徑上表現(xiàn)出較為突出的政策路徑依賴。一方面，涉及流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎〝?shù)量有限且較為分散，法條多為流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的提煉、上升和固化，系統(tǒng)性的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度體系尚不健全。對(duì)于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的核心要素，如補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等均未在國(guó)家層面法律法規(guī)中得到充分規(guī)范解釋。對(duì)江河源頭區(qū)、重要水源地、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大型跨流域引調(diào)水工程水源區(qū)等不同類型的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償如何實(shí)施缺乏細(xì)致規(guī)定。由于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄏ鄬?duì)比較概括，條文的可操作性和具體指導(dǎo)性較低，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償僅有原則性、鼓勵(lì)性內(nèi)容而無(wú)具體的財(cái)稅和體制機(jī)制等條款，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，存在著不同程度的制度“虛置”現(xiàn)象[9]。與之相應(yīng)地，地方立法中的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償也存在較大差異性、不確定性。另一方面，自流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度產(chǎn)生以來(lái)，一直偏重于政策運(yùn)行[10]。對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呗窂揭蕾嚕瑝嚎s了其對(duì)更明確、具體、穩(wěn)定性更強(qiáng)的法律規(guī)范的需求空間。由此使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償逐漸異化成政策性工具，法律屬性日益淡化，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)功能發(fā)揮有限。過(guò)多依賴政策型立法路徑，缺乏流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆蓸?gòu)造解析，使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在法律實(shí)踐中逐漸泛化和異化，游離于法律制度體系之外。事實(shí)上，目前流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過(guò)多側(cè)重于實(shí)現(xiàn)短期的流域水質(zhì)污染治理而非流域整體生態(tài)環(huán)境治理的提升。

在“國(guó)家-流域-地方”立法層級(jí)中，流域?qū)用娴纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法顯得尤為不足，如何從流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)、激勵(lì)與監(jiān)管生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范存在諸多空白。雖然《長(zhǎng)江保護(hù)法》中設(shè)置了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l款，但這一條款延續(xù)了已有立法的固有問(wèn)題，更多側(cè)重于國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男拘阅康?，仍舊缺少對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律界定，未能實(shí)現(xiàn)政策“目的-手段”思考模式與法律“權(quán)利義務(wù)”在內(nèi)容和體系上的有機(jī)整合。

2.2 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)模糊

目前流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)尚不明確。以法律法規(guī)現(xiàn)狀分析，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)復(fù)雜多樣，既有激勵(lì)制度屬性，也有權(quán)屬機(jī)制和約束制度色彩，并兼具事后責(zé)任追究機(jī)制的意味。這表現(xiàn)在立法內(nèi)容與形式上，與各種收費(fèi)、付費(fèi)、交易制度相互交織。在制度定位上，與自然資源有償使用、生態(tài)損害賠償多有重疊。以前文所述地方流域補(bǔ)償立法實(shí)踐為例，多數(shù)省份的立法仍然是建立在以污染者付費(fèi)原則基礎(chǔ)之上，將自然資源有償利用、污染者付費(fèi)、生態(tài)損害賠償?shù)燃{入流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆懂?。其中，受益者補(bǔ)償為立法基礎(chǔ)占37%，以污染者付費(fèi)為立法基礎(chǔ)占比達(dá)38%、生態(tài)損害賠償為立法基礎(chǔ)的占比達(dá)25%。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，補(bǔ)償?shù)母拍钜搽s糅了補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)、賠償?shù)榷鄠€(gè)內(nèi)涵。在全國(guó)首個(gè)跨界流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例——新安江流域，以及近幾年實(shí)施的滁河流域、酉水流域、淥水流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中均約定了“雙向補(bǔ)償”。無(wú)論是基于污染者付費(fèi)、損害賠償?shù)牧⒎ù_認(rèn)還是基于“雙向補(bǔ)償”的協(xié)議約定，在短時(shí)間內(nèi)確實(shí)能取得一定流域治理與保護(hù)成效，這也是此種模式被不少學(xué)者們認(rèn)可、地方實(shí)踐接受的原因之一。邊界過(guò)于寬泛的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度已模糊了制度的原有屬性，以致于諸多與流域治理和保護(hù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)性制度都可歸入其制度范疇。法律性質(zhì)的界定不清不僅使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本身原有預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且對(duì)既有的制度體系的良性運(yùn)作形成了一定干擾。

