數(shù)字政府建設(shè)背景下政府回應(yīng)能力研究
——基于政治系統(tǒng)論視角

馮 翼 徐 霽 殷麗娜 唐 靜

成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院智慧治理研究所 四川成都 610032

政府回應(yīng)，是政府在公共管理過程中,對公眾需求和所提出的問題作出反應(yīng)、進行回復(fù)、采取措施，進而實現(xiàn)更好治理的過程。持續(xù)、敏捷、有效地回應(yīng)公眾訴求，是現(xiàn)代政府治理的重要內(nèi)容。研究政府回應(yīng)問題，是政府發(fā)展、社會進步的需要，在理論和實踐層面都有著重要意義[1]。當(dāng)前，我國正加快推進數(shù)字政府建設(shè)，通過將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動數(shù)據(jù)賦能、強化整體協(xié)同，不斷提高決策科學(xué)性，提升服務(wù)效率，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14 號）提出要以數(shù)字化手段感知社會態(tài)勢，輔助科學(xué)決策，及時回應(yīng)群眾關(guān)切的要求，充分體現(xiàn)了政府應(yīng)當(dāng)暢通線上線下政民互動渠道，廣泛聽取和回應(yīng)公眾訴求，再透過訴求數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、提煉公共需求信息，進而開展科學(xué)決策、提升治理水平的系統(tǒng)性思維。

由此可見，在數(shù)字政府建設(shè)背景下，如何以系統(tǒng)性思維審視政府回應(yīng)定位、提升政府回應(yīng)能力，推動政府回應(yīng)走向整體化、科學(xué)化、智慧化發(fā)展新階段，為治理現(xiàn)代化提供更加有力的支撐，具有重要的研究價值?；谡蜗到y(tǒng)論視角，本文將政府回應(yīng)從公眾訴求輸入到政府回應(yīng)輸出全過程視為一個整體運行的“輸入—輸出”系統(tǒng)，分析提出數(shù)字政府建設(shè)背景下這一“輸入—輸出”系統(tǒng)應(yīng)包含的環(huán)節(jié)，以及支撐各環(huán)節(jié)順利運轉(zhuǎn)的相應(yīng)能力，在此基礎(chǔ)上以成都市為例，就地方政府回應(yīng)實踐現(xiàn)狀進行分析，并提出提升政府回應(yīng)能力的對策建議。

一、文獻回顧

政府回應(yīng)指通過政民雙向互動，由政府對公眾訴求作出反應(yīng)并采取措施解決問題、將承諾轉(zhuǎn)化為實踐的過程[2]。自新公共管理運動興起以來，新公共管理理論、新公共服務(wù)理論以及公共治理理論都蘊含著對于增強政府回應(yīng)的呼吁，如何更好地回應(yīng)公眾成為政府改革的重要內(nèi)容[3]。在我國，學(xué)者何祖坤率先引入了“政府回應(yīng)”概念[4]，認為隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，社會各方面從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變，為了更好地滿足公眾需求，應(yīng)當(dāng)加強政府回應(yīng)建設(shè)[5]。此后，政府回應(yīng)相關(guān)問題，研究內(nèi)容既有對于政府回應(yīng)概念的闡釋與探討，也有立足我國政府回應(yīng)現(xiàn)狀開展的理論與實證研究。黨的十八屆三中全會以來，國家治理成為政府回應(yīng)研究的重要主題[4]。同時，隨著數(shù)字化浪潮的襲來，互聯(lián)網(wǎng)成為政民互動的重要場域，學(xué)界對基于網(wǎng)絡(luò)平臺的政府回應(yīng)開展了諸多研究。雖然研究主題、研究內(nèi)容各有側(cè)重，研究方法不盡相同，但政府回應(yīng)之于我國推進治理現(xiàn)代化的重要價值在國內(nèi)相關(guān)研究中已達成共識。

政府如何回應(yīng)是政府治理水平的關(guān)鍵外在表征之一，而加強政府回應(yīng)能力建設(shè)則是提升政府回應(yīng)表現(xiàn)的內(nèi)在支撐。提升政府回應(yīng)表現(xiàn)，應(yīng)以強化政府回應(yīng)能力建設(shè)為基礎(chǔ)。當(dāng)前，關(guān)于政府回應(yīng)能力概念，學(xué)界尚無統(tǒng)一權(quán)威定義，但傾向于將其視為一個綜合性概念，即政府對公眾訴求采取的響應(yīng)性行為背后的價值取向、制度保障與技術(shù)手段等，都可被視為政府回應(yīng)能力的體現(xiàn)。如果對政府回應(yīng)能力進行進一步拆解，那么應(yīng)當(dāng)涵蓋政府對公眾的要求、愿望進行識別，攝取和處理的能力，也應(yīng)該包括政府對轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的各種社會矛盾、社會問題、社會沖突及時應(yīng)對和處理的能力[6]。關(guān)于應(yīng)如何提升政府回應(yīng)能力，國內(nèi)學(xué)者也積極獻言獻策，其內(nèi)容主要可以概括為三點：一是政府回應(yīng)能力建設(shè)應(yīng)被視為一項持續(xù)性工作，需要政府在回應(yīng)過程中發(fā)現(xiàn)問題并做出相應(yīng)的調(diào)整，從而不斷取得進步；二是政府回應(yīng)不僅是對個性化訴求的“點對點”回應(yīng)，還包括從政策層面進行整體性回應(yīng)，從而將政府回應(yīng)能力提升至更高水平；三是數(shù)字時代背景下，政府回應(yīng)能力的提升應(yīng)與數(shù)字化改革進程相適配。從具體的提升舉措來看，我國學(xué)者提出的提升思路主要包括增強回應(yīng)意識、健全回應(yīng)制度、暢通回應(yīng)渠道、優(yōu)化回應(yīng)方式、強化公民參與以及適應(yīng)數(shù)字化變革等，代表性研究概覽見表1。

