論“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

劉林波

“一國兩制”實(shí)踐回顧與展望專題

論“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

劉林波

（國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室 港澳研究所，北京 100045）

要全面評判“一國兩制”下香港的民主發(fā)展實(shí)踐是否符合其對應(yīng)的民主理念、民主制度設(shè)計(jì)是否落實(shí)了民主理念的要求、民主發(fā)展的進(jìn)程是否處于正確軌道，就需要建構(gòu)一套體系化的香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這套標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、原則標(biāo)準(zhǔn)、路徑標(biāo)準(zhǔn)三項(xiàng)子標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)包括優(yōu)質(zhì)民主、實(shí)質(zhì)民主兩個(gè)子項(xiàng)，原則標(biāo)準(zhǔn)包括不照搬西方模式、不影響安全穩(wěn)定兩個(gè)子項(xiàng)，路徑標(biāo)準(zhǔn)包括在法治軌道上發(fā)展民主、循序漸進(jìn)發(fā)展民主兩個(gè)子項(xiàng)。運(yùn)用這一套評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)檢視香港回歸祖國25年來的民主發(fā)展實(shí)踐，使我們對“一國兩制”下香港民主發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)更加深刻：應(yīng)在全面落實(shí)“愛國者治港”原則、塑造民主發(fā)展共識(shí)、平衡實(shí)質(zhì)民主與形式民主、兼顧民主與治理效能的基礎(chǔ)上，推動(dòng)香港民主繼續(xù)向前發(fā)展。

“一國兩制”；香港特色民主制度；選舉制度；評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一、問題的提出

人類政治文明演進(jìn)的過程也是政治發(fā)展的過程，政治發(fā)展的核心是從非民主政治走向民主政治。在民主發(fā)展的過程中，樹立正確的民主觀至關(guān)重要。民主是全人類共同價(jià)值，針對民主形成了多種多樣的民主觀，不同的民主觀決定了不同的民主發(fā)展道路，應(yīng)由各國人民選擇符合自身實(shí)際的民主觀和民主發(fā)展道路。中國共產(chǎn)黨成立之后，就以馬克思主義民主思想為指導(dǎo)，探索符合我國國情的民主理論，全過程人民民主的提出標(biāo)志著我國確立了新民主政治觀［1］。我國發(fā)展全過程人民民主的實(shí)踐為“一國兩制”下香港特別行政區(qū)的民主發(fā)展提供了重要參考。從廣義上講，香港特區(qū)的民主發(fā)展不僅包括行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改，也包括特區(qū)居民中的中國公民參與國家管理的民主權(quán)利、港澳居民對特區(qū)實(shí)行民主管理的各種制度。從狹義上講，特區(qū)的民主發(fā)展特指行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改［2］。本文主要討論狹義上香港特區(qū)的民主發(fā)展問題。我國是單一制國家，香港特區(qū)是直轄于中央人民政府的一個(gè)地方行政區(qū)域，雖然香港特區(qū)根據(jù)中央授權(quán)實(shí)行高度自治，但高度自治的地方自治屬性從根本上決定了“一國兩制”下香港民主制度是一種地方民主制度［3］。中央對香港的民主發(fā)展擁有主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，中央始終堅(jiān)定支持香港有序發(fā)展民主。從歷史來看，香港的民主發(fā)展進(jìn)程可分為擘畫和奠基（20世紀(jì)80年代初到1997年）、落實(shí)和發(fā)展（1997年到2015年）、修復(fù)和完善（2020年以來）三個(gè)階段［4］。在1997年回歸祖國后，“一國兩制”下香港的民主發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元。全國人大常委會(huì)依法履行憲制責(zé)任，為推動(dòng)香港的民主發(fā)展作出了重大努力，共進(jìn)行了三次釋法、作出了五次決定、對行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法修訂案進(jìn)行了一次批準(zhǔn)和備案①三次釋法分別是：2004年《關(guān)于〈香港基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（“4·6解釋”），2005年《關(guān)于〈香港基本法〉第五十三條第二款的解釋》（“4·27解釋”），2016年《關(guān)于〈香港基本法〉第一百零四條的解釋》（“11·7解釋”）。五次決定分別是：2004年《關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法有關(guān)問題的決定》（“4·26決定”），2007年《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》（“12·29決定”），2014年《關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》（“8·31決定”），2020年《關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會(huì)繼續(xù)履行職責(zé)的決定》（“8·11決定”），2020年《關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問題的決定》（簡稱“11·11決定”）。一次批準(zhǔn)和備案是：2010年8月，全國人大常委會(huì)決定對香港特別行政區(qū)提交的基本法附件一、附件二的修訂案進(jìn)行批準(zhǔn)和備案。。

