榆陽區(qū)農(nóng)村飲水安全工程長效運行管理的實踐與思考

賀菊花，付永東，梁艷艷，萬志飛，文 婷，賀鵬鵬

（榆林市榆陽區(qū)水利局,陜西 榆林 719000）

榆陽區(qū)位于陜西省北部、毛烏素沙漠南緣、無定河中游,與內(nèi)蒙古自治區(qū)的烏審旗以及市內(nèi)的橫山、米脂、佳縣、神木相毗鄰,總面積7053 km2,居全省第二。境內(nèi)以明長城為界,沿北為風(fēng)沙草灘區(qū),約占總面積的75%；沿南屬丘陵溝壑區(qū),約占總面積的25%。全區(qū)轄19 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12 個街道辦事處,317 個行政村、53個社區(qū)居委會,戶籍總?cè)丝?1.59 萬人,農(nóng)村人口35.05萬人[1]。全區(qū)共有80 個脫貧村,建檔立卡脫貧戶4722 戶9204人。

1 農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)情況

1.1 建設(shè)情況

自二十世紀(jì)八九十年代起,榆陽區(qū)農(nóng)村飲水工程建設(shè)先后經(jīng)歷實施了“甘露工程”“大地之愛母親水窖”“防氟改水”“人飲減困”“農(nóng)村人畜飲水”“飲水安全”“鞏固提升”等工程項目。

“十一五”期間,榆陽區(qū)按照“先急后緩、先重后輕、突出重點、分步實施”的原則,推行“1131”工作思路[2],以村為單位,“板塊推進”解決了18.33萬群眾農(nóng)村飲水安全問題。全區(qū)累計建成工程496 處,項目完成投資1.35 億元。其中,以牛家梁鎮(zhèn)、金雞灘為試點,延伸管網(wǎng),由分散變集中,優(yōu)先解決了城鄉(xiāng)結(jié)合部自來水飲用困難問題；利用“廊道取水”,優(yōu)先解決了鎮(zhèn)川鎮(zhèn)、魚河峁鎮(zhèn)、上鹽灣鎮(zhèn)等部分水質(zhì)性缺水問題。

“十二五”期間,以“推進轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)率先小康”的發(fā)展思路,榆陽區(qū)優(yōu)先解決了小壕兔鄉(xiāng)、魚河集鎮(zhèn)、鎮(zhèn)川集鎮(zhèn)等集鎮(zhèn)缺水問題。利用紅石峽三期水源,升級并網(wǎng)解決了榆林城區(qū)水源缺水問題。全區(qū)新（改擴）建供水工程420 處,解決不安全飲水人口13.91 萬人。

“十三五”是全面實施精準(zhǔn)扶貧、全面脫貧的攻堅階段,榆陽區(qū)按照省委、省政府部署,圍繞“吃水安全、用水方便、見水自然”[3],工作方針,按照“村村通自來水、戶戶飲放心水”的要求,把農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程重點向建檔立卡貧困村及貧困戶、移民新村、新城鎮(zhèn)化、因災(zāi)致貧返貧等方向傾斜。通過采用玻璃鋼儲水罐、太陽能蓄水池等新設(shè)備解決了工程建設(shè)中路難走、電不通等棘手問題。截止2020 年年底,共計投入2.4 億元,其中,扶貧資金投入9315 萬元。新建、改擴建及維修改造項目819 處,鞏固提升了 28.31 萬人的飲水問題,實現(xiàn)了由“吃上水”向“吃好水”的重大轉(zhuǎn)變。

目前,全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個涉農(nóng)辦事處317 個行政村實現(xiàn)飲水安全基本“全覆蓋”。

“十四五”是全面鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時期,榆陽區(qū)嚴(yán)格按照農(nóng)村供水保障“十四五”規(guī)劃要求,秉持“減少、并中、建大”發(fā)展理念,立足榆陽區(qū)農(nóng)村供水實際,結(jié)合村情、民情和水情,計劃將北部風(fēng)沙草灘區(qū)剩余40 個行政村分散變集中供水工程的建設(shè)列為區(qū)級重點民生工程,制定了“三年行動規(guī)劃”,計劃3 年內(nèi)投資1.36 億元,力爭北部風(fēng)沙草灘區(qū)實現(xiàn)集中供水全覆蓋。截止2022 年6 月,榆陽區(qū)共投入6664 萬元,其中,鄉(xiāng)村振興銜接及補短板資金940 萬元。新建、改擴建及維修改造項目282 處,提升19 萬人的供水保障水平。