表1 國內(nèi)學(xué)者對提升政府回應(yīng)能力的代表性研究概覽

整體來看，關(guān)于政府回應(yīng)能力，雖然學(xué)界已提出諸多建設(shè)意見與建議，但這些研究成果還相對零散，對于政府回應(yīng)能力研究體系的系統(tǒng)性構(gòu)建仍存缺乏，尚未針對數(shù)字政府建設(shè)背景下政府回應(yīng)過程中的環(huán)節(jié)及所需建構(gòu)的關(guān)鍵能力進行較為全面性的梳理與分析?；诖?，在數(shù)字時代下，政府回應(yīng)能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)以數(shù)字政府建設(shè)為依托，逐步走向系統(tǒng)性、體系化發(fā)展新階段，將“公眾訴求—政府回應(yīng)”視為一個持續(xù)運轉(zhuǎn)的治理過程，在其中貫通政民互動渠道搭建、公眾訴求信息整合、政府研判與決策機制重塑、公共政策輸出與執(zhí)行、公眾反饋與政府跟蹤回應(yīng)等重要環(huán)節(jié)，并通過政府積極運用數(shù)字技術(shù)與數(shù)據(jù)思維，持續(xù)提升與各重要環(huán)節(jié)相適應(yīng)的各類能力，進而實現(xiàn)政府回應(yīng)水平的整體性提升。因此，基于當(dāng)下加強數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實背景，在堅持數(shù)據(jù)賦能與整體性治理的基本原則下，以系統(tǒng)性視角構(gòu)建貫通自公眾提出訴求到政府作出回應(yīng)并展開行動的全過程“輸入—輸出”系統(tǒng)，更加全面地探討政府回應(yīng)能力的構(gòu)成以及如何提升政府回應(yīng)能力，有著必要性和重要性。

二、政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)構(gòu)建

(一)理論基礎(chǔ)：政治系統(tǒng)論

政治系統(tǒng)論是由戴維·伊斯頓創(chuàng)立的公共決策分析方法，該方法強調(diào)從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性視角研究問題。政治系統(tǒng)論認為，政治系統(tǒng)是一個典型的“輸入—輸出”系統(tǒng)，并受到其所處環(huán)境的影響。輸入是試圖影響政治系統(tǒng)的事件，包括需求和支持兩種類型。當(dāng)環(huán)境中產(chǎn)生需求和支持輸入至政治系統(tǒng)后，政治系統(tǒng)會綜合考慮各種條件后做出回應(yīng)，并以決策和行動作為輸出表現(xiàn)，而公眾受到輸出反饋的影響后將繼而產(chǎn)生新的觀點和需求，生成新的輸入，推動政治系統(tǒng)的持續(xù)運轉(zhuǎn)[15]，政治系統(tǒng)論簡化模型見圖1。

圖1 政治系統(tǒng)論簡化模型

以政治系統(tǒng)論對公眾提出訴求到政府作出回應(yīng)的全過程進行分析具有適用性。首先，公眾訴求的產(chǎn)生與所處社會環(huán)境具有不可切割的關(guān)聯(lián)性，并且公眾提出訴求一般是希望政府通過決策與行動予以回應(yīng)。當(dāng)公眾的訴求得以被傳遞至政府的決策系統(tǒng)時，就將影響政府的決策行為。這種訴求輸入與政府決策間的“輸入—輸出”因果聯(lián)系，是典型的政治系統(tǒng)論表述[16]。基于政治系統(tǒng)論視角探索構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)背景下政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)，有助于對從公眾提出訴求到政府作出回應(yīng)整個過程中各個環(huán)節(jié)進行剖析，明確政府貫通各環(huán)節(jié)所應(yīng)具備和提升的各項核心能力，以助于更加全面地把握政府回應(yīng)能力提升的關(guān)鍵所在。

(二)基于政治系統(tǒng)論的政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)