然而，香港的民主發(fā)展進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，反中亂港勢力和外部敵對勢力多次進(jìn)行阻撓和破壞。為使香港的民主發(fā)展重回正軌，2021年3月11日，全國人大通過《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》（簡稱“3·11決定”），明確了完善香港特區(qū)選舉制度的總體要求、重要原則和基本思路等內(nèi)容，并授權(quán)全國人大常委會(huì)修改香港基本法附件一、附件二。3月30日，全國人大常委會(huì)通過香港基本法附件一和附件二修訂案（簡稱“新附件一”“新附件二”），對行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法作出系統(tǒng)性修改和完善。關(guān)于這次完善香港選舉制度，有的人士僅看到其減少了立法會(huì)地區(qū)直選議席，就錯(cuò)誤認(rèn)為是一次“民主倒退”；有的則認(rèn)為，新選舉制度體現(xiàn)了均衡參與原則，有利于落實(shí)香港基本法規(guī)定的“雙普選”目標(biāo)［5］。作出前一種評價(jià)依據(jù)的是所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”，即把民主簡化為競爭性選舉；作出后一種評價(jià)依據(jù)的是香港基本法和全國人大常委會(huì)作出的有關(guān)解釋和決定。評價(jià)民主進(jìn)步或倒退的所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”是站不住腳的，“用單一的標(biāo)尺衡量世界豐富多彩的政治制度，用單調(diào)的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明，本身就是不民主的”［6］。從全球政治經(jīng)驗(yàn)來看，不同國家的民主制度模式差異很大，這些國家在政府形式、選舉制度、政黨體制等方面均有不同的制度安排，不同國家在實(shí)踐民主時(shí)總會(huì)打上本國的文化烙?。?］。既然民主形式各異，也就不存在統(tǒng)一的民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對一個(gè)國家或地區(qū)民主發(fā)展進(jìn)程和質(zhì)量的評價(jià)，“不能從抽象的理論出發(fā)經(jīng)過分析又回到理論本身”［8］，而應(yīng)在歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體分析。經(jīng)過2021年的系統(tǒng)性修改和完善后，香港特區(qū)的選舉制度在民主理論、代表理論、主權(quán)理論方面均體現(xiàn)出自身特色［9］。要客觀評判香港特色民主發(fā)展情況，就需要構(gòu)建一套符合香港實(shí)際的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書指出，中國共產(chǎn)黨和中國政府是香港特區(qū)民主制度的設(shè)計(jì)者、創(chuàng)立者、維護(hù)者和推進(jìn)者，建立了符合“一國兩制”方針和香港實(shí)際情況的民主制度，制定了保障、規(guī)范香港特區(qū)民主制度的有關(guān)法律，開啟了“港人治港”的實(shí)踐［10］。這就要求我們在構(gòu)建香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要看到國家層面的民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對香港民主發(fā)展的深刻影響，又要分析中央關(guān)于保障、規(guī)范香港民主發(fā)展的法律文件提出的要求。我國國家層面的民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了一個(gè)提出和發(fā)展完善的過程。20世紀(jì)80年代，鄧小平提出了具有鮮明中國特色的民主標(biāo)準(zhǔn)，即能否調(diào)動(dòng)人民積極性、保持高效率和社會(huì)穩(wěn)定，習(xí)近平總書記對鄧小平提出的民主標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了制度化、規(guī)范化［11］。2014年9月，在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出了評價(jià)一個(gè)國家民主與否的“八個(gè)能否”標(biāo)準(zhǔn)②“八個(gè)能否”，即國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。。2021年10月，在中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記不僅再次強(qiáng)調(diào)了“八個(gè)能否”標(biāo)準(zhǔn)，還提出了“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”的標(biāo)準(zhǔn)③“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”，即要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約。?！鞍藗€(gè)能否”和“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”論述，標(biāo)志著我們形成了較為完善的評價(jià)民主的中國標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記提出的民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是對西方民主標(biāo)準(zhǔn)的超越，內(nèi)容更為全面、具體，兼具方向性和操作性［12］。在構(gòu)建“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)全面對照國家層面的民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，全面構(gòu)建了香港特區(qū)的民主制度，全國人大及其常委會(huì)還就推動(dòng)香港民主發(fā)展作出了若干決定、解釋，在構(gòu)建香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)仔細(xì)挖掘這些法律文件中本身就蘊(yùn)含的一些標(biāo)準(zhǔn)。

本文認(rèn)為，構(gòu)建“一國兩制”下香港的民主發(fā)展評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以遵循從一般到特殊的方法，先從民主建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)出發(fā)，構(gòu)建出評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)初步框架，再在這個(gè)框架中加入具有香港特色的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)。通常來說，一個(gè)國家或地區(qū)的民主建設(shè)至少包括民主理念、民主制度（設(shè)計(jì)）、民主評價(jià)三方面內(nèi)容。民主評價(jià)的必要性來源于兩方面原因，一是民主的實(shí)踐不會(huì)像民主的制度設(shè)計(jì)那樣完美；二是民主建設(shè)不會(huì)一蹴而就，而是會(huì)經(jīng)歷一個(gè)曲折的過程［13］。與民主建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)相適應(yīng)，可以勾勒出一套民主發(fā)展評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的輪廓：評價(jià)民主發(fā)展的具體實(shí)踐是否符合民主理念，可看其是否符合“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”；評價(jià)民主發(fā)展的制度設(shè)計(jì)是否落實(shí)了民主理念的要求，可看其是否符合“原則標(biāo)準(zhǔn)”；評價(jià)民主發(fā)展的過程是否處于正確軌道，可看其是否符合“路徑標(biāo)準(zhǔn)”。以上提出的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、原則標(biāo)準(zhǔn)、路徑標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，構(gòu)成了一套層次清晰的民主發(fā)展評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初步框架，接下來還需要結(jié)合香港民主發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)充實(shí)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容。

二、評價(jià)香港民主發(fā)展的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)

我們在香港發(fā)展的地方民主制度，既不同于內(nèi)地實(shí)行的社會(huì)主義性質(zhì)的地方民主制度，也不同于資本主義國家實(shí)行的國家層面的資本主義民主制度，而是“香港特色地方民主制度”［3］。總的來說，香港特色民主制度的內(nèi)容主要包括優(yōu)質(zhì)民主、實(shí)質(zhì)民主兩個(gè)方面。

