基于模糊評價的基層河長制實施成效評價

張 磊

(1.江西省水利科學(xué)院，江西 南昌 330029； 2.江西省水利發(fā)展研究中心，江西 南昌 330029)

0 引 言

經(jīng)過多年的實踐探索，各地河湖面貌顯著改善。當前是河湖長制由全面建立向全面見效、實現(xiàn)“有名”向“有實”“有能”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期[1]，為落實2022年中央一號文件全面推進鄉(xiāng)村振興工作要求，水利部印發(fā)《2022年水利鄉(xiāng)村振興工作要點》，將清理整治重點向中小河流、農(nóng)村河湖延伸?！?022年河湖管理工作要點》提出嚴格河湖長制考核評價，縣級及以上河湖長要組織對下一級河湖長目標任務(wù)完成情況進行考核。如何科學(xué)評價基層河長制實施成效，找準問題，對新發(fā)展階段提高基層河湖管理效能，構(gòu)建中小河流、農(nóng)村河湖長效管護機制具有極其重要的意義。

近幾年，眾多學(xué)者對河長制評價進行了研究。從各地實施河長制成效的角度，王淵博[2]、王美慧[3]等將模糊綜合評價法、G1-EVM-SPA模型用于評價廣州市、淮安市等地推行河長制的實施效果；從區(qū)域考核應(yīng)用的角度，唐新玥[4]、崔東文[5]、章運超[6]等分別構(gòu)建了不同模型對云南省文山州、江蘇省等區(qū)域開展河長制考核評價。此外，也有少數(shù)學(xué)者將遙感技術(shù)應(yīng)用于評價，張麗偉等[7]基于GF-2影像，分析了大運河核心監(jiān)控區(qū)北京段的植被綠化面積、水體面積等因素的時空變化規(guī)律，支撐督察評估河長制工作成效；姜明棟等[8]利用江蘇省設(shè)區(qū)市2006～2015年的空間面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析江蘇省河長制推行成果的時空差異。不難發(fā)現(xiàn)，目前的研究大部分還是從省、市級層面或流域片建立評價體系，評價指標與基層的需求和管理要求相距甚遠。因此，建立反映當?shù)睾雍匦?、管理要求的指標體系，提出操作性強的綜合評價方法，對完善河湖分級分類評價體系，提高基層決策管理能力十分重要。

本文基于已有的研究、專家咨詢和多年參與河長制考核評估工作的經(jīng)驗，建立了基層河長制實施成效評價指標體系，以層次分析法提出了山區(qū)和平原區(qū)兩種類別的指標權(quán)重，并以江西省典型地區(qū)為例探討了模糊綜合評價法的評價過程，以期為基層河長制實施效果評價提供依據(jù)，為科學(xué)決策提供參考。

1 評價指標體系

目前，河湖評價指標方面的研究，多從河湖健康評估[9-10]、河湖水質(zhì)評價[11]、河湖生態(tài)環(huán)境評價[12]、環(huán)境績效評價[13]、河長制實施效果及考核評估[14]等方面進行。本文在前人研究基礎(chǔ)上，針對基層推行河長制以來的河湖水域綜合治理成效，從水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管和社會公眾等7個方面構(gòu)建了河長制整體實施成效評價指標體系。

1.1 指標分析與篩選

指標選取以代表性、系統(tǒng)性、差異性、可獲取性為原則，在深入分析河長制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)的政策法規(guī)及基層河長制建設(shè)實際，采用主評指標篩選法[15]對已有的40余篇研究成果分析，選取頻次較高(4次及以上)的28項指標，形成基層河長制實施成效評價的初選指標。對初選指標進行相關(guān)性分析與篩選后，選取從事河湖保護領(lǐng)域的權(quán)威專家、各級河長制管理人員、科研院所研究人員等30余名專家開展咨詢。最終保留了專家推薦率70%以上的15個指標，形成基層河長制實施成效評價主評指標。

1.2 指標體系

通過指標分析，建立了由目標層、準則層、指標層構(gòu)成的評價指標體系，如表1所列。目標層是江西省基層河長制實施成效，反映總體實施狀況。準則層是河長制實施的主要任務(wù)及社會公眾的反映，包括水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管和社會公眾7大方面。指標層是對準則層的具體分述，在準則層下選擇共計15個指標組成。