以數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌推進“三融五跨” ①整體協(xié)同的數(shù)字化治理模式作為政府回應(yīng)能力建設(shè)的環(huán)境背景，本文對政治系統(tǒng)論進行改造，形成政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)，用于分析政府回應(yīng)全過程應(yīng)包含的環(huán)節(jié)以及支撐各環(huán)節(jié)順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵能力。一是在一般政治系統(tǒng)論中的輸入與轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)中間嵌入專業(yè)研判環(huán)節(jié)，以適應(yīng)數(shù)字化時代大體量、碎片化訴求數(shù)據(jù)進入決策環(huán)節(jié)前應(yīng)當(dāng)進行的數(shù)據(jù)整理與分析提煉需要，使數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為能夠輔助科學(xué)決策的有效證據(jù)，避免決策環(huán)節(jié)因為數(shù)據(jù)爆炸或陷入“唯數(shù)據(jù)論”導(dǎo)致政策失靈[17]。二是將自政府作出回應(yīng)輸出后對社會形成的反饋環(huán)節(jié)，擴展成為貫穿整個輸入、研判、轉(zhuǎn)化、輸出環(huán)節(jié)的督辦過程，對公眾提出訴求到政府作出回應(yīng)的全過程進行監(jiān)督，保障系統(tǒng)的持續(xù)有序運轉(zhuǎn)。基于此，數(shù)字政府建設(shè)背景下，政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)共包含四個環(huán)節(jié)，分別是訴求輸入環(huán)節(jié)、專業(yè)研判環(huán)節(jié)、決策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)、政策和行動輸出環(huán)節(jié)以及貫穿系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的全過程監(jiān)督，政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)詳見圖2。

圖2 政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)

在政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)中，各個環(huán)節(jié)緊密相連，而從前序環(huán)節(jié)到后續(xù)環(huán)節(jié)之間，以及監(jiān)督過程中，則需要政府具備四方面關(guān)鍵能力作為支撐。

1.從互動到訴求信息的整合能力

開展政民互動是政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的必要前提，公眾通過豐富的互動形式輸入訴求，使訴求得以進入研判和轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，并期望得到有效回應(yīng)。在數(shù)字化時代，公眾參與積極性、可行性均有顯著提升，訴求輸入環(huán)節(jié)相對暢通，海量訴求得以不受時空限制進行輸入，對政府處理訴求信息的能力提出挑戰(zhàn)。因此，公眾訴求自輸入環(huán)節(jié)進入研判環(huán)節(jié)的過程中，需要政府具備將各類政民互動渠道中涌入的訴求信息進行匯集整合的能力，實現(xiàn)政府內(nèi)部訴求數(shù)據(jù)、泛互聯(lián)網(wǎng)訴求數(shù)據(jù)和內(nèi)外部訴求數(shù)據(jù)共享匯聚、綜合集成，為下一個研判環(huán)節(jié)提供經(jīng)過整合處理、便于開展進一步研判分析工作的數(shù)據(jù)資源。

2.從個案到公共價值的研判能力

公眾訴求是公眾個體或群體的各類要求和意見，往往反映的是個人或團體的私利。當(dāng)公眾訴求被挖掘、提煉出其所蘊含的公共性價值后，可以上升為公共訴求，成為反映公共問題、公共需求和公共價值的重要來源，為構(gòu)建“公民本位”的服務(wù)型政府和科學(xué)決策提供重要支撐。訴求信息正是蘊含著公共價值的“數(shù)據(jù)金礦”。因此，在訴求輸入環(huán)節(jié)到?jīng)Q策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)之間嵌入專業(yè)研判環(huán)節(jié)具有必要性。而對訴求“數(shù)據(jù)金礦”進行科學(xué)高效挖掘的過程，需要政府充分應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，并引入價值中立的專業(yè)團隊，建構(gòu)將訴求個案轉(zhuǎn)化為揭示公共性需求、公共性問題和公共性價值的信息的能力。

3.從數(shù)據(jù)到循證選擇的決策能力

盡管數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的重要治理資源，但未經(jīng)篩選和加工的數(shù)據(jù)并不應(yīng)也不能直接作為政府決策的參考，政府有必要對數(shù)據(jù)進行篩選、過濾、評估，并進行公共價值分析后，再將其以有效證據(jù)的形式作為政府決策環(huán)節(jié)的重要依循。以循證為原則建立科學(xué)與決策關(guān)系，是現(xiàn)代公共決策實踐的普遍原則，也是現(xiàn)代治理體系建立的前提[17]。否則，海量、雜亂且無序的數(shù)據(jù)資源不僅難以助力政府科學(xué)決策，還可能對政府決策產(chǎn)生不利影響。因此，從轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)到輸出環(huán)節(jié)的過程中，政府不能簡單地依賴未經(jīng)處理或只經(jīng)過簡單整理的數(shù)據(jù)來作出決策，而是需要轉(zhuǎn)變決策理念，完善制度化程序，基于從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化而成的有效證據(jù)來進行公共問題診斷、尋找解決公共問題的解決方案，不斷強化循證選擇的決策能力，以此來保證公共決策的質(zhì)量。