2.3 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)寬泛

對(duì)于滿足何種條件才啟動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題分析，需要從法理上厘清流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)。中國(guó)已開(kāi)展的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法和實(shí)踐多數(shù)以水質(zhì)有所改善作為流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)條件，即以GB 3838-2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》為補(bǔ)償基準(zhǔn)決定是否補(bǔ)償，實(shí)踐中大致可歸納為三大類。第一類以達(dá)到國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償條件，如江蘇省、北京市、四川省等立法為此種模式。第二類以高于國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)償條件，如山東省、貴州省等。第三類以單純水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的提高為補(bǔ)償基準(zhǔn)，水質(zhì)較原有水質(zhì)狀況狀態(tài)有所改善便可補(bǔ)償，斷面水質(zhì)的應(yīng)然法定狀態(tài)不在考慮之列，如東江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

法定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一折射出流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)認(rèn)知差異。依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》(2017年修訂)第2條，被廣為采用的國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的一種，屬于國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。前文所述第一類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)屬于達(dá)標(biāo)治理，第二類屬于提標(biāo)治理，第三類屬于不達(dá)標(biāo)治理。達(dá)到國(guó)家地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》等法律規(guī)定的政府強(qiáng)制性法定義務(wù)。換言之，治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境是政府應(yīng)當(dāng)履行的公法義務(wù)，當(dāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理和修復(fù)責(zé)任，理應(yīng)歸入生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究之列。而目前較為成功的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，多為第一類和第三類，屬于達(dá)標(biāo)治理即補(bǔ)償、水質(zhì)改善即補(bǔ)償。這種流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)模式，在流域水質(zhì)總體欠佳、水污染治理任務(wù)較重的階段，確實(shí)能取得較好的治理成效，對(duì)于流域水質(zhì)改善的貢獻(xiàn)是顯而易見(jiàn)的。但根本上而言，寬泛的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)搖了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)，與從源頭上激勵(lì)流域生態(tài)系統(tǒng)整體之改善目的已相去甚遠(yuǎn)，逐漸異化成敦促流域內(nèi)相關(guān)政府履行流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的工具。雖然上游政府在流域生態(tài)環(huán)境治理中的貢獻(xiàn)、發(fā)展權(quán)的讓渡等不可忽視，但對(duì)于達(dá)到原本屬于義務(wù)和責(zé)任范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償仍不具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。甚至出現(xiàn)未能履行法定義務(wù)、未承擔(dān)治理責(zé)任反而受領(lǐng)生態(tài)補(bǔ)償金來(lái)進(jìn)一步提升水質(zhì)的不合邏輯現(xiàn)象。

3 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)現(xiàn)路徑

納入法治化軌道是提升流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和規(guī)范化的必經(jīng)之路。在推進(jìn)路徑上，既需要上位法的明確，也需要專門法的支撐。一方面，通過(guò)對(duì)當(dāng)前初步形成的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系的適時(shí)修訂，明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘傩约芭c其他制度的關(guān)系，為部門規(guī)章及地方立法的制定提供充分的上位法依據(jù)。另一方面，把握當(dāng)前立法契機(jī)，在《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》等單行立法中注重提升制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性和系統(tǒng)性，分類型提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償框架。在立法推進(jìn)脈絡(luò)上，可選取立法需求較為迫切且相對(duì)容易的領(lǐng)域，如在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償先行立法，分步推進(jìn)，逐步構(gòu)建覆蓋流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煽蚣?。除此之外，還應(yīng)針對(duì)目前存在的法律調(diào)控難題，逐一尋求破解思路。

3.1 法律與政策雙向互動(dòng)的立法脈絡(luò)