2 運行管理情況

榆陽區(qū)于2015 年成立了農(nóng)村供水安全中心管理機構(gòu),2019 年正式出臺《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)與運行管理辦法》,全區(qū)落實年度運行經(jīng)費175 萬元,完善了三項制度；落實了三個責(zé)任,發(fā)放“三個責(zé)任”公示牌289 塊；建立了“四級回訪機制”,設(shè)立了城鄉(xiāng)供水“四級回訪平臺”及微信公眾號,發(fā)放農(nóng)村飲水安全明白卡7.1萬張,線上線下同步及時反饋,并解決停水、斷水等問題；落實年度維修養(yǎng)護資金,用于我區(qū)877 處集中式供水工程的水管員管理補助,提升了村級供水管理能力；建立水價水費收繳機制,設(shè)立多形式指導(dǎo)水價：①對于變頻式集中式供水,指導(dǎo)價3 元/m3；②其他形式集中供水,指導(dǎo)價2 元/m3（有水表）、20 元/人/年（無水表）；③分散式供水,無指導(dǎo)價格,實行村民“自建、自有、自管”；區(qū)級水質(zhì)檢測中心實現(xiàn)“公司化”運營。通過與榆林中科環(huán)保技術(shù)服務(wù)有限公司聯(lián)合成立榆林科立威生態(tài)環(huán)境監(jiān)測有限公司,擁有水質(zhì)檢測CMA認(rèn)證資質(zhì),2020 年取得CMA認(rèn)證證書,2021 年認(rèn)證參數(shù)增至87 項,對外市場化運營,實現(xiàn)了以水養(yǎng)水。

3 存在問題

3.1 建設(shè)方面

1）設(shè)計供水規(guī)模偏大、實際供水能力偏小。

榆陽區(qū)農(nóng)村飲水安全工程設(shè)計供水人口與實際供水人口相差較大。工程在規(guī)劃設(shè)計時,一般以本村戶籍人口為準(zhǔn)。隨著城市化進程加快,外出務(wù)工人員及舉家外遷人員增多,農(nóng)村常住人口呈現(xiàn)大幅度負(fù)增長趨勢,因而實際供水能力偏低,運營成本增高[4]。如上鹽灣鎮(zhèn)楊柳川村戶籍人口240 戶703人,常住戶48戶107人； 魚河峁鎮(zhèn)高家峁村戶籍人口672戶1938人,常住戶116戶,271 人；大河塔鎮(zhèn)楊家畔村戶籍人口550戶1579人,常住戶171 戶397 人。

農(nóng)村飲水安全工程凈化消毒設(shè)施不到位。工程設(shè)計時,存在不配備或配備后不運行的現(xiàn)象[5]。如鎮(zhèn)川鎮(zhèn)楊莊村水源水質(zhì)差,根據(jù)集中供水工程分步情況,該村安裝了三套集中式反滲透處理供水設(shè)備。由于該村屬于貧困村,村集體經(jīng)濟薄弱。加上群眾生產(chǎn)生活用水量大,反滲透膜更換頻繁,設(shè)備運行耗電量大,導(dǎo)致運行成本過高。

2）程建設(shè)投資全部為政府投資,社會及群眾自籌意識低。

3.2 運行管理方面

2016年以來,水利部黨組提出了“水利工程補短板,水利行業(yè)強監(jiān)管”。目前,榆陽區(qū)實現(xiàn)基本農(nóng)村飲水安全工程全覆蓋。農(nóng)村自來水普及率達到98.5%。在工程運行方面主要存在以下幾方面的問題：

3.2.1 行業(yè)監(jiān)管手段和行業(yè)監(jiān)管隊伍能力不足

目前榆陽區(qū)集中式供水工程909 處（含城市管網(wǎng)延伸32處）。其中,千人以下供水工程850 處,供水規(guī)模小而分散。而區(qū)農(nóng)村供水安全中心人員少,近幾年的脫貧攻堅任務(wù)重,現(xiàn)場監(jiān)管頻次不足,主要是采取監(jiān)理和村組旁站的形式,監(jiān)管手段傳統(tǒng)化、單一化[6]。