（一）優(yōu)質(zhì)民主

民主是一種公共產(chǎn)品，既然是產(chǎn)品，就有質(zhì)量的優(yōu)劣之分。民主按其質(zhì)量狀況可分為優(yōu)質(zhì)民主、劣質(zhì)民主，“民主質(zhì)量的優(yōu)劣不僅取決于民主體制的穩(wěn)定程度，還取決于民主體制的治理績效”［14］。我們在香港要發(fā)展的是優(yōu)質(zhì)民主，這是由我國國家層面的民主觀決定的。在民主發(fā)展問題上，我國一直強(qiáng)調(diào)民主體制的穩(wěn)定性及其治理效能。20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出，評價(jià)一個(gè)國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵是看國家的政局是否穩(wěn)定［15］。鄧小平針對香港問題明確強(qiáng)調(diào)：“香港的穩(wěn)定，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以外，還要有個(gè)穩(wěn)定的政治制度?！保?5］267進(jìn)入新時(shí)代之后，習(xí)近平總書記不僅強(qiáng)調(diào)了制度穩(wěn)定的重要性，還強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮民主的治理效能。他提出“制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強(qiáng)則國家強(qiáng)”［6］，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”［16］。然而，在香港民主發(fā)展實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了一些影響民主體制穩(wěn)定和民主治理效能的現(xiàn)象。比如，2014年9月，香港的反對派拒不接受全國人大常委會(huì)作出的關(guān)于普選問題的“8·31決定”，發(fā)起“占領(lǐng)中環(huán)”非法集會(huì)，訴諸街頭政治，搞政治對抗。2019年6月，香港爆發(fā)“修例風(fēng)波”，反中亂港分子打著爭取“民主”的旗號(hào)動(dòng)輒使用暴力，街頭政治被暴力與野蠻裹挾［17］。對此類影響香港民主體制穩(wěn)定性、可能導(dǎo)致香港民主劣質(zhì)化的動(dòng)向，中央和特區(qū)高度關(guān)注并采取措施予以應(yīng)對。隨著香港高等法院發(fā)布臨時(shí)禁制令以及警方采取清場行動(dòng)，持續(xù)了79天的非法“占中”鬧劇落幕。非法“占中”事件的主要發(fā)起人也受到法律制裁，發(fā)起人戴耀廷、陳健民均被香港法院判處監(jiān)禁16個(gè)月；另一名發(fā)起人朱耀明被判處監(jiān)禁16個(gè)月，緩刑兩年。針對“修例風(fēng)波”暴露出來的風(fēng)險(xiǎn)，中央果斷出手，以“決定+立法”“決定+修法”的形式，建立健全了香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，系統(tǒng)性修改完善了香港特區(qū)的選舉制度，為香港民主發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從上述香港民主發(fā)展的實(shí)踐可知，中央是香港民主發(fā)展最堅(jiān)定的支持者，“香港特別行政區(qū)民主的發(fā)展必須在中央主導(dǎo)下依法有序推進(jìn)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)民主”［10］54。

（二）實(shí)質(zhì)民主

對民主有形式民主、實(shí)質(zhì)民主兩種理解，形式民主強(qiáng)調(diào)競爭性選舉程序，而實(shí)質(zhì)民主強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)上的人民當(dāng)家作主。中央關(guān)于香港民主發(fā)展的基本立場是重點(diǎn)發(fā)展實(shí)質(zhì)民主。鄧小平早就指出：“如果追求形式上的民主，結(jié)果是既實(shí)現(xiàn)不了民主，經(jīng)濟(jì)也得不到發(fā)展，只會(huì)出現(xiàn)國家混亂、人心渙散的局面。”［15］284進(jìn)入新時(shí)代之后，習(xí)近平總書記指出：“人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”［16］，要“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”［18］。而在香港一些爭取所謂“真普選”的人則堅(jiān)持發(fā)展形式民主的立場［19］。對發(fā)展何種民主的兩種不同理解，也就帶來了香港民主發(fā)展過程中兩種力量、兩條道路的斗爭［4］。2021年中央果斷出手完善香港選舉制度，使香港民主發(fā)展重回正軌。國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書在全面回顧香港特區(qū)民主產(chǎn)生和發(fā)展的歷程后也指出，香港特別行政區(qū)民主的發(fā)展，重在提升民主質(zhì)量，追求實(shí)質(zhì)民主［10］56。從中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實(shí)踐來看，在香港發(fā)展實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)容至少包括以下三個(gè)方面。

其一，發(fā)展協(xié)商民主。與西方以政黨競爭為核心的對抗式民主不同，我國社會(huì)主義民主政治的一個(gè)重要形式是協(xié)商民主。協(xié)商民主的優(yōu)勢在于不搞對抗，強(qiáng)調(diào)“商量辦事”和凝聚共識(shí)。習(xí)近平總書記指出：“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”［16］在中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實(shí)踐過程中，也體現(xiàn)了協(xié)商民主的要求，中央和特區(qū)政府遵循在凝聚社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上發(fā)展民主的原則，積極采取措施促進(jìn)社會(huì)共識(shí)的形成，未形成共識(shí)前不修改有關(guān)選舉制度。比如，在起草基本法設(shè)計(jì)香港選舉制度時(shí)就未排除協(xié)商民主的形式，在第45條規(guī)定香港特區(qū)的行政長官由選舉或協(xié)商產(chǎn)生。在2005年作出的“4·27解釋”（草案）說明中提出，中央政府真誠地期望在香港各界人士達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，對行政長官的產(chǎn)生辦法作出進(jìn)一步的修改。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，明確行政長官普選時(shí)的提名委員會(huì)可參照選舉委員會(huì)組成，這是因?yàn)樾姓L官選舉委員會(huì)的組成是基本法起草時(shí)經(jīng)過廣泛咨詢和討論所形成的共識(shí)，有廣泛的民意基礎(chǔ)和較強(qiáng)的認(rèn)受性。

2014年作出的“8·31決定”提出，鑒于香港社會(huì)對如何落實(shí)基本法有關(guān)行政長官普選的規(guī)定存在較大爭議，有必要就行政長官普選辦法的一些核心問題作出規(guī)定，以促進(jìn)香港社會(huì)凝聚共識(shí)。2021年，中央系統(tǒng)性修改和完善香港特區(qū)選舉制度，在多個(gè)方面體現(xiàn)了協(xié)商民主的要求。比如，在出臺(tái)“3·11決定”和基本法附件一、附件二修訂案的過程中，中央在多個(gè)層面廣泛聽取了香港社會(huì)各階層、各界別的意見，這種在決策前聽取各方意見的制度安排就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。又比如，此次完善香港特區(qū)選舉制度，以對選舉委員會(huì)的重新構(gòu)建和增加賦權(quán)為核心，選舉委員會(huì)的產(chǎn)生方式、混合構(gòu)成以及由其產(chǎn)生較大比例立法會(huì)議員的職能等均體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神。具體來說：針對不同界別確立不同的選舉委員會(huì)委員候選人產(chǎn)生方式，為各界別內(nèi)部民主協(xié)商、追求共識(shí)留下了空間；選舉委員會(huì)由當(dāng)然委員、提名產(chǎn)生的委員、選舉產(chǎn)生的委員構(gòu)成，具有廣泛代表性，有助于在選舉委員會(huì)內(nèi)部凝聚共識(shí)；由選舉委員會(huì)產(chǎn)生較大比例立法會(huì)議員的制度設(shè)計(jì)也有利于在立法會(huì)內(nèi)形成協(xié)商一致、共同合作的穩(wěn)定力量［9］。實(shí)行協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合，可以保障香港市民不僅在選舉時(shí)享有投票的權(quán)利，在選舉之后還可以持續(xù)進(jìn)行政治參與。