推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)控，立法是核心內(nèi)容。當(dāng)前中國(guó)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律調(diào)控的空間較小、法律作用發(fā)揮顯著不足，很大程度上與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)和實(shí)施中對(duì)政策與法律關(guān)系認(rèn)識(shí)偏差使然。在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某跏继剿麟A段，政策性立法是一種選擇。隨著實(shí)踐的深入，政策性立法的弊端逐漸暴露，需要理順政策與法律的協(xié)同關(guān)系，正視政策與法律的各自作用空間，不可輕言用法律替代政策，也不能以政策規(guī)定過(guò)度擠占法律規(guī)范空間。從國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐來(lái)看，流域生補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ街饕袑ｉT立法、分散立法以及基本法和單行法并舉的模式。鑒于中國(guó)流域治理與保護(hù)的法律體系仍處于建設(shè)完善階段，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄔ趦?nèi)容、類型和位階上各有不同，實(shí)踐證明分散立法難以全面回應(yīng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性、程序性和規(guī)范性需求。因此，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍具有專門立法的現(xiàn)實(shí)需求和制度需求。需要通過(guò)專門立法從流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?、原則、程序、途徑、標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)，以及流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、方式、法律責(zé)任等方面做出系統(tǒng)性規(guī)定。與此同時(shí)也要注意到，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及到發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、水利以及生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，立法的協(xié)調(diào)工作量極大，勢(shì)必影響到立法進(jìn)程。

為避免當(dāng)前流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法實(shí)踐中的異化、泛化現(xiàn)象，需要用更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范視角來(lái)審視政策，論證流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策轉(zhuǎn)化為法律的正當(dāng)性、規(guī)范性和合法性。從正當(dāng)性角度而言，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償首要目標(biāo)是通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的建立以實(shí)現(xiàn)自然資源的管理效率，其次才關(guān)涉資源或利益的公平分配[11]。對(duì)納入流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于彌補(bǔ)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目瞻缀拖F(xiàn)有補(bǔ)償立法之間的沖突。聚焦流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題，厘清補(bǔ)償主體和受償主體相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償程序。從規(guī)范性而言，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法應(yīng)當(dāng)避免政策的隨意性與不確定。對(duì)抽象性的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策進(jìn)行立法確認(rèn)，從而使國(guó)家政策的基本價(jià)值理念和方向得到法律的正式宣示[12]。運(yùn)用法律規(guī)范性語(yǔ)句形式表達(dá)政策目的與價(jià)值，實(shí)現(xiàn)從政策到法律的轉(zhuǎn)化。從合法性而言，對(duì)“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”“為什么補(bǔ)”“怎么補(bǔ)”等流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕締?wèn)題予以法律界定與解釋，所建立的補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償資金使用等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)符合公法與私法體系規(guī)范要求。

3.2 厘定流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)

法律性質(zhì)旨在闡明制度的核心特征。法律關(guān)注價(jià)值與利益沖突問(wèn)題，對(duì)利益的識(shí)別和衡平是法學(xué)研究的基本范疇。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)主要針對(duì)的是在流域治理管理中因生態(tài)環(huán)境目標(biāo)維持或提升而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益失衡問(wèn)題。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的目的在于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境利益在客觀上有所增加，對(duì)法定責(zé)任之外的努力給予補(bǔ)償。因而，對(duì)流域生態(tài)增益行為的激勵(lì)和利益保護(hù)是該制度直接規(guī)制的內(nèi)容，制度構(gòu)建的重心是受償主體法律權(quán)利的確認(rèn)與保障。法律制度內(nèi)容上的重塑是厘清流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律性質(zhì)的必然要求。同屬于流域治理與保護(hù)制度范疇，制度之間必然存在諸多聯(lián)系，但聯(lián)系不能替代本質(zhì)區(qū)別，如表2所列，制度之間的界分清晰可見(jiàn)。事實(shí)上，既有法律體系中涉及流域環(huán)境治理的相關(guān)法律規(guī)定中，已有三同時(shí)制度、排污許可證制度、排污收費(fèi)制度等一系列制度，對(duì)實(shí)施流域環(huán)境污染和破壞的負(fù)外部性行為進(jìn)行規(guī)制。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有其建立的特殊制度目的及功能，流域治理與保護(hù)負(fù)外部性成本的分擔(dān)不是題中之意。

表2 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與相關(guān)制度的區(qū)分

故此，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)厘定需要內(nèi)外兩方面的統(tǒng)一。首先，明晰流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪m用范疇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域和環(huán)境管理領(lǐng)域、環(huán)境技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展而來(lái)的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，出現(xiàn)邊界不清、過(guò)于寬泛、無(wú)所不包的現(xiàn)狀。需要在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上注重流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵闹贫葍r(jià)值，避免功能分化。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償核心功能是激勵(lì)生態(tài)利益增益行為或活動(dòng)。其次，理清與其他流域治理與保護(hù)制度的邊界，并注意“去標(biāo)簽化”。當(dāng)前被冠之以“補(bǔ)償”的制度，多與流域生態(tài)保護(hù)特別是資金使用有一定關(guān)聯(lián)，但并非所有資金都屬于補(bǔ)償資金。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的多樣性與靈活性并不意味著其存在合法依據(jù)。對(duì)于具有懲罰性的賠償、基于行政管理的獎(jiǎng)勵(lì)、資源開(kāi)發(fā)利用的費(fèi)用等應(yīng)當(dāng)去除補(bǔ)償標(biāo)簽。