3.2.2 群眾水商品意識差

自“十二五”以來,我區(qū)農(nóng)村飲水安全建設(shè)項目幾乎全部為政府投資,工程建成運行時,群眾節(jié)水意識淡薄,夏季澆灌現(xiàn)象嚴(yán)重；一些安裝水質(zhì)凈化設(shè)備的農(nóng)戶,因怕費電,傳統(tǒng)觀念一時難以轉(zhuǎn)變,部分水質(zhì)凈化器存在間歇式使用現(xiàn)象。

3.2.3 農(nóng)村供水運行長效機制落實不到位

2022年我區(qū)落實維修養(yǎng)護資金175 萬元,用于工程維修養(yǎng)護專項資金,下發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn),靈活支配使用。同時指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水工程管理辦法及應(yīng)急預(yù)案,合理安排維護資金。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組建立的長效機制模板化、空洞化,可操作性小。同時,村組工程管理薄弱。雖然供水工程驗收后辦理了移交手續(xù),明晰了產(chǎn)權(quán),但是有的村民及村級領(lǐng)導(dǎo)自主意識低,“等、靠、要”思想嚴(yán)重,仍存在工程設(shè)施損壞直接找水利部門負(fù)責(zé)的現(xiàn)象[7]。同時,工程“量化賦權(quán)”不全面。目前僅對509 處農(nóng)村供水工程進行了“量化賦權(quán)”,并頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證書。

3.2.4 農(nóng)村供水智能化、信息化監(jiān)測不足

我區(qū)目前僅有2處千噸萬人以上的供水工程建立在線監(jiān)測系統(tǒng),其它的小型供水工程,建成移交村組自行管理。而近幾年農(nóng)村人口大幅度的流失,南部山區(qū)村、組大多數(shù)是空巢老人,水管員年齡偏大,管護能力不足。如上鹽灣鎮(zhèn)劉山村吳莊組水管員年齡70 歲,大河塔鎮(zhèn)任莊則村一組水管員年齡69 歲；同時,全區(qū)集中式供水工程水質(zhì)監(jiān)測方式傳統(tǒng)化,主要依靠區(qū)級疾控中心抽檢,由于資金問題,一年或者兩年監(jiān)測一次,檢測頻率過低。

3.2.5 水源地保護不到位

目前榆陽區(qū)僅對原有的千人以上的16 處供水工程進行了水源地保護劃分方案編制及警示牌的掛立。對于新增的千人以上水源地僅僅做了方案編制；設(shè)計單位設(shè)計供水工程時很少或者不考慮水源地保護具體標(biāo)準(zhǔn)要求；群眾水源地保護意識不高,尤其是北部風(fēng)沙草灘區(qū),依靠牛羊豬等牲畜發(fā)展個人及集體經(jīng)濟,造成嚴(yán)重的面源污染；煤礦、天然氣等工礦企業(yè)的開采導(dǎo)致地下水位的下降并影響附近水源地,進而造成一些水源井枯竭和污染。

4 對策

農(nóng)村飲水安全是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施,事關(guān)廣大農(nóng)村群眾的健康福祉,是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、補短板的重點領(lǐng)域,是建設(shè)“大美榆陽”實施鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)保障。針對榆陽區(qū)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)與管理存在的薄弱環(huán)節(jié),筆者以“建管并重,以管為主”的思維,提出以下建議：

4.1 科學(xué)規(guī)劃設(shè)計,確保工程長久發(fā)揮效益

加強對農(nóng)村飲水安全相關(guān)政策學(xué)習(xí)和理解。加強對技術(shù)人員的培訓(xùn)力度,提高專業(yè)化人員的規(guī)劃水平。選擇水利設(shè)計資質(zhì)級別高的專業(yè)化設(shè)計單位,注重調(diào)研與設(shè)計結(jié)合。如榆林市目前實施的“三線供水”工程,沿路經(jīng)過上鹽灣、魚河峁、魚河、鎮(zhèn)川等鄉(xiāng)鎮(zhèn),“十四五”期間,若有相應(yīng)的村組實施供水工程,可升級聯(lián)網(wǎng)并網(wǎng)建設(shè),優(yōu)先解決水源問題。同時水利主管部門應(yīng)嚴(yán)把設(shè)計方案評審關(guān),嚴(yán)格遵照國家遠近規(guī)劃水利要求,對于有異議的方案,實地調(diào)研,結(jié)合群眾的實際需求,實現(xiàn)科學(xué)設(shè)計,合理實施,確保工程長久發(fā)揮效益。