其二，發(fā)展調(diào)動(dòng)各方面積極性的民主。政治參與是普通公民通過參加政治活動(dòng)，決定和影響公共決策的行為，提高群眾政治參與的積極性，可以確保我國全過程人民民主的廣泛性。20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出：“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實(shí)際情況?！保?5］242進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記指出：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)。”［18］在中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的過程中，為實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)各方面積極性的目標(biāo)，中央始終強(qiáng)調(diào)香港的選舉制度要體現(xiàn)均衡參與的原則。比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中提出，基本法明確了發(fā)展香港民主制度應(yīng)遵循均衡參與等重大原則。在2004年作出的“4·26決定”中提出，有關(guān)香港特區(qū)行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的任何改變，應(yīng)有利于社會(huì)各階層、各界別、各方面的均衡參與。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，實(shí)踐證明，關(guān)于立法會(huì)功能團(tuán)體選舉的規(guī)定“有利于香港各階層、各界別均衡參與”，“選舉委員會(huì)的這種組成體現(xiàn)了各階層、各界別的均衡參與，具有廣泛的代表性”。在2014年作出的“8·31決定”中提出，制定行政長官普選辦法，必須體現(xiàn)均衡參與。在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出，依法保障香港同胞廣泛的、均衡的政治參與。強(qiáng)調(diào)均衡參與，可以使香港的不同持份者表達(dá)意見和訴求，暢通民意反映渠道，有助于實(shí)現(xiàn)最廣泛的團(tuán)結(jié)以及最大限度凝聚建設(shè)香港的積極力量。

其三，發(fā)展有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的民主。強(qiáng)調(diào)香港的民主制度要有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，符合“一國兩制”的宗旨，香港基本法序言部分明確規(guī)定設(shè)立香港特別行政區(qū)的一個(gè)重要考慮就是“保持香港的繁榮和穩(wěn)定”。習(xí)近平總書記也明確提出，香港政制發(fā)展應(yīng)該有利于居民安居樂業(yè)，有利于社會(huì)繁榮穩(wěn)定［20］。在中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實(shí)踐過程中，中央始終強(qiáng)調(diào)要有利于香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（有時(shí)表述為有利于香港長期繁榮穩(wěn)定）。比如，在2004年作出的“4·26決定”中提出，有關(guān)香港特區(qū)行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的任何改變，都應(yīng)遵循有利于保持香港的長期繁榮穩(wěn)定等原則。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，實(shí)踐證明，關(guān)于立法會(huì)功能團(tuán)體選舉的規(guī)定有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；對普選時(shí)間表作出明確，使香港政制發(fā)展明朗化，有利于減少疑慮和爭拗，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，促進(jìn)香港的長期繁榮穩(wěn)定。在2014年作出的“8·31決定”中提出，制定行政長官普選辦法，必須“有利于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。在香港發(fā)展實(shí)質(zhì)民主，歸根結(jié)底是要保持香港經(jīng)濟(jì)繁榮，使香港居民享受更好的公共服務(wù)，逐步解決香港居民所憂所盼的民生問題，增強(qiáng)香港居民的獲得感、幸福感。

三、評價(jià)香港民主發(fā)展的原則標(biāo)準(zhǔn)

民主發(fā)展的原則標(biāo)準(zhǔn)，是指某一國家或地區(qū)進(jìn)行民主制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)全面準(zhǔn)確落實(shí)自身確立的民主理念，為確保這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有必要為民主制度設(shè)計(jì)劃定一些必須遵守的原則。從中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實(shí)踐過程來看，香港的民主制度設(shè)計(jì)至少應(yīng)遵循不照搬西方民主模式、不影響安全穩(wěn)定兩項(xiàng)原則。以否定式表述劃定香港民主制度設(shè)計(jì)的原則，實(shí)際上是劃出了民主發(fā)展的底線，在此范圍內(nèi)香港民主有廣闊的發(fā)展空間。

（一）不照搬西方民主模式

在香港基本法起草過程中，鄧小平明確提出，香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套，如果完全照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會(huì)制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜［15］220。鄧小平強(qiáng)調(diào)不照搬西方模式，和當(dāng)時(shí)的國際國內(nèi)環(huán)境有關(guān)。亨廷頓一度沾沾自喜，聲稱：20世紀(jì)80年代末，民主化的浪潮“吞沒了共產(chǎn)主義世界”［21］。可以說，東歐劇變、蘇聯(lián)解體就是“第三波”民主化浪潮的產(chǎn)物，因此我國高度警惕和防范“顏色革命”，反對資產(chǎn)階級自由化。進(jìn)入新時(shí)代之后，習(xí)近平總書記指出，“可以借鑒人類政治文明的有益成果，但絕不照搬西方政治制度模式”［6］，“照抄照搬他國的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔仪巴久\(yùn)葬送掉”［18］。顯然，不照搬西方模式是我國進(jìn)行民主制度設(shè)計(jì)時(shí)一以貫之的一項(xiàng)原則，結(jié)合中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件來看，不照搬西方民主模式主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，民主制度設(shè)計(jì)要符合香港的法律地位。關(guān)于香港的法律地位，香港基本法第12條作出明確規(guī)定，香港特區(qū)是直轄于中央人民政府的一個(gè)地方行政區(qū)域。這一法律地位決定了香港特區(qū)實(shí)行的民主制度是一種地方民主制度。中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件始終強(qiáng)調(diào)這一要求。比如，在2014年作出的“8·31決定”（草案）說明中提出，制定行政長官普選辦法，必須符合香港特區(qū)的法律地位。2014年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書也指出，行政長官和立法會(huì)普選制度，要符合香港特區(qū)作為直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域的法律地位。2021年完善香港選舉制度時(shí)也遵循了這一重要原則，如“新附件二”規(guī)定立法會(huì)表決繼續(xù)采用分組計(jì)票制度。這一制度源于多數(shù)發(fā)達(dá)國家議會(huì)實(shí)行的“兩院制”制度設(shè)計(jì)，但由于“香港不是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，地域狹小，不宜在立法機(jī)構(gòu)中完全照搬西方的‘兩院制’”［22］，分組計(jì)票制度須結(jié)合香港特區(qū)的法律地位進(jìn)行創(chuàng)新。在實(shí)踐中，部分人士把香港視為獨(dú)立或半獨(dú)立政治實(shí)體，并由這一臆想的香港地位出發(fā)來評價(jià)香港實(shí)行的民主制度，實(shí)際上是無視基本法規(guī)定、拒不接受香港已經(jīng)回歸祖國的政治現(xiàn)實(shí)，其關(guān)于香港民主制度的評價(jià)屬于“空中樓閣”。

