武漢市生態(tài)補償制度建設(shè)情況與完善建議*

王涵 萬迎峰 吳雪蓮 寧希翼

（中鋼集團武漢安全環(huán)保研究院有限公司，武漢 430081）

0 引言

生態(tài)補償制度是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，通過政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。生態(tài)補償制度是生態(tài)文明八項制度之一，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要內(nèi)容之一，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重大舉措，對于推動綠色低碳發(fā)展具有重要意義。

1 國家生態(tài)補償制度現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國生態(tài)補償制度已涵蓋森林、濕地、耕地、流域、海洋、荒漠、草原等7個重點領(lǐng)域［1］?！笆濉睍r期，中央財政撥付的各類生態(tài)補償資金達到8000億元以上［2］。在森林生態(tài)效益補償方面，2004年中央財政正式建立森林生態(tài)效益補償基金，隨后發(fā)布《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》和《國家級公益林管理辦法》（林資發(fā)［2013］71號）等文件，森林生態(tài)效益補償制度已較為成熟。在濕地生態(tài)補償方面，2011年印發(fā)《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》（財農(nóng)［2011］423號），安排專門的濕地補助資金，加強濕地的保護與修復(fù)［3］；2021年國家發(fā)布《中華人民共和國濕地保護法》，提出建立國家濕地生態(tài)保護補償制度，將加大重要濕地保護財政投入、鼓勵地區(qū)間濕地生態(tài)補償，濕地生態(tài)補償制度正式邁入法制化階段。在耕地生態(tài)補償方面，我國與耕地生態(tài)補償相關(guān)的政策包括各類促進耕地生態(tài)保護、耕地生態(tài)環(huán)境提升的政策，分散在不同的法律文件和不同部門與地方政府的規(guī)范性文件中，缺乏系統(tǒng)的法律和配套政策；2021年重新修訂發(fā)布《中華人民共和國土地管理法實施條例》，提出建立耕地補償制度，在全國范圍內(nèi)試點區(qū)穩(wěn)步推行耕地生態(tài)補償制度［4］。在流域生態(tài)補償方面，新安江流域水環(huán)境補償是全國首個跨省補償試點，為后續(xù)流域生態(tài)補償工作積累了豐富經(jīng)驗，隨后九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河、黃河流域、長江流域等多個跨省流域上下游橫向生態(tài)補償試點相繼深入推進［5］。

黨中央、國務(wù)院歷來重視生態(tài)保護補償機制的建立，黨的十九屆四中全會提出要全面落實生態(tài)補償制度，黨的十九屆五中全會提出要完善市場化、多元化生態(tài)補償機制。2021年印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，從完善分類補償制度、健全綜合補償制度、發(fā)揮市場機制作用等方面，明確了我國深化生態(tài)保護補償制度改革的路徑［6］，可以概括為：一是縱向補償與橫向補償協(xié)同推進，加大縱向補償力度，尤其加大對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)域、生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)的資金支持力度，健全流域、大氣橫向補償機制；二是由“輸血式”向“造血式”補償轉(zhuǎn)變，加快推進全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易，拓展市場化融資渠道，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；三是生態(tài)補償激勵約束進一步增強，國家將加速推動生態(tài)保護補償條例出臺、建立生態(tài)補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度，健全考評機制、強化監(jiān)督問責、建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制，推進稅費調(diào)節(jié)、政府采購、損害賠償?shù)扰涮状胧瑥娀鷳B(tài)保護補償有關(guān)技術(shù)方法等聯(lián)合研究。