表1 江西省基層河長制實施成效評價指標體系

1.3 評價標準

為使基層評價工作便于操作，將指標劃分為好、中、差3個等級。各指標的評價標準以國家標準、相關(guān)行業(yè)、地區(qū)相關(guān)研究成果等為依據(jù)進行合理劃分。

2 評價方法

本文采用模糊綜合評價法，即以層次分析法確定各級指標的權(quán)重，然后利用模糊數(shù)學(xué)的觀點，研究河長制實施成效的各影響因素，進行綜合評價。

2.1 層次分析法確定指標權(quán)重

層次分析法是常用的一種權(quán)重賦值方法，主要通過將與決策有關(guān)的元素分解成目標、準則、指標等幾個層次對總體進行定性和定量分析[21]。本文按照地理特性和保護目標差異，將河湖分為山區(qū)型河湖和平原區(qū)型河湖，在評價中分別賦以不同權(quán)重進行評價。

根據(jù)30余名專家對指標重要性的分區(qū)打分結(jié)果，用層次分析法(AHP 法，采用 1-9 標度)構(gòu)建判斷矩陣，檢驗矩陣的一致性，確定打分結(jié)果的可用性。通過一致性檢驗后，計算各指標的權(quán)重如表2所列。

表2 山區(qū)和平原區(qū)各評價指標權(quán)重

2.2 模糊綜合評價法評價實施成效

在推行河長制成效評價中，部分指標沒有非常明確的界限和清楚的外延。模糊綜合評價法用模糊數(shù)學(xué)的觀點對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€總體的評判。在綜合考慮河長制實施成效的復(fù)雜性和動態(tài)性基礎(chǔ)上，建立模糊集和相對應(yīng)的隸屬度矩陣，并運用模糊運算法則對河長制實施成效各影響因子的定性評價進行量化綜合，以實現(xiàn)綜合評價的目標。

(1) 通過資料查找和實地調(diào)研等方式確定各評價指標的現(xiàn)狀值u。

(2) 根據(jù)評價河湖所屬分區(qū)的指標權(quán)重，構(gòu)造權(quán)重向量。

(3) 應(yīng)用隸屬度函數(shù)計算各指標的等級隸屬度，構(gòu)造隸屬度評價矩陣R。

因?qū)⒑娱L制實施成效劃分為好、中、差3個等級，故分為3個區(qū)間V1、V2、V3。原則上對于V2的區(qū)間，令指標值落在區(qū)間中點隸屬度最大，由中點向兩側(cè)按線性遞減處理；對于V1、V3兩個區(qū)間，則令距離臨界值越遠，屬兩側(cè)區(qū)間的隸屬度越大，構(gòu)造的隸屬度函數(shù)見公式(1)～(3)[22-23]。

(1)

(2)

(3)

上述式中：k1為等級V1、V2的臨界值；k2為等級V2區(qū)間的中點值；k3為等級V2、V3的臨界值。在指標計算中，C6、C7和C10為越小越優(yōu)型的負向定量指標，計算時需要將條件中的“<”和“>”，“≤”和“≥”分別互換；其他指標層為越大越優(yōu)型的正向定量指標，隸屬度可直接采取以上公式計算。

(4) 綜合評價?？紤]到各個因素對評價的結(jié)果都有其影響性，矩陣模糊復(fù)合運算中采用加權(quán)求和模型B=A·R，即：

(4)

同時針對不同的河長制實施成效進行賦分，構(gòu)造等級評分向量C，即：好為1，較好為0.67，差為0.33[23]。

(5)

最終得出河長制實施成效指數(shù)W，W=B·CT。

3 應(yīng)用案例

本文以江西省靖安縣雙溪鎮(zhèn)和樟樹市張家山街道為例開展評價，兩地分別位于修河源頭和贛江中游，分屬山區(qū)和平原區(qū)，具有一定的代表性和典型性。江西省自2015年底開始推行河長制，2018年江西省河長制、湖長制已基本全面建立，指標實測及調(diào)查數(shù)據(jù)較為詳盡，為了更好地了解河湖在河長制實施前后的整體狀態(tài)和公眾反饋，通過收集2015，2018，2021年的相關(guān)資料，采用上述模糊綜合評價法，計算河長制實施成效。