其二，民主制度設(shè)計(jì)要符合香港實(shí)際情況。符合香港的實(shí)際情況是指要“切合香港的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史等條件”［10］54。20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出：“中國的事情要根據(jù)自己的實(shí)際情況辦?！保?5］249當(dāng)年起草香港基本法時(shí)設(shè)計(jì)香港政治體制的一個(gè)原則，就是“要循序漸進(jìn)地逐步發(fā)展適合香港情況的民主制度”［23］。香港基本法序言也明確規(guī)定，考慮到香港的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，國家在對香港恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)設(shè)立了香港特別行政區(qū)。既然設(shè)立特別行政區(qū)考慮了香港的現(xiàn)實(shí)情況，那么在香港特區(qū)實(shí)行的各項(xiàng)制度包括民主制度當(dāng)然也應(yīng)該符合香港的實(shí)際情況，這在中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件中均得到體現(xiàn)。

比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中就提出，基本法的有關(guān)規(guī)定明確了發(fā)展香港民主制度應(yīng)遵循從實(shí)際出發(fā)等重大原則。2004年作出的“4·26決定”提出：“在香港特別行政區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，循序漸進(jìn)地發(fā)展民主，是中央堅(jiān)定不移的一貫立場?！?014年作出的“8·31決定”提出：“循序漸進(jìn)地發(fā)展適合香港實(shí)際情況的民主制度?！薄丁耙粐鴥芍啤痹谙愀厶貏e行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書指出：“中央政府繼續(xù)支持香港特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定循序漸進(jìn)發(fā)展符合香港實(shí)際情況的民主政制?！?021年作出的“3·11決定”中多次強(qiáng)調(diào)要符合香港實(shí)際情況，如香港特區(qū)實(shí)行的選舉制度應(yīng)當(dāng)“符合香港特別行政區(qū)實(shí)際情況”，香港特區(qū)設(shè)立的選舉委員會(huì)要“符合香港特別行政區(qū)實(shí)際情況”?！丁耙粐鴥芍啤毕孪愀鄣拿裰靼l(fā)展》白皮書也強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)定走符合香港實(shí)際情況的民主發(fā)展道路”。

實(shí)踐是檢驗(yàn)香港的民主制度是否符合實(shí)際情況的唯一標(biāo)準(zhǔn)。2021年選舉制度改革后，香港成功舉辦了選舉委員會(huì)選舉、第七屆立法會(huì)選舉、第六任行政長官選舉，“符合香港實(shí)際的民主發(fā)展邁出堅(jiān)實(shí)步伐”［24］。

（二）不影響安全穩(wěn)定

不影響安全穩(wěn)定始終是設(shè)計(jì)和完善香港民主制度的一項(xiàng)重要原則。20世紀(jì)80年代，鄧小平就強(qiáng)調(diào)不能因?yàn)榘l(fā)展民主帶來政治的不穩(wěn)定，穩(wěn)定是壓倒一切的，提出“民主是我們的目標(biāo)，但國家必須保持穩(wěn)定”［15］285。進(jìn)入新時(shí)代之后，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主的發(fā)展要有利于穩(wěn)定，提出“政治制度是用來調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動(dòng)國家發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定的”［18］。針對香港民主發(fā)展問題，他強(qiáng)調(diào)香港的政制發(fā)展應(yīng)該有利于維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益［20］。結(jié)合中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件來看，這一原則主要包括以下三方面內(nèi)容。

其一，制度設(shè)計(jì)上要考慮安全風(fēng)險(xiǎn)。鄧小平早就表達(dá)了對香港實(shí)行普選的安全憂慮。他認(rèn)為，管理香港事務(wù)的人應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人，普選不一定能確保選出這樣的人來［15］220。然而，在中央主導(dǎo)香港民主制度的完善過程中，從2014年作出“8·31決定”時(shí)才開始公開制度設(shè)計(jì)上的國家安全風(fēng)險(xiǎn)考量。在“8·31決定”簡介會(huì)上，時(shí)任全國人大常委會(huì)副秘書長李飛表示：“由提名委員會(huì)提名行政長官候選人，目的是在三個(gè)方面降低普選的風(fēng)險(xiǎn)：一是降低政治對抗的風(fēng)險(xiǎn)，二是降低憲制危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，三是降低民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)?！保?5］在2016年作出的“11·7解釋”（草案）說明提出，出臺(tái)本解釋的目的之一就是“有效打擊和遏制‘港獨(dú)’活動(dòng)，維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整”，這就更清晰顯示了完善香港民主制度時(shí)對國家安全風(fēng)險(xiǎn)的考量。在2020年出臺(tái)香港國安法對選舉安全劃出底線之后，2021年出臺(tái)的“3·11決定”“新附件一”“新附件二”在完善香港選舉制度時(shí)系統(tǒng)考慮了國家安全風(fēng)險(xiǎn)防范問題，增加了香港特區(qū)候選人資格審查委員會(huì)制度，以確保有關(guān)候選人符合擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)的法定要求。