4.2 加強水源地保護,嚴(yán)守水生態(tài)紅線

完善對新增千人以上水源地進行“劃、立、治”,對千人以下的水源地進行水源地簡易劃分,設(shè)立醒目水源地標(biāo)識牌,確保所有水源地及時得到保護；聯(lián)合環(huán)保部門,加大對水源地污染的執(zhí)法力度,以“誰污染、誰治理”的原則,及時治理水源污染問題；加強對群眾的宣傳教育,與水資源辦聯(lián)合,加強對地下水的監(jiān)測、保護、宣傳,提高群眾水源保護意識。

4.3 多方協(xié)作,合力監(jiān)管

自“十二五”以來,農(nóng)村飲水安全實現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé)制,由地方政府對農(nóng)村飲水安全保障承擔(dān)主體責(zé)任。后期我區(qū)需不斷完善農(nóng)村供水監(jiān)管組織體系,聯(lián)合發(fā)展改革、財政、衛(wèi)健、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、電力等部門,壓實行業(yè)責(zé)任,為農(nóng)村飲水安全提供行政保障[6]。同時,對于小型集中供水工程,創(chuàng)新完善公共服務(wù)供給模式,探索社會購買服務(wù)?？刹捎肞PP模式[8],也可嘗試將行業(yè)監(jiān)管任務(wù)委托第三方或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立供水站實施,實行“物業(yè)化”“片區(qū)化”管理。此外,可探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”,實現(xiàn)智慧化管理?？蓞⒖紝幭幕刈遄灾螀^(qū)彭陽縣“互聯(lián)網(wǎng)＋城鄉(xiāng)供水”模式,建立農(nóng)村飲水安全工程質(zhì)量移動監(jiān)管平臺,實現(xiàn)“源頭”管理[9]。

4.4 加大宣傳,提高農(nóng)戶節(jié)水意識

通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、廣播、電視、宣傳單等線上線下宣傳,樹立“水是商品,需有償使用”概念,明確“安全飲水”概念[4]；推行用水戶參與,水費收支情況實行公示公開,賦予用水戶的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),增強用水戶的責(zé)任感；根據(jù)小壕兔鄉(xiāng)全鄉(xiāng)試點運行情況,建議“十四五”時期全面推進全區(qū)已建工程安裝智能水表,實行微信、支付寶等智能化手段收繳,方便群眾用水。

4.5 完善長效運行機制 提高工程管理水平

完善對剩余已建工程“量化賦權(quán)”,保障工程良性運行；強化管護責(zé)任,選任村級負(fù)責(zé)任的年齡相對偏小的水管員,持健康證上崗,定期培訓(xùn),提高水管員管理技能及維修養(yǎng)護技術(shù)水平,熟練掌握供水設(shè)施設(shè)備的的維修養(yǎng)護技能,確保供水設(shè)施設(shè)備規(guī)范運行；加大鎮(zhèn)村責(zé)任落實力度,推行“清單制+責(zé)任制+督導(dǎo)制+問責(zé)制”管理模式[10],科學(xué)督導(dǎo),將供水工程長效運行機制列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核內(nèi)容,不定期派督導(dǎo)組檢查設(shè)備運行、群眾用水滿意度、水費收繳公示公開等,對于年度任務(wù)完成差的村組所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn),實行年度評優(yōu)“一票否決制”,倒逼責(zé)任落實,確保供水工程不僅“用的好”,還要“管的好”。真正做到確保有機構(gòu)和人員管理,有制度和辦法支持,有經(jīng)費和資金保障。

4.6 嚴(yán)把水質(zhì)關(guān),建立檢測監(jiān)控聯(lián)動機制

向上級部門爭取資金,健全水質(zhì)檢測監(jiān)測保障體系,加大對已建工程的監(jiān)測頻率,實行區(qū)級水質(zhì)檢測中心實行一年至少檢測兩次（豐水期、枯水期）；衛(wèi)健部門對本年度新建工程全部檢測,已建工程季度抽樣檢測,市級部門年度抽檢；推行千人以上供水工程設(shè)立自動化監(jiān)控系統(tǒng),提升設(shè)備、水質(zhì)等管理水平；完善千人以下供水工程消毒設(shè)施設(shè)備,提高農(nóng)村供水水質(zhì)保障水平。