3.1 研究區(qū)概況

靖安縣位于贛西北，是江西省五大河流之一修河水系的源頭，有北潦河及北河縱貫全境，總長度205 km，總流域面積1 415 km2。2015年以來，靖安縣加強了河道管理和沿河環(huán)境保護，森林覆蓋率穩(wěn)定在84.1%左右，主要河流監(jiān)測斷面水質(zhì)達標率100%。雙溪鎮(zhèn)位于靖安縣的東南部，屬北潦南河流域，地處山區(qū)邊緣，水資源豐富。

樟樹市地處贛中，跨贛江中游兩岸，境內(nèi)有“三江六河”(贛江、肖江、禮江、袁河、蒙河、龍溪河、草溪河、薌溪河、清豐河)，河流長度314.2 km。2015年以來，樟樹市將全市轄區(qū)內(nèi)的“三江六河”和816座蓄水工程全部納入市級河長制管理范疇，建立了與河長制相結(jié)合的市場管護模式。張家山街道位于樟樹市北部，距城區(qū)5 km，瀕贛江，北臨肖江，袁河流經(jīng)西南境，境內(nèi)以平原為主，水域面積廣闊，年平均降水量1 564.9 mm。

3.2 研究區(qū)評價

2015，2018，2021年雙溪鎮(zhèn)和張家山街道河長制實施成效評價各指標值如表3所列。

表3 雙溪鎮(zhèn)和張家山街道各指標值

以雙溪鎮(zhèn)2018年為例，由表2得出第一準則層的權(quán)重向量：

A1=[0.34 0.66]

將雙溪鎮(zhèn)2018年第一準則層各指標值代入隸屬度函數(shù)，計算構(gòu)造隸屬度評價矩陣：

用此方法計算各準則層隸屬度評價矩陣，并由表2得出目標層的權(quán)重向量為

A=[0.2514 0.084 0.146 0.2514

0.146 0.084 0.0372]

得出河長制實施成效指數(shù)的值為

B雙溪2018=A·R

W雙溪2018=B·CT=0.82

根據(jù)評定等級，得出雙溪鎮(zhèn)2018年河長制實施成效，結(jié)果中0.510屬于“好”，0.444屬于“中”，0.046屬于“差”，按隸屬度最大的原則評判結(jié)果為“好”，成效指數(shù)為0.82。

按以上方法計算其他情況，得出雙溪鎮(zhèn)2015，2021年實施河長制的評價結(jié)果為

B雙溪2015=[0.294 0.619 0.087]

W雙溪2015=0.74

B雙溪2021=[0.556 0.444 0]

W雙溪2021=0.85

張家山街道2015，2018，2021年實施河長制的評價結(jié)果為

B張家山2015=[0.263 0.444 0.293]

W張家山2015=0.66

B張家山2018=[0.503 0.406 0.091]

W張家山2018=0.81

B張家山2021=[0.541 0.399 0.060]

W張家山2021=0.83

圖1給出了雙溪鎮(zhèn)和張家山街道3個年份的河長制實施成效指數(shù)，表4分別給出了各準則層最大隸屬度所屬等級的值及評價結(jié)果。

圖1 不同年份的河長制實施成效指數(shù)

表4 河長制實施成效評價結(jié)果

3.3 河長制實施成效評價結(jié)果與分析

按隸屬度最大的原則得出2015,2018,2021年雙溪鎮(zhèn)河長制實施成效評價結(jié)果分別為“中”“好”“好”，張家山街道分別為“中”“好”“好”。由圖1可知，2015,2018,2021年雙溪鎮(zhèn)的實施成效指數(shù)為0.74，0.82，0.85，張家山街道為0.66，0.81，0.83，總體評價均由“中”提高到“好”，說明推行河長制取得了較好的成效。其中，2018年指數(shù)增長明顯，說明雙溪鎮(zhèn)和張家山街道通過推進突出問題專項整治、開展生態(tài)流域綜合治理項目等措施，經(jīng)過3 a探索，成效較顯著。2021年指數(shù)增長幅度減緩，這是由于2018年后河湖面貌已有很大改善，水資源保護、水生態(tài)修復(fù)和社會公眾方面已到達較高水平。張家山街道的成效指數(shù)增長幅度較雙溪鎮(zhèn)更為明顯，這是由于2015年雙溪鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境本底質(zhì)量更好。