其二，制度執(zhí)行者要安全可靠。任何制度都是要靠具體的人來執(zhí)行，執(zhí)行者是否忠誠可靠對制度的執(zhí)行效果至關(guān)重要。鄧小平早就提出：“港人治港有個(gè)界限和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。”［15］61進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“香港由亂及治的重大轉(zhuǎn)折，再次昭示了一個(gè)深刻道理，那就是要確?！粐鴥芍啤瘜?shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須始終堅(jiān)持‘愛國者治港’。這是事關(guān)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，事關(guān)香港長期繁榮穩(wěn)定的根本原則。”［26］港人依法治理香港，就是要執(zhí)行好各項(xiàng)法定制度包括特別行政區(qū)民主制度。因此，中央在對香港民主制度進(jìn)行設(shè)計(jì)和完善時(shí)，逐步把“愛國者治港”的政治要求落實(shí)為具體的法律制度，以確保香港民主健康發(fā)展。比如，在2014年作出的“8·31決定”中提出，必須堅(jiān)持行政長官由愛國愛港人士擔(dān)任的原則，行政長官普選辦法必須為此提供相應(yīng)的制度保障。2016年作出的“11·7解釋”（草案）說明中提出，基本法關(guān)于香港特區(qū)行政長官以及行政、立法和司法機(jī)關(guān)組成人員的規(guī)定，貫穿著由以愛國者為主體的港人治理香港的原則。2021年5月，香港特區(qū)制定出臺(tái)了《2021年公職（參選及任職）（雜項(xiàng)修訂）條例》，明晰了“擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”的含義，健全了特區(qū)公職人員宣誓效忠制度，從特區(qū)法律層面確立了“愛國者治港”原則，對確保香港特區(qū)管治隊(duì)伍安全可靠具有重要的保障作用。

其三，制度完善要回應(yīng)可能和現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)?！柏?fù)責(zé)任的政府就重大事務(wù)作出決策的過程，都是趨利避害的過程，而且特別關(guān)注可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，并切實(shí)加以防范?！保?7］中央在主導(dǎo)香港民主發(fā)展的過程中，不斷對選舉制度進(jìn)行完善，在制度完善時(shí)及時(shí)回應(yīng)制度運(yùn)行中可能出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。比如，在2004年作出的“4·26決定”中提出，立法會(huì)分區(qū)直選議員數(shù)量的大幅增加對香港社會(huì)整體運(yùn)作的影響，尤其是對行政主導(dǎo)體制的影響尚有待實(shí)踐檢驗(yàn)。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，如行政長官和立法會(huì)普選同時(shí)進(jìn)行，波及面太大，“不利于政治改革的穩(wěn)妥實(shí)施和保持社會(huì)穩(wěn)定”。在2014年作出的“8·31決定”（草案）說明中提出，普選“必須審慎、穩(wěn)步推進(jìn)，防范可能帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)”。在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出，反中亂港分子通過香港特區(qū)選舉平臺(tái)、立法會(huì)和區(qū)議會(huì)議事平臺(tái)或者利用有關(guān)公職人員身份，肆無忌憚進(jìn)行反中亂港活動(dòng)，必須采取措施消除制度機(jī)制方面存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。2021年完善選舉制度的一個(gè)重點(diǎn)就是應(yīng)對已經(jīng)出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，比如恢復(fù)由選舉委員會(huì)產(chǎn)生較大比例的立法會(huì)議員，適當(dāng)減少分區(qū)直選產(chǎn)生的立法會(huì)議員，可以排除激進(jìn)勢力進(jìn)入立法會(huì)，使立法會(huì)恢復(fù)憲制職能。

四、評價(jià)香港民主發(fā)展的路徑標(biāo)準(zhǔn)

民主發(fā)展的一大特點(diǎn)是具有“過程性”，有一個(gè)從不完善到逐步完善的過程。本文提出的“路徑標(biāo)準(zhǔn)”是要用來評判民主發(fā)展是否保持在正確的軌道上。從中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的過程來看，評價(jià)香港民主發(fā)展的路徑標(biāo)準(zhǔn)至少包括兩方面內(nèi)容：一是在法治軌道上發(fā)展民主，這是指民主發(fā)展的路線問題；二是循序漸進(jìn)發(fā)展民主，這是指民主發(fā)展的節(jié)奏和進(jìn)度問題。

（一）在法治軌道上發(fā)展民主

民主政治實(shí)質(zhì)上是法治政治，依法辦事是法治最基本的要求，民主發(fā)展應(yīng)遵循法律規(guī)定，而不能任意突破法律。鄧小平多次強(qiáng)調(diào)民主和法制的關(guān)聯(lián)性，提出要在法制軌道上發(fā)展民主。一方面，他強(qiáng)調(diào)了法制對民主的保障作用。他提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化”［28］。另一方面，他強(qiáng)調(diào)了民主和法制相輔相成的關(guān)系。他提出：“中國的民主是社會(huì)主義民主，是同社會(huì)主義法制相輔相成的?！保?5］249進(jìn)入新時(shí)代之后，習(xí)近平總書記提出的“八個(gè)能否”民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有兩條提到了“依法”的問題，即“國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”［18］。習(xí)近平總書記還明確提出，香港政制發(fā)展必須依法有序進(jìn)行［20］。

中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件也明確了香港民主發(fā)展的法治路線。比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中提出：“香港政治體制的發(fā)展，涉及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系，必須在香港基本法的框架內(nèi)進(jìn)行。”在2004年作出的“4·26決定”中提出，香港特區(qū)行政長官和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法應(yīng)符合香港基本法的有關(guān)原則和規(guī)定。在2005年作出的“4·27解釋”（草案）說明中提出，按照立法原意明確行政長官的任期“完全是按照香港基本法的規(guī)定辦事”。在2007年作出的“12·29決定”（草案）中說明提出：“在新法沒有獲得通過的情況下，繼續(xù)適用原來的法律規(guī)定，這是法制的一般原則?！痹?014年作出的“8·31決定”（草案）說明提出，香港特區(qū)行政長官普選源于香港基本法的規(guī)定，制定行政長官普選辦法，必須嚴(yán)格遵循香港基本法有關(guān)規(guī)定。在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出，“在憲法和香港基本法軌道上完善有關(guān)選舉制度和相關(guān)機(jī)制”。