2 武漢市生態(tài)保護補償制度現(xiàn)狀

2.1 武漢市生態(tài)補償制度變遷

2.1.1 重點領(lǐng)域先行先試

武漢市在生態(tài)公益林、濕地自然保護區(qū)、流域等多個領(lǐng)域生態(tài)補償在全國先行先試。在生態(tài)公益林方面，2002—2005年期間，武漢市作為國家林業(yè)局開展森林分類經(jīng)營的試點單位，率先開展森林生態(tài)效益補償機制試點工作，隨后逐步從黃陂區(qū)、新洲區(qū)、江夏區(qū)、蔡甸區(qū)向全市推廣［7］；2006年，武漢市財政局、武漢市園林和林業(yè)局共同印發(fā)了《武漢市森林生態(tài)效益補償管理辦法》（武財農(nóng)［2006］122號），將市級公益林納入了補償范圍，至此全市國家級、省級、市級生態(tài)公益林生態(tài)補償實現(xiàn)了全覆蓋。在濕地自然保護區(qū)方面，2013年在全國首推“濕地生態(tài)補償機制”，武漢市人民政府印發(fā)了《武漢市濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償暫行辦法》（武政規(guī)［2013］19號），市區(qū)兩級財政每年出資1 000萬元，對全市5個濕地自然保護區(qū)的282.23 km2濕地進行生態(tài)補償。在流域方面，2009年出臺了《灄水河流域水污染綜合整治規(guī)劃》，武漢市黃陂區(qū)與上游大悟縣、紅安縣三地之間在灄水流域探索建立了橫向生態(tài)補償機制，灄水成為湖北省首個實施水環(huán)境生態(tài)補償試點的河流；2017年，武漢市人民政府發(fā)布《長江武漢段跨區(qū)斷面水質(zhì)考核獎懲和生態(tài)補償辦法（試行）》（武政辦［2017］127號），在市域內(nèi)建立了流域生態(tài)補償機制，在國內(nèi)仍屬首例；2019年，武漢市新洲區(qū)和黃岡市團風(fēng)縣簽署了《道觀河流域生態(tài)補償協(xié)議》，建立了道觀河流域橫向生態(tài)補償機制。

2.1.2 生態(tài)補償力度提升

一是擴大生態(tài)要素補償范圍。2014年，武漢市人民政府發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線區(qū)域生態(tài)補償意見》（武政辦［2018］34號）（以下簡稱《意見》），補償范圍由生態(tài)公益林、濕地自然保護區(qū)2類，擴充至包括飲用水水源保護區(qū)、湖泊、自然保護小區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、濕地公園、郊野公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、綠道、耕地在內(nèi)共13類生態(tài)要素。

二是逐步提升生態(tài)補償標準。2006—2018年期間，生態(tài)公益林、濕地自然保護區(qū)補償標準經(jīng)過多輪調(diào)整，分別從5元（/畝·年）、5~25元/畝提升至100元（/畝·年）、45~120元/畝；2018年，中央下達的耕地地力補貼并入市級生態(tài)補償資金管理，同時將補償標準從75~82.5元/畝提升至140~160元/畝；2019年，武漢市政府提高了長江武漢段生態(tài)補償標準，重新修訂發(fā)布《關(guān)于印發(fā)長江武漢段跨區(qū)斷面水質(zhì)考核獎懲和生態(tài)補償辦法的通知》（武政辦[2019]41號），綜合污染指數(shù)持平或者下降比例不超過10%的補償標準由50萬元提升至100萬元，綜合污染指數(shù)下降比例超過10%的補償標準由100萬元提升至200萬元。

三是增加生態(tài)補償資金投入。市級森林生態(tài)公益林補償投入資金從2005年的100萬元提升至2021年的2 308.46萬元，市級濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償資金從2013年的576.79萬元提升至2021年的962.59萬元。武漢市生態(tài)補償安排資金總額從2018年的7.6億元提升至2021年的8.8億元，其中，市級財政投入補償資金從2018年的3.8億元提升至2021年的4.4億元。

2.1.3 生態(tài)補償方式多樣化

一是隨著《意見》的發(fā)布實施，在武漢市基本生態(tài)控制線區(qū)域范圍內(nèi)建立了生態(tài)要素補償與綜合補償相結(jié)合、橫向與縱向相協(xié)調(diào)的生態(tài)補償機制。生態(tài)要素補償是對13類生態(tài)要素按一定的補償標準向各區(qū)人民政府下達生態(tài)要素補償資金，是市區(qū)政府間的縱向補償方式的體現(xiàn)；綜合補償是根據(jù)各區(qū)基本生態(tài)控制線區(qū)域面積比例、人均地方財政收入水平，對各區(qū)人民政府進行差異化的補償，以確?；旧鷳B(tài)控制線區(qū)域面積占比大、經(jīng)濟實力相對較弱地區(qū)享受到更多的財政補貼，是各區(qū)政府間的橫向補償方式的體現(xiàn)。

二是建立生活垃圾處置生態(tài)補償機制?！段錆h市建立生活垃圾處置市區(qū)共擔機制實施方案》（武政辦［2015］144號）科學(xué)合理地構(gòu)建了生活垃圾處理補償機制，各區(qū)按50元/t的標準上繳垃圾處理費，體現(xiàn)了“按量繳費”的生態(tài)補償理念。