4.從訴求到全程響應(yīng)的督辦能力

良好的回應(yīng)機制是取得善治的前提。政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)是社會治理系統(tǒng)的重要組成部分，處于特定的社會環(huán)境中，既需要吸納在社會環(huán)境之中產(chǎn)生的公眾訴求，也需要對輸入的各類公眾訴求予以回應(yīng)，方能維持整個系統(tǒng)的存續(xù)，并對所處社會環(huán)境的動態(tài)平衡穩(wěn)定提供支撐[18]。數(shù)字化治理體系建設(shè)的關(guān)鍵在于要推動社會治理模式從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動不同主體更加有效地持續(xù)良性交互，并在反饋互動過程中共同推動城市治理提升至更高水平。因此，推動政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)持續(xù)運轉(zhuǎn)應(yīng)堅持全周期理念，形成全程閉環(huán)的監(jiān)督體系，以及與之相配套的全程響應(yīng)督辦能力，通過持續(xù)監(jiān)測輸入、研判、轉(zhuǎn)化、輸出各環(huán)節(jié)點以及全流程情況，不斷優(yōu)化政府“輸入—輸出”系統(tǒng)，確?！懊裼兴簟⑽矣兴鶓?yīng)，民有所求、我有所為”理念落到實處。

對于政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)而言，“從互動到訴求信息的整合能力”是基礎(chǔ)，確保整個系統(tǒng)能夠在實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚融合基礎(chǔ)上充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用；“從個案到公共價值的研判能力”是支撐，確保整個系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)從海量訴求數(shù)據(jù)背后尋找公共價值線索，把數(shù)據(jù)變?yōu)椤坝行ёC據(jù)”，進而為科學(xué)決策提供依據(jù)；“從數(shù)據(jù)到循證選擇的決策能力”是核心，確保整個系統(tǒng)能夠?qū)⒐苍V求切實轉(zhuǎn)化為與之呼應(yīng)的公共政策；“從訴求到全程響應(yīng)的督辦能力”是保障，確保整個系統(tǒng)能夠?qū)Q策和行動予以充分執(zhí)行，切實增強人民群眾的獲得感，并維護整個系統(tǒng)的持續(xù)健康運轉(zhuǎn)。以上四方面關(guān)鍵能力缺一不可、互為支撐，是提升政府回應(yīng)能力應(yīng)當(dāng)關(guān)注的關(guān)鍵所在。

三、當(dāng)前地方政府回應(yīng)能力現(xiàn)狀與問題分析—以成都市為例

(一)成都市政府回應(yīng)發(fā)展概況

數(shù)字政府建設(shè)背景下，成都以12345 熱線、“問政四川”“人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”“麻辣社區(qū)”等平臺為主要渠道，廣泛吸納公眾訴求，為政府決策提供助力。成都12345 熱線2020年收到來電來信466.38 萬件②，2021年收到593.7 萬件③，年受理量增幅為27.3%，公眾訴求量持續(xù)升高。截至2022年7月5日，“問政四川”成都平臺的公眾訴求總留言量達15.40 萬件④，顯著高于四川省其他市州。另據(jù)《2021年全國政務(wù)熱線服務(wù)質(zhì)量評估報告》顯示，成都12345 熱線的服務(wù)質(zhì)量評估等級為A+，在全國335 個樣本城市中排名第二⑤。可見，成都市的公眾參與環(huán)境相對開放，政民互動積極性較高，政府回應(yīng)水平領(lǐng)先，在政府回應(yīng)方面具有研究價值和代表性。

為應(yīng)用政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)對成都市政府回應(yīng)實踐現(xiàn)狀進行分析，基于數(shù)據(jù)的可得性，本文聚焦于成都12345 熱線、“問政四川”成都平臺、“人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”成都平臺、“麻辣社區(qū)”成都論壇四個公眾使用度較高、政府部門持續(xù)關(guān)注并予以官方回應(yīng)的政民互動平臺，結(jié)合案例研究法⑥，對成都市政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)中政府回應(yīng)能力建設(shè)情況進行分析。

(二)成都市政府回應(yīng)能力建設(shè)現(xiàn)狀與問題

1.訴求輸入渠道暢通但信息整合能力仍有不足

公眾提出訴求是反映需求和支持，并最終希望政府采取相應(yīng)回應(yīng)的一種典型輸入。對于這類輸入，政府應(yīng)遵循需求導(dǎo)向型整合理念，以公眾需求為基礎(chǔ)，依托數(shù)字技術(shù)對輸入過程進行流程再造和信息共享，使公眾輸入訴求的接收主體即政府在輸入過程的接收端成為一個“無縫隙”的有機整體，為公眾提供“一站式服務(wù)”體驗[19]。就當(dāng)前成都市的公眾訴求輸入渠道建設(shè)整體情況來看，渠道多元且暢通，各個渠道為公眾提出訴求提供了相對清晰的規(guī)范性指引，便于公眾輸入訴求并追蹤訴求處理情況。以成都12345 熱線為例，近年來公眾訴求輸入量呈現(xiàn)逐年增長趨勢，反映出成都市政府對公眾訴求具有較強的吸納性。