從雙溪鎮(zhèn)子系統(tǒng)評價結(jié)果可知：河長制實施在水資源保護、水生態(tài)修復(fù)、社會公眾方面發(fā)揮較大作用，特別是前幾年實施成效提升明顯；在河湖水域岸線管理保護方面逐漸發(fā)揮作用，近幾年實施成效提升明顯；在水環(huán)境治理、執(zhí)法監(jiān)管方面，雙溪鎮(zhèn)有較好的基礎(chǔ)，對實施成效影響不大；水污染防治方面是雙溪鎮(zhèn)河長制實施的短板，影響了實施成效，未來應(yīng)加強生活污水集中處理，控制農(nóng)藥、化肥的施用強度。

從張家山街道子系統(tǒng)評價結(jié)果可知：張家山街道在水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管和社會公眾方面基礎(chǔ)較差，河長制的實施顯著提高了這幾方面的成效；在水環(huán)境治理方面基礎(chǔ)較好，對實施成效影響不大。2018，2021年除了水污染防治外，其他準則層評價均為“好”，水污染防治方面嚴重影響了河長制的實施成效。未來應(yīng)特別重視當?shù)厣钗鬯刑幚砗唾Y源化利用，推動化肥農(nóng)藥減量增效，保持持久協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 討 論

(1) 本文評價指標體系以SL/Z 738-2016《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》、GB/T 32000-2015《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》和大量前人研究的成果為基礎(chǔ)，采用統(tǒng)計分析等數(shù)學(xué)方法，研究結(jié)果與大多數(shù)指標選取主觀性較強的研究相比更合理。指標體系中補充了監(jiān)督管理和社會公眾等方面的指標，同時，利用專家打分法刪除了不適用于基層和難以獲取的指標，如：水生生物完整性指數(shù)、萬元工業(yè)增加值用水量相對值等，在基層河長制評價中更具有可操作性。

(2) 本文提出了模糊綜合評價方法，并通過兩個典型實施案例進行了評價過程和結(jié)果的分析。雙溪鎮(zhèn)在2018年通過了全國河湖管護體制機制創(chuàng)新試點驗收，各項指標達到國家標準，張家山街道在2018年全省考核中排名靠前，與評價結(jié)果“好”基本一致，表明該評價方法可以反映實際情況。通過該評價方法，可以對基層實施河長制的成效進行時間維度的評價，也可以對某一年不同地區(qū)實施河長制的成效進行空間維度的評價，可為基層確立河長制的實施目標、檢驗實施成果提供參考，也可供決策者考核評價。

(3) 不同區(qū)域河湖管理的特征、專家專業(yè)方向、地方對河長制的考核重點等可能影響評價結(jié)果，因此，在指標體系建立和評分過程中，應(yīng)征求多領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，根?jù)地區(qū)特點和不同的評價階段，檢驗和修正評價指標體系和權(quán)重，將評價方法不斷運用于實踐，找出各個階段中薄弱的環(huán)節(jié)，使評價結(jié)果更準確。

5 結(jié) 論

(1) 基層實施河長制不僅要滿足生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，還要與河流各項功能相協(xié)調(diào)，與提高百姓的生活質(zhì)量、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的需求相呼應(yīng)，以維護河湖健康生命，打造百姓“幸福河湖”?；诖藰?gòu)建了基層河長制實施成效評價指標體系，包含河長制的水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管和社會公眾7個方面的15個指標，可為全國基層河長制實施成效評價提供參考。

(2) 用層次分析法提出分屬山區(qū)和平原區(qū)河流的指標權(quán)重，并以江西省靖安縣雙溪鎮(zhèn)和樟樹市張家山街道推行河長制為例，運用模糊綜合評價法構(gòu)建基層河長制實施成效評價模型。根據(jù)2015，2018，2021年的評價結(jié)果，河長制實施取得了較好的成效。評價結(jié)果與當?shù)貙嶋H狀況基本相同，該方法可較為準確、科學(xué)地評價基層河長制實施成效。

(3) 評價結(jié)果可用于基層河長制實施成效的年際變化分析，也可開展同一時期不同地區(qū)的橫向?qū)Ρ?，且可提出實施中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助管理者有針對性地制定任務(wù)和目標、采取治理措施，提高基層河湖管理效能。