三是正在探索建立建筑垃圾異地處置生態(tài)補償機制。武漢市人民政府修訂發(fā)布《武漢市建筑垃圾管理辦法（2021修訂）》，明確提出“建筑垃圾排放區(qū)應(yīng)當對建筑垃圾受納區(qū)給予生態(tài)補償，補償費用主要用于建筑垃圾受納區(qū)生態(tài)維護和修復(fù)”，下一步將推進建筑垃圾異地處置生態(tài)補償工作。

2.2 武漢市生態(tài)補償制度建設(shè)的成效

2.2.1 形成“1+4”生態(tài)補償政策體系

目前，武漢市已形成具有地方特色的“1+4”生態(tài)補償政策體系。其中，“1”是指一部綜合性生態(tài)補償政策，即武漢市人民政府印發(fā)的《意見》，是武漢市首部生態(tài)補償制度頂層設(shè)計文件；“4”是指生態(tài)公益林、濕地自然保護區(qū)、流域、生活垃圾等4部重點領(lǐng)域的生態(tài)補償政策，分別為《武漢市森林生態(tài)效益補償資金管理辦法（2021修訂）》、《武漢市濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償辦法》（武政規(guī)［2021］20號）、《關(guān)于印發(fā)長江武漢段跨區(qū)斷面水質(zhì)考核獎懲和生態(tài)補償辦法的通知》（武政辦［2019］41號）》和《武漢市建立生活垃圾處置市區(qū)共擔機制實施方案》（武政辦［2015］144號），對生態(tài)公益林、濕地自然保護區(qū)、長江武漢段、生活垃圾等領(lǐng)域的補償范圍、補償標準、資金籌措、撥付使用作出了相關(guān)規(guī)定。

2.2.2 園林綠化品質(zhì)明顯提升

《意見》實施4年來，武漢市每年安排一定的生態(tài)補償資金投入全市5個濕地自然保護區(qū)、9個濕地公園、6個森林公園、2個風(fēng)景名勝區(qū)、4個自然保護小區(qū)以及郊野公園、綠道等生態(tài)要素的日常管護、生態(tài)修復(fù)和建設(shè)。濕地資源提質(zhì)升級，實施沉湖、漲渡湖、安山、杜公湖等濕地保護修復(fù)工程，其中，沉湖國際重要濕地完成退化濕地恢復(fù)面積14 km2、濕地植被恢復(fù)面積1.1 km2，安山國家濕地公園2020年入選國家重要濕地名錄，武漢國際濕地城市創(chuàng)建通過國家考核。支持金潭府河、后官湖、柏泉、神山湖、雞公山等5個郊野公園建設(shè)，正在推進安山郊野公園建設(shè)，已初步形成生態(tài)綠楔復(fù)合型郊野公園群。按照“環(huán)湖、沿江、繞山、穿城”綠道建設(shè)原則，續(xù)建了環(huán)漢口、環(huán)武昌、環(huán)漢陽綠道，新建張公堤綠道、常青路綠道、沙湖大道、黃家湖綠道、獅子山綠道，綠道長度從2018年的1 573.23 km增長至2021年的2 113.28 km。武漢市園林綠化品質(zhì)顯著提升，全市建成區(qū)綠化覆蓋率從2018年的39.47%提升至2021年43.07%，人均公園綠地面積從2018年的9.61 m2提升至2021年的14.82 m2。

2.2.3 地表水水質(zhì)達歷年最優(yōu)

中央環(huán)保督察組、湖北省環(huán)保督察組和中央環(huán)保督察“回頭看”組在武漢督察過程中，多次指出湖泊、長江水質(zhì)功能類別達標率偏低。2017年全市有功能類別的63個湖泊中，達到水質(zhì)功能類別的僅有21個，占比33.3%；長江武漢段納入國家考核的11個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，漢江宗關(guān)斷面水質(zhì)應(yīng)達標而未達標?！兑庖姟纷?018年實施以來，將全市166個湖泊納入生態(tài)補償范圍，每年針對湖泊水質(zhì)達標、改善情況，給予相應(yīng)資金補償，支持重點湖泊綜合治理和生態(tài)修復(fù)。如東湖實施水下森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程，在東湖核心建立4個試驗區(qū)域，實施底質(zhì)改造、圍擋隔斷、包裹種植，定時監(jiān)測評估植物生長、水質(zhì)狀況，目前東湖已通過全國示范河湖建設(shè)國家驗收，水質(zhì)達40年來最好水平?？偟膩碚f，湖泊水質(zhì)狀況明顯改善，2021年，有水質(zhì)管理目標的63個湖泊中有37個達標，占比58.7%，劣Ⅴ類湖泊首次清零；長江武漢段水質(zhì)優(yōu)于國家考核目標，達到歷年最優(yōu)水平。