但是，當(dāng)前成都公眾訴求的輸入過程仍然存在訴求輸入分散化問題。首先，輸入端口存在分散化現(xiàn)象。成都12345 熱線、“問政四川”成都平臺、“人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”成都平臺按照區(qū)（市）縣等不同類別開設(shè)眾多訴求輸入端印證了這項判斷。數(shù)字政府建設(shè)背景下，基于信息共享和流程再造，政府面向公眾打造的訴求輸入端應(yīng)逐步整合為一個更加簡單易操作的整合型界面，將整體性政府理念予以外化呈現(xiàn)。具體處理公眾訴求的部門或區(qū)（市）縣，應(yīng)當(dāng)在接收到公眾訴求輸入后在后臺進行分工與協(xié)作，而非將這一步驟前置于公眾輸入訴求的環(huán)節(jié)讓公眾面臨相對專業(yè)且復(fù)雜的選擇。其次，公眾訴求輸入后因為部門間整合不足或涉及跨部門跨區(qū)域問題而無法獲得有效回應(yīng)的情況也仍然存在。例如，關(guān)于成都公共交通方面的訴求，存在以下因部門間協(xié)同力度不足或因涉及跨部門問題而未能對訴求信息進行共享整合，導(dǎo)致公眾難以獲得實質(zhì)性回應(yīng)的情況，顯示出政府對訴求信息整體性的共享整合能力仍有待提升。

(1)“網(wǎng)友您好：您反映的問題屬于成都*局管轄（“*”代表隱去了具體單位、地址等信息，下文同)，建議您向成都*局反映。感謝您的留言?！保ā叭嗣窬W(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”成都平臺，2022年7月4日）

(2)“網(wǎng)友：您好！來信已收悉，即轉(zhuǎn)*街道辦事處進行辦理，現(xiàn)回復(fù)如下：經(jīng)了解，此區(qū)域?qū)儆?地產(chǎn)承建，亂停放車輛問題由小區(qū)物業(yè)和*地產(chǎn)進行日常管理維護。*街道已將您反映的問題反饋給上級部門，同時已督促*地產(chǎn)盡快進行移交?！兄x您對*區(qū)工作支持與理解！此復(fù)?！保ā皢栒拇ā背啥计脚_，2022年10月17日）

(3)“網(wǎng)友：您好！您所反映的事項，成都*集團高度重視，立即責(zé)成下屬建設(shè)集團進行調(diào)查處理，現(xiàn)將有關(guān)情況答復(fù)如下：經(jīng)核實，您反映的*路、**路路燈昏暗的問題，經(jīng)我司工作人員于2022年10月13日21 時現(xiàn)場核實，*路我公司維護路段設(shè)施正常，照度值符合規(guī)范要求。**路非我公司維護路段設(shè)施昏暗。特此回復(fù)?！保ā皢栒拇ā背啥计脚_，2022年10月19日）

2.植入了研判環(huán)節(jié)但研判專業(yè)能力仍待提升

目前，在數(shù)字政府建設(shè)進程中，成都市政府相關(guān)職能單位已在積極匯聚整合社會訴求數(shù)據(jù)，逐步構(gòu)建形成社會訴求數(shù)據(jù)庫，并基于數(shù)據(jù)資源進行大數(shù)據(jù)分析，及時發(fā)現(xiàn)共性訴求，研判當(dāng)前政府治理的短板與薄弱環(huán)節(jié)，促進訴求數(shù)據(jù)價值的釋放[20]。雖然成都市對社會訴求數(shù)據(jù)的研判環(huán)節(jié)已逐步確立，但當(dāng)前研判專業(yè)能力仍然有所不足。政府回應(yīng)過程中研判專業(yè)能力的培育與呈現(xiàn)，應(yīng)包括靜態(tài)的制度建設(shè)與固化能力，即研判環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)被作為公眾訴求與政府回應(yīng)全過程中的一個固定環(huán)節(jié)，按照規(guī)范要求予以執(zhí)行，以保障研判環(huán)節(jié)的穩(wěn)定性、可控性、可靠性。同時，也應(yīng)包括動態(tài)的研判成果輸出能力，即基于社會訴求數(shù)據(jù)進行研判后不斷形成用于決策支持的成果，且成果應(yīng)當(dāng)具備較高的專業(yè)性。