香港特區(qū)的民主發(fā)展實(shí)際上是基本法規(guī)定的香港民主制度從文本落實(shí)為實(shí)踐的過程，民主發(fā)展實(shí)踐遵循法律文本的規(guī)定是恪守法治原則最起碼的要求，在實(shí)踐中一些人士提出的行政長官選舉“公民提名”方案、組織的所謂非法“初選”活動(dòng)，都缺乏憲制法律依據(jù)，都是脫離法治軌道另搞一套的做法。任何偏離憲法、基本法和全國人大及其常委會(huì)有關(guān)決定的主張和做法，都違反法治原則，損害法治權(quán)威［10］56。

（二）循序漸進(jìn)發(fā)展民主

發(fā)展民主有激進(jìn)、漸進(jìn)兩種策略，中國式民主發(fā)展選擇的是漸進(jìn)策略［29］。鄧小平對民主發(fā)展的漸進(jìn)性有清醒的認(rèn)識(shí)。他提出：“政治體制改革要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行?！保?5］252他對漸進(jìn)式發(fā)展民主的認(rèn)識(shí)也延伸到香港民主發(fā)展問題上。1987年4月，他在會(huì)見香港基本法起草委員會(huì)委員時(shí)提出：“最近香港總督衛(wèi)奕信講過，要循序漸進(jìn)，我看這個(gè)看法比較實(shí)際。”［15］220進(jìn)入新時(shí)代之后，習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，香港的政制發(fā)展必須依法有序進(jìn)行［20］。中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件也始終強(qiáng)調(diào)香港民主發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中提出，香港基本法第45條、第68條、附件一、附件二的規(guī)定都確立和體現(xiàn)了香港政制發(fā)展必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。在2004年作出的“4·26決定”中提出，按照基本法的規(guī)定，“循序漸進(jìn)地發(fā)展民主，是中央堅(jiān)定不移的一貫立場”。在2007年作出的“12·29決定”中提出，可以按照基本法的有關(guān)規(guī)定，對行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法“作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改”。在2014年作出的“8·31決定”中提出，“2016年第六屆立法會(huì)產(chǎn)生辦法和表決程序繼續(xù)使用現(xiàn)行規(guī)定，符合循序漸進(jìn)地發(fā)展適合香港實(shí)際情況的民主制度的原則”。2021年作出的“3·11決定”也只是修改了基本法附件一、附件二，基本法第45條、第68條確立的循序漸進(jìn)原則仍然有效。在實(shí)踐中，香港反對派提出的一些激進(jìn)發(fā)展民主的主張，要求一下子實(shí)現(xiàn)全面“民主化”，本質(zhì)上是孤立地看待民主發(fā)展問題，不考慮社會(huì)現(xiàn)象的復(fù)雜性，不考慮激進(jìn)發(fā)展民主給社會(huì)其他領(lǐng)域乃至社會(huì)穩(wěn)定帶來的影響，不符合責(zé)任政治的基本要求。

五、運(yùn)用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)檢視香港民主發(fā)展實(shí)踐的啟示

本文構(gòu)建了一套層次清晰、系統(tǒng)化的香港民主發(fā)展評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這套評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、原則標(biāo)準(zhǔn)、路徑標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)子標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)子標(biāo)準(zhǔn)下還包含多個(gè)子項(xiàng)。運(yùn)用這一套評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來檢視“一國兩制”下香港25年的民主發(fā)展實(shí)踐，可以得出推動(dòng)香港民主繼續(xù)向前發(fā)展的如下啟示。

（一）全面落實(shí)“愛國者治港”原則

中央提出“港人治港”時(shí)就明確了其界限和標(biāo)準(zhǔn)，即要由愛國者治港。只有全面落實(shí)“愛國者治港”原則，才能把香港特區(qū)管治權(quán)牢牢掌握在愛國者手中。香港是國際化大都市，人員、資金、信息等自由流動(dòng)，這種國際性特點(diǎn)決定了香港民主發(fā)展易受到外部環(huán)境的影響，香港回歸后“事實(shí)上經(jīng)歷了后殖民地國家和地區(qū)普遍經(jīng)歷的民主化浪潮”［30］。同時(shí)，由于香港扮演了東西方之間“超級聯(lián)系人”的角色，“香港的政改問題蒙上了大國角力和地緣政治沖突的色彩”［31］。越是在這種國際化因素影響下，越凸顯了強(qiáng)調(diào)和落實(shí)“愛國者治港”原則的重要性。在之前的香港民主發(fā)展實(shí)踐中，反中亂港分子之所以能夠進(jìn)入特區(qū)的治理架構(gòu)，利用公職身份從事反中亂港活動(dòng)，一個(gè)重要原因就是“愛國者治港”原則未得到全面落實(shí)。這種亂象顯然不符合香港民主發(fā)展的“原則標(biāo)準(zhǔn)”。2020年出臺(tái)香港國安法、2021年系統(tǒng)性完善香港特區(qū)選舉制度，為全面落實(shí)“愛國者治港”原則奠定了法律基礎(chǔ)，指明了方向。完善香港特區(qū)選舉制度后，香港特區(qū)順利舉辦了選舉委員會(huì)選舉、立法會(huì)選舉、行政長官選舉三場重大選舉活動(dòng)，特區(qū)候選人資格審查委員會(huì)依法履職，確保了當(dāng)選者全部符合“愛國者治港”的要求，確立了愛國愛港者治港、反中亂港者出局的政治規(guī)矩。香港民主發(fā)展正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，“愛國者治港”是香港民主發(fā)展必須遵循的根本原則［32］。

（二）塑造民主發(fā)展共識(shí)