3.3 明晰流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)性和法律性的有機(jī)結(jié)合[13]。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)不僅是單純的技術(shù)問(wèn)題，更是社會(huì)價(jià)值判斷問(wèn)題，客觀上反映出流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是基于何種法律依據(jù)、以何種程序開(kāi)展補(bǔ)償。順應(yīng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)，其法定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也應(yīng)以生態(tài)利益的增益為依據(jù)，即法定義務(wù)與責(zé)任之外的“增量”。換言之，達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)與否，決定適用何種制度。達(dá)標(biāo)治理、提標(biāo)治理、不達(dá)標(biāo)治理分別對(duì)應(yīng)不同的制度類型，見(jiàn)圖1。以當(dāng)前較為普遍的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為例，需要在法律框架內(nèi)，區(qū)分流域生態(tài)利益的增加還是減損。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償僅適用于增益流域生態(tài)環(huán)境利益的行為，即高于法定治理目標(biāo)的行為。對(duì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)行為進(jìn)行的補(bǔ)償并非真正意義上的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，而是基于完成治理目標(biāo)和治理義務(wù)后的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。只有當(dāng)受償主體履行了使流域水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)職責(zé)基礎(chǔ)上，為流域水環(huán)境質(zhì)量的進(jìn)一步改善作出的額外努力和貢獻(xiàn)時(shí)才能啟動(dòng)補(bǔ)償。例如，原有Ⅳ類水質(zhì)通過(guò)治理與保護(hù)后超過(guò)Ⅲ類、提升為Ⅱ類或更優(yōu)水質(zhì)時(shí)，才能獲得補(bǔ)償。對(duì)于未能完成法定義務(wù)、損害流域生態(tài)環(huán)境利益的行為，則適用于生態(tài)損害責(zé)任追究。需要特別指出的是，在某些治理任務(wù)重、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大的上游地區(qū)，達(dá)標(biāo)排放也非易事。政策及法律同樣需要對(duì)這些治理行為予以肯定，雖不納入流域保護(hù)補(bǔ)償范圍，仍應(yīng)該從政策傾斜、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等方面予以特別支持。

圖1 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)體系性。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法定標(biāo)準(zhǔn)除需要具備上位法依據(jù)之外，還應(yīng)該在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之外拓寬覆蓋面。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域治理與保護(hù)的各項(xiàng)需求，既要多元，又要多層次。不可否認(rèn)，對(duì)于諸如“健康”流域生態(tài)系統(tǒng)、流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值的抽象與龐雜，水質(zhì)為核心的標(biāo)準(zhǔn)具有顯而易見(jiàn)的可量化、操作性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但也反映出法定標(biāo)準(zhǔn)制定中的技術(shù)依賴。這就要求在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法定標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，兼具科學(xué)性和社會(huì)性，對(duì)于受償主體讓渡的生態(tài)利益、發(fā)展機(jī)會(huì)等予以體現(xiàn)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，及時(shí)修訂標(biāo)準(zhǔn)體系。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳钊胪七M(jìn)，暴露出諸多與制度設(shè)計(jì)初衷相背離的問(wèn)題，迫切需要完備而科學(xué)的法律制度體系加以規(guī)制。當(dāng)前國(guó)家和地方立法對(duì)于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫裙┙o與立法回應(yīng)存在多方面局限，面臨立法泛化、與其他收費(fèi)型法律制度混同以及何種情況下啟動(dòng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不一等法律調(diào)控精細(xì)化不足的困境。對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償這一科技問(wèn)題的法律闡釋是今后流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論和實(shí)踐的重要議題。應(yīng)當(dāng)借助正在制定中的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》契機(jī)，審視流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的欠缺與不足，在政策與法律的雙向互動(dòng)中尋求優(yōu)化路徑。從法律視角闡明流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范要義與法律屬性，明晰補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)，對(duì)于未來(lái)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度長(zhǎng)效機(jī)制的建立具有重要意義。