在目前成都公眾訴求與政府決策的聯(lián)結(jié)鏈路中，明顯存在兩個問題。第一，針對分析研判的制度規(guī)范尚待確立。以成都市《市委書記信箱市長信箱12345 熱線工作辦法（征求意見稿）》為例，雖然該辦法已提出各區(qū)（市）縣、各部門應(yīng)加強訴求數(shù)據(jù)分析研判的方向性要求，但機制如何建立健全、研判隊伍如何組建、研判環(huán)節(jié)如何開展、訴求數(shù)據(jù)安全使用如何保障等問題都尚未明確，對于研判環(huán)節(jié)與研判能力建設(shè)的制度規(guī)范亟待建立健全。第二，研判分析成果對決策的支撐效果仍需提升。從研判成果來看，盡管目前成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦已依托智能化數(shù)據(jù)分析平臺，對訴求受理和辦理情況進行數(shù)據(jù)分析，形成月報、季報、年報以及針對突發(fā)事件等形成的專報，為決策環(huán)節(jié)提供參考。但以公開可查的成都12345 熱線月度分析和民情周報內(nèi)容來看，當(dāng)前的分析結(jié)果多為描述性統(tǒng)計，主要是對特定時間的受理件數(shù)、訴求類型、熱點訴求等進行簡單的描述性統(tǒng)計，研判成果的專業(yè)度亟待提升。

3.逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動決策但轉(zhuǎn)化過程存在封閉性

一旦訴求穿透輸入過程進入轉(zhuǎn)化過程，就將對政府決策和行為產(chǎn)生影響。一般政治系統(tǒng)論認為，這一轉(zhuǎn)換過程具有一定封閉性。對此，我國學(xué)者尹東華[16]提出，如果能夠在公眾訴求和隨后政府決策之間建立起一一對應(yīng)關(guān)系，即政府決策是考量公眾訴求后產(chǎn)生，那么就可以推論公眾訴求對政府決策產(chǎn)生了一定影響。本文基于公眾訴求—政府行為假設(shè)模型（見圖3），通過公開可查的政府回應(yīng)案例，對成都市政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)中訴求對決策是否產(chǎn)生影響予以驗證。

圖3 公眾訴求—政府行為假設(shè)模型[16]

表2對成都市公眾訴求輸入和與之對應(yīng)的公共政策輸出典型案例進行了梳理。從表2可以看出，在成都“公眾訴求—政府回應(yīng)”系統(tǒng)中，確有一些訴求的輸入對政府行為的輸出產(chǎn)生了一定影響，公眾訴求輸入與公共政策輸出之間存在相關(guān)關(guān)系，系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)發(fā)揮了作用，顯示出政府已具備基于訴求數(shù)據(jù)進行決策的能力。但是，從公開的政府決策相關(guān)資料來看，哪些訴求議題能夠進入政府決策視野、公眾訴求在多大程度上影響政府行為、政府是否已建立健全循證決策機制等問題，仍然是研究分析過程中的難點。政府方面尚未對上述問題進行清晰的解讀，目前政策出臺后配套推出的政策解讀文本，雖然會明確是否經(jīng)過意見征集環(huán)節(jié)、公眾意見建議采納情況等，但尚未對成都12345 熱線等公眾訴求輸入與公共政策輸出之間的關(guān)聯(lián)性予以說明，決策轉(zhuǎn)化過程并不具有完全的透明性。

表2 成都市公眾訴求輸入與之對應(yīng)公共政策輸出典型案例

4.評價監(jiān)督機制相對健全但全程響應(yīng)能力仍需強化

在“放管服”改革、數(shù)字政府建設(shè)大力推進背景下，政府回應(yīng)的評價監(jiān)督機制目前已相對健全。從當(dāng)前成都12345 熱線、“問政四川”成都平臺、“人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”成都平臺、“麻辣社區(qū)”成都論壇的公開信息來看，政府回復(fù)的規(guī)范程序以及公眾對于政府回應(yīng)的反饋評價通道均已相對完善。并且，依托政府信息公開制度與平臺建設(shè)，成都市政府回應(yīng)的全程響應(yīng)能力建設(shè)取得較好成效。以成都12345 熱線的回應(yīng)公開制度為例，成都12345 熱線要求既要對政府回應(yīng)予以公開，還要對政府受理訴求至辦結(jié)訴求的整個辦理過程及時間節(jié)點進行全面公開，接受來自社會的廣泛監(jiān)督，實現(xiàn)了以信息公開“倒逼”政府不斷提升全程響應(yīng)能力的良好效果。但是，以交互過程更具開放性的“麻辣社區(qū)”成都論壇為例進一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，對于一些需要長期關(guān)注持續(xù)推進才能解決的“疑難雜癥”型訴求，政府對于公眾基于輸出過程所作出反饋的后續(xù)應(yīng)對和跟蹤處理方面存在不足，在一定程度上使得公眾因為反饋沒有得到持續(xù)回應(yīng)而在接下來的訴求輸入過程中從理性走向情緒化，對政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定影響。以“麻辣社區(qū)”成都論壇關(guān)于質(zhì)疑某條地鐵線路規(guī)劃訴求提出后，有關(guān)部門回應(yīng)以及公眾持續(xù)跟帖提出的后續(xù)反饋為例：