2.2.4 生活垃圾處理能力居全國前列

《武漢市建立生活垃圾處置市區(qū)共擔機制實施方案》（武政辦［2015］144號）規(guī)定，生活垃圾處置經(jīng)費用于全市生活垃圾、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和生活垃圾處置設(shè)施周邊區(qū)域的環(huán)境整治、配套市政設(shè)施維護、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展幫扶。該政策實施至今，促進全市生活垃圾處理設(shè)施布局優(yōu)化，建成“焚燒為主、填埋為輔、適量協(xié)同、分類生化”的垃圾處理新格局，包括5座生活垃圾焚燒發(fā)電廠、2個生活垃圾衛(wèi)生填埋場、2個垃圾預(yù)處理廠，2020年全市生活垃圾處理量達到388.9萬t，生活垃圾處理能力位居全國前列。

3 存在問題分析

3.1 政策協(xié)調(diào)性有待加強

《意見》作為武漢市生態(tài)補償政策體系中的綱領(lǐng)性文件，規(guī)定生態(tài)公益林補償標準為100元/畝、濕地自然保護區(qū)補償標準為30~120元/畝，與《武漢市森林生態(tài)效益補償資金管理辦法（2021修訂）》和《武漢市濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償辦法》（武政規(guī)［2021］20號）規(guī)定的生態(tài)公益林補償標準50元/畝、濕地自然保護區(qū)補償標準20~50元/畝存在矛盾，《意見》也未明確與長江流域、生活垃圾補償政策的關(guān)系，生態(tài)補償相關(guān)政策系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性有待加強。

3.2 市級資金支持力度不夠

目前，武漢市生態(tài)補償資金為市區(qū)兩級政府籌措資金，但市級財政撥付資金大部分來源于中央、省級下達的相關(guān)專項資金，包括耕地地力補貼、森林生態(tài)效益補償資金等。如2020年市級應(yīng)承擔生態(tài)補償資金額為40 666.08萬元，但其中中央下達的耕地地力補貼就達到了28 799萬元，市級財政實際出資僅為40 99.99萬元，僅占市級應(yīng)承擔補償資金額的1/10，市財政實際出資比例遠低于區(qū)級政府籌措資金比例。

3.3 評價考核機制尚未建立

目前，武漢市生態(tài)補償激勵約束力度不夠，尚未建立生態(tài)補償績效評價機制和考核機制。雖然《意見》提出建立生態(tài)補償獎懲考核機制，根據(jù)各區(qū)政府生態(tài)文明考核結(jié)果排序，前三名獎勵、后三名扣繳資金，獎懲扣繳資金為綜合性補償資金總額的10%，但未見相關(guān)部門發(fā)布獎懲結(jié)果，該考核制度未得到有效落實。另外，由于《意見》未設(shè)定生態(tài)補償目標考核指標，故無法進行資金使用效果定量評價考核工作，生態(tài)補償績效評價機制還不成熟，也間接導(dǎo)致各區(qū)政府尤其是中心城區(qū)政府生態(tài)補償工作積極性不高。

3.4 “造血式”補償機制創(chuàng)新不足

雖然《意見》相關(guān)條款已體現(xiàn)引入社會資本參與生態(tài)環(huán)境補償?shù)墓ぷ骼砟睿蜕鐣Y本引入、市場化補償機制構(gòu)建方面還未有專門支持政策，導(dǎo)致武漢市生態(tài)補償仍然來源于政府財政資金，市場化的補償氛圍還沒有形成，市場參與力量嚴重不足。同時，獲得補償生態(tài)補償資金較多的區(qū)政府也未對“造血”補償機制進行有效探索，不利于生態(tài)補償工作持續(xù)開展。

4 武漢市生態(tài)補償機制的完善建議

《意見》實施5年的修訂期將至，建議盡快啟動《意見》修訂工作，完善建議如下：

4.1 整合生態(tài)補償相關(guān)政策

整合武漢市相關(guān)部門出臺的森林生態(tài)效益、濕地自然保護區(qū)、長江流域、生活垃圾以及即將出臺的建筑垃圾生態(tài)補償政策和資金，強化《意見》與各專項生態(tài)補償政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，統(tǒng)一森林生態(tài)效益補償、濕地自然保護區(qū)補償標準，每年按照《意見》規(guī)定標準安排和撥付資金，明確長江流域、生活垃圾、建筑垃圾生態(tài)補償政策和資金與《意見》的關(guān)系，鞏固《意見》綱領(lǐng)性文件地位。