從回歸后的實(shí)踐來看，香港的民主化進(jìn)程艱難，香港的民主發(fā)展具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性的特點(diǎn)［33］。在慶祝香港回歸祖國20周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話中，習(xí)近平總書記指出，香港“社會(huì)在一些重大政治法律問題上還缺乏共識(shí)”［34］。這些重大政治法律問題就包括在香港發(fā)展何種民主、發(fā)展民主的路徑和進(jìn)度等問題。比如，在民主發(fā)展的內(nèi)容上，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為選舉程序最重要，選舉結(jié)果無所謂，普選要一步到位，不必循序漸進(jìn)。這種觀點(diǎn)顯然不符合香港民主發(fā)展的“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”和“路徑標(biāo)準(zhǔn)”，不符合中國式民主的漸進(jìn)發(fā)展策略。從國家的民主發(fā)展整體格局來看，某一個(gè)地區(qū)的民主發(fā)展不能“單兵突進(jìn)”，保持香港民主發(fā)展的漸進(jìn)性，是使香港與內(nèi)地民主發(fā)展節(jié)奏保持相對一致的需要［35］。針對香港社會(huì)缺乏民主發(fā)展共識(shí)的問題，中央果斷出手，主動(dòng)塑造民主發(fā)展共識(shí)，2020年出臺(tái)香港國安法和2021年對香港選舉制度進(jìn)行系統(tǒng)性修改和完善，彌補(bǔ)了香港民主發(fā)展存在的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，為香港社會(huì)形成民主發(fā)展共識(shí)筑牢了底線基礎(chǔ)。2021年12月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書，對香港的民主發(fā)展問題進(jìn)行正本清源、撥亂反正，為香港社會(huì)凝聚民主發(fā)展共識(shí)提供了權(quán)威文本基礎(chǔ)。鑒于香港民主發(fā)展的長期性、復(fù)雜性、艱巨性等特點(diǎn)，對于香港社會(huì)最終形成關(guān)于民主發(fā)展的共識(shí)，我們要堅(jiān)定信心、保持耐心。

（三）平衡實(shí)質(zhì)民主與形式民主

形式民主的功能是有限的。在香港的民主發(fā)展實(shí)踐中，一些人士曾出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的偏差。比如，僅僅強(qiáng)調(diào)形式上的均衡參與，但形式上的參與并不能保障某些群體的利益最終會(huì)被代表、被照顧，這不符合香港民主發(fā)展的“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”。比如，把立法會(huì)直選議席的增加作為選舉制度民主成分增加的重要衡量指標(biāo)，但是一些直選議席實(shí)際上被反中亂港勢力利用，2020年的非法“初選”活動(dòng)顯示他們企圖通過操縱選舉奪取香港特區(qū)管治權(quán)。這些教訓(xùn)使我們對民主發(fā)展的認(rèn)識(shí)更深刻，方向更明確。我們開始從強(qiáng)調(diào)形式上的“均衡參與”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)上的“整體利益”，在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出要“發(fā)展符合香港實(shí)際情況、體現(xiàn)社會(huì)整體利益的民主選舉制度”。

作出“3·11決定”及修訂基本法附件一、附件二，對選舉委員會(huì)的重新構(gòu)建和增加賦權(quán)，“更能體現(xiàn)香港社會(huì)的整體利益和根本利益”；對立法會(huì)選舉制度的改革，如恢復(fù)由選舉委員會(huì)產(chǎn)生部分議席、減少地區(qū)直選議席、取消區(qū)議會(huì)在立法會(huì)中的席位等，可以“更好地平衡香港社會(huì)的整體利益、界別利益和地區(qū)利益”［36］。突出香港社會(huì)的整體利益，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)在香港要發(fā)展實(shí)質(zhì)民主，實(shí)質(zhì)民主要求通過民主發(fā)展提高特區(qū)治理效能，確保香港長期繁榮穩(wěn)定。2021年對香港選舉制度進(jìn)行系統(tǒng)性修改和完善，一個(gè)重要目的是要選出有治理能力的人，即選出“有能力的愛國者”［37］。雖然我們強(qiáng)調(diào)在香港發(fā)展民主的重點(diǎn)是實(shí)質(zhì)民主，但也不能因此忽視程序民主，畢竟香港基本法規(guī)定了香港民主發(fā)展最終要達(dá)至“雙普選”的目標(biāo)，“雙普選”是基本法對發(fā)展程序民主提出的要求。

（四）兼顧民主與治理效能

在之前的香港民主發(fā)展實(shí)踐中，存在強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展程序民主、忽略民主治理效能的現(xiàn)象，這顯然不符合香港民主發(fā)展的“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”，而2021年對香港選舉制度的系統(tǒng)性修改和完善使香港民主發(fā)展重回正軌?！?·11決定”（草案）說明中提出，完善香港選舉制度的一個(gè)重要原則就是“提高香港特別行政區(qū)治理效能”。強(qiáng)調(diào)治理效能并不是此刻才提出的，在香港基本法的原初設(shè)計(jì)中就包含了這一要求，比如基本法確定香港實(shí)行行政主導(dǎo)制，本身就是為了提高行政效率和管治效能。國家實(shí)行特別行政區(qū)制度的根本目的在于維護(hù)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、保持香港繁榮穩(wěn)定，在香港實(shí)行的各方面具體制度都應(yīng)服從于這個(gè)根本目的。中央對香港民主制度的設(shè)計(jì)，主要是為了“配合‘一國兩制’發(fā)展”，不能抽象地或孤立地來處理香港政制的民主發(fā)展問題［31］。我們強(qiáng)調(diào)香港民主發(fā)展的重心是實(shí)質(zhì)民主，而實(shí)質(zhì)民主強(qiáng)調(diào)以實(shí)際治理效能作為民主質(zhì)量高低的評判標(biāo)準(zhǔn)。因此，“高效政治和民主政治的均衡發(fā)展”既是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是未來發(fā)展的基本價(jià)值取向［35］。

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［36］ 修訂香港基本法附件一附件二具有十分重要深遠(yuǎn)的意義——專訪全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張勇［N］．大公報(bào)，2021-03-31（6）．

［37］ 修改完善香港選舉制度是對香港民主制度的優(yōu)化和發(fā)展——專訪國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室副主任鄧中華［N］．大公報(bào)，2021-03-31（7）．

D676.58；D618

A

2096-3378（2022）06-0116-13

10.13946/j.cnki.jcqis.2022.06.011

劉林波，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室港澳研究所助理研究員。

劉林波．論“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2022（6）：116-128．

責(zé)任編輯：劉洢菡