(4)【公眾訴求】：“……本人是*線被下穿*小區(qū)業(yè)主，產(chǎn)權(quán)住房正好被該線地鐵下穿，*集團從未征求過本人意見；經(jīng)詢問，本小區(qū)業(yè)主均表示沒有收到*集團的任何意見征詢。不僅沒有被意見征詢，連地鐵下穿本小區(qū)的重大事情，全體業(yè)主、物業(yè)、街道于2022年3月才被偶然知曉，足足晚了兩年才知！知道后，全體業(yè)主強烈反對下穿，兩次千戶以上簽名反對。……懇請貴局發(fā)揮好行政監(jiān)管職能，維護群眾的合法權(quán)益。”（“麻辣社區(qū)”成都論壇 2022年6月30日）

【政府回應(yīng)】“網(wǎng)友您好！感謝您的建議！針對您反映的問題，經(jīng)核實，據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定，項目設(shè)計圖紙含涉密信息，不予公開、公示，其他文件可根據(jù)條例規(guī)定按程序查閱。依據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第十一條，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)通過‘網(wǎng)絡(luò)平臺’、‘報紙’及‘張貼公告’三種方式對環(huán)評報告征求意見稿進行公示。*集團先后3 次在官網(wǎng)、2 次在*報并同步在小區(qū)公示欄張貼公告進行了公示?！兄x您對成都軌道交通事業(yè)的理解與支持！”（“麻辣社區(qū)”成都論壇 2022年7月13日）

該政府回應(yīng)公開后，公眾訴求出現(xiàn)明顯的負面情緒色彩，從質(zhì)疑回應(yīng)部門的回應(yīng)內(nèi)容，演變至質(zhì)疑成都“公眾訴求—政府回應(yīng)”系統(tǒng)的可靠性。

(5)【公眾質(zhì)疑回應(yīng)內(nèi)容】：“完全就是亂說，業(yè)主從來未知要下穿小區(qū)……”（“麻辣社區(qū)”成都論壇 2022年7月14日）

(6)【公眾質(zhì)疑回應(yīng)效力】：“……所謂的民調(diào)在6 000 人不知情的情況下是如何達標(biāo)的？你所謂的公示是在成都常住人口2 119.2 萬而日銷售量5 萬份的*報上，占比多少……”（“麻辣社區(qū)”成都論壇 2022年7月14日）

(7)【公眾質(zhì)疑政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)有效性】：“涉及群眾重大利益的不合理事情都是瞞不了、壓不住、繞不開的。不解決真問題，潛藏著一旦反彈就很猛烈的風(fēng)險！”（“麻辣社區(qū)”成都論壇 2022年7月14日）。

從案例中政府輸出回應(yīng)后公眾的后續(xù)反饋及評價可以看出，公眾對政府輸出的回應(yīng)不滿意，相關(guān)承辦部門未對公眾訴求予以跟蹤和全程響應(yīng)，導(dǎo)致公眾提出訴求中的消極情緒逐步出現(xiàn)，并對政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)的公信力、有效性產(chǎn)生懷疑，顯示出相關(guān)承辦部門在全程響應(yīng)能力建設(shè)與監(jiān)督方面仍有不到位之處。

四、提升政府回應(yīng)能力的對策建議

(一)整合渠道，進一步提升訴求信息的整合能力

數(shù)字政府建設(shè)背景下，建設(shè)整體型政府既是理念層面的價值取向，也具有技術(shù)層面的可實現(xiàn)性。為提升訴求信息整合能力，政府應(yīng)堅持整體性思維，建立健全統(tǒng)一的公眾訴求信息采集平臺、規(guī)范訴求采集機制，對政府需要關(guān)注的線上線下各類訴求來源渠道進一步整合，配套必要的智能化訴求整合聚類以及人工梳理功能，以專業(yè)研判環(huán)節(jié)的研判需求為導(dǎo)向，對公眾訴求數(shù)據(jù)進行清洗和整合，將散落在各處的公眾訴求數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成為有助于提升研判環(huán)節(jié)效能的訴求信息資源。并且，通過對訴求信息的整合，持續(xù)完善公眾訴求數(shù)據(jù)庫，為政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)積累形成有益于發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能長效作用的豐富數(shù)據(jù)資源。

(二)引入智庫，進一步提升公共價值的研判能力

智庫作為“政府外腦”，是穩(wěn)定的且相對獨立的政策研究機構(gòu)，具有豐富的專業(yè)人才資源、跨學(xué)科知識儲備且價值中立性?！爸菐旒仁菍I(yè)知識庫及高級人才庫，也是科學(xué)知識與公共政策之間的重要橋梁?！盵21]通過完善研判環(huán)節(jié)制度建設(shè)，將智庫引入政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)的專業(yè)研判環(huán)節(jié)，是提升公共價值研判能力的可行舉措。通過引入智庫力量參與到研判環(huán)境過程中，智庫研究人員能夠通過科學(xué)的研究方法快速、準確地從公眾訴求中提取出政府可能面臨的潛在性、苗頭性和趨勢性問題，提出科學(xué)、客觀、及時的政策建議，為政府實現(xiàn)循證決策提供有力支撐。