4.2 加大市級資金投入力度

建議將中央下達的耕地地力補貼移出生態(tài)要素補償資金范疇，參照成都市、杭州市耕地生態(tài)補償政策，耕地地力補貼僅作為對農(nóng)民的種糧直接補貼和農(nóng)作物良種補貼，按照《意見》規(guī)定耕地補償標準，單獨設(shè)立市級耕地生態(tài)補償資金，專門用于強耕地、水稻田日常管護和生態(tài)修復(fù)工程，以加強耕地生態(tài)保護。

4.3 完善橫向生態(tài)補償機制

參考山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償模式，探索建立大氣生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償制度，市財政設(shè)立專項資金，各區(qū)級政府獲得的生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌用于行政區(qū)域內(nèi)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的項目，以切實促進大氣環(huán)境質(zhì)量改善。

4.4 加強生態(tài)補償資金監(jiān)管

建議武漢市發(fā)布生態(tài)補償資金使用指導(dǎo)文件，指導(dǎo)各區(qū)規(guī)范開展生態(tài)補償工作、編制資金使用方案和資金使用情況自評報告。生態(tài)補償資金支持的項目由相關(guān)業(yè)務(wù)部門監(jiān)管驗收，審計部門進行資金使用財務(wù)監(jiān)管，確保?？顚Ｓ谩Σ煌椖吭谏鷳B(tài)補償資金使用中有業(yè)務(wù)交叉或涉及不同項目驗收要求有沖突的，資金由區(qū)級政府同意協(xié)調(diào)使用，避免重復(fù)建設(shè)與投資，確保資金使用高效合規(guī)。

4.5 建立落實考核激勵機制

圍繞生態(tài)環(huán)境保護和治理改善，加強生態(tài)補償資金全過程績效管理，制定生態(tài)補償績效考核指標體系，構(gòu)建第三方審核認證體系，每年組織開展績效評價和評估，對生態(tài)保護補償責任落實情況、生態(tài)保護工作成效、資金流動能力進行量化打分，將結(jié)果作為資金分配的重要參考，建立評價結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。建立開發(fā)、透明的生態(tài)補償交易平臺信息披露機制，積極引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督。

4.6 健全市場多元化補償機制

一是健全資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機制。依托湖北碳排放權(quán)交易中心、武漢知識產(chǎn)權(quán)交易所、湖北環(huán)境資源交易中心，繼續(xù)推進排污權(quán)交易市場建立，建立排污權(quán)交易二級市場，探索建立跨地區(qū)的排污權(quán)交易，通過排污權(quán)交易實現(xiàn)下游地區(qū)對上游地區(qū)發(fā)展權(quán)損失的補償。繼續(xù)配合湖北省深入推進水資源確權(quán)和水權(quán)交易工作。

二是加快構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。借鑒浙江省對麗水市等29個市（縣）建立了與第三產(chǎn)業(yè)稅收增長率掛鉤的激勵補助模式，依托武漢市湖泊、濕地自然保護區(qū)等生態(tài)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，對黃陂區(qū)、新洲區(qū)、蔡甸區(qū)、東湖風(fēng)景區(qū)等生態(tài)資源豐富的地區(qū)給予稅收補貼，發(fā)展以生態(tài)旅游為主的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

三是做大做強綠色金融機制。將生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展、生態(tài)保護和污染治理列入武漢市綠色金融創(chuàng)新重點發(fā)展方向。引入社會資本和國際資本，設(shè)立綠色投資基金，中央、地方財政資金以股權(quán)投資方式參股項目公司，重點支持PPP、EOD模式實施的生態(tài)工程項目。對照《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》要求，積極引導(dǎo)符合條件的企業(yè)和項目發(fā)行綠色債券。

5 結(jié)語

本文系統(tǒng)闡述了國家生態(tài)補償制度發(fā)展情況，總結(jié)了武漢市生態(tài)補償制度變遷歷程、建設(shè)成效，對照國家生態(tài)補償制度改革要求，分析了武漢市生態(tài)補償制度存在的短板和問題，提出整合生態(tài)補償相關(guān)政策、加大市級資金投入力度、完善橫向生態(tài)補償機制、加強生態(tài)補償資金監(jiān)管、建立落實考核激勵機制、健全市場多元化補償機制等完善建議，對于武漢市下一步推動生態(tài)補償制度改革具有參考意義。