(三)轉(zhuǎn)變理念，進一步提升循證選擇的決策能力

單純依靠海量的數(shù)據(jù)并不能提高政府的決策能力，數(shù)據(jù)需要經(jīng)過處理成為信息，再經(jīng)過科學(xué)研究轉(zhuǎn)化為專家知識、研究成果、政策評價、政策模型等“證據(jù)”，方能實現(xiàn)數(shù)字時代下政府循證決策能力的提升[17]。研判環(huán)節(jié)可為決策環(huán)節(jié)提供經(jīng)過科學(xué)研究形成的“證據(jù)”，而為了有效使用這些“證據(jù)”，需要政府構(gòu)建相應(yīng)的“證據(jù)”獲取、篩選、使用機制以及循證決策程序，以不斷提升循證選擇的決策能力。此外，由于決策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)至關(guān)重要，決策能力的提升關(guān)鍵不僅在于能夠獲取豐沛的“證據(jù)”，還必須強調(diào)法治思維以及對法治方式的運用，堅持在法治框架內(nèi)提升循證選擇的決策能力，確保循證決策的合法性、合規(guī)性。

(四)健全機制，進一步提升全程響應(yīng)的督辦能力

建立全程響應(yīng)的督辦機制，是確保政府回應(yīng)的具體措施和行動落地落實、得以被公眾所感知、推動多元主體持續(xù)良性互動的保障。因此，政府應(yīng)進一步構(gòu)建完善全程閉環(huán)的響應(yīng)體系，并注重針對短期內(nèi)難以從源頭解決的公共訴求、需要長期系統(tǒng)性治理的公共問題，建立健全“疑難雜癥”訴求跟蹤監(jiān)測機制，充分利用數(shù)字技術(shù)，持續(xù)監(jiān)測公眾反饋，不斷調(diào)整優(yōu)化治理措施，確保“疑難雜癥”訴求得到妥善解決并贏得公眾廣泛的支持，使政府回應(yīng)不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。

結(jié)語

堅持以人民為中心的發(fā)展理念決定了我國政府回應(yīng)能力建設(shè)只有進行時，沒有完成時。本文基于政治系統(tǒng)論，探索構(gòu)建了數(shù)字政府建設(shè)背景下政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)，應(yīng)用該系統(tǒng)以成都市為例對政府回應(yīng)現(xiàn)狀與問題進行了分析并提出對策建議，以期為加強政府回應(yīng)能力建設(shè)提供參考。但是，本文僅以成都市為例進行分析，政府回應(yīng)“輸入—輸出”系統(tǒng)的適用性仍待進一步驗證與改進。

注釋：

① 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14 號），“三融”指統(tǒng)籌推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，“五跨”指提升跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平。

② 成都12345 熱線2020年度受理量數(shù)據(jù)來源：《成都市優(yōu)化營商環(huán)境的實踐探索與啟示》，成德眉資同城化發(fā)展暨成都都市圈建設(shè)網(wǎng)站，2021年3月30日，http://cdmztch.com/news/id/295.html。

③ 成都12345 熱線2021年度受理量數(shù)據(jù)來源：《成都12345 如何運行？106 條政務(wù)服務(wù)熱線一號可通》，成都市人民政府網(wǎng)站，2022年2月18日，http://www.chengdu.gov.cn/chengdu/home/2022-02/18/content_69c9b08be4524e8ca7694b032f7a3824.shtml。

④ “問政四川”的成都留言數(shù)據(jù)來源：“問政四川”成都頁面，https://ly.scol.com.cn/main/city?fid=410。數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間為2022年7月5日。因“問政四川”將天府新區(qū)問政入口單獨列出，所以此處成都數(shù)據(jù)不包括四川天府新區(qū)成都片區(qū)訴求數(shù)據(jù)。

⑤ 資料來源：《成都12345 服務(wù)質(zhì)量，全國第二！》，川觀新聞，2021年9月28日，https://cbgc.scol.com.cn/news/2142603。

⑥ 除特別注釋說明外，本文用于研究分析的具體案例均來自于成都12345、“問政四川”成都平臺、“人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板”成都平臺、“麻辣社區(qū)”成都論壇公開的公眾訴求與政府回應(yīng)內(nèi)容。

⑦ 資料來源：《IT 男一口氣提25 條建議 開通“夜行公交”被采納》，成都晚報，2018年4月19日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1598138936033616037&wfr=spider&for=pc。

⑧ 資料來源：《一位胡先生給市長寫信兩周后，成都剛需家庭優(yōu)先搖號政策出臺了》，川觀新聞，2018年4月17日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1597978381208778846&wfr=spider&for=pc。

⑨ 資料來源：《成都12345：10 萬通疫情來電背后的防疫“總客服”》，光明網(wǎng)，2021年11月25日，https://m.gmw.cn/baijia/2021-11/25/1302694400.html。