新時(shí)代法治思想在鄉(xiāng)村實(shí)施的難點(diǎn)、路徑及制度構(gòu)建研究*

賈寶金

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。”[1]法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障，是實(shí)現(xiàn)全面依法治國的重要組成部分。而新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國的弱點(diǎn)在鄉(xiāng)村，重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的新形勢(shì)以及存在的不確定性因素，鄉(xiāng)村法治建設(shè)應(yīng)順應(yīng)鄉(xiāng)村期待，解決鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，科學(xué)整合本地優(yōu)勢(shì)資源，因地制宜地進(jìn)行建設(shè)。習(xí)近平法治思想的誕生為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)提供了政治保障，對(duì)盡快推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)具有引領(lǐng)作用。如何充分發(fā)揮習(xí)近平法治思想在鄉(xiāng)村的引領(lǐng)作用，促進(jìn)習(xí)近平法治思想在鄉(xiāng)村的全面實(shí)施，是亟需解決的時(shí)代課題。

一、新時(shí)代法治思想在鄉(xiāng)村實(shí)施的難點(diǎn)

（一）鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)司法裁判的信任度較低

鄉(xiāng)村村民法律意識(shí)淡薄的現(xiàn)象還沒有從根本上轉(zhuǎn)變，并且村民對(duì)法律缺乏正確的認(rèn)知，村民對(duì)于司法不信任的問題還沒有從根本上解決。“司法公信力，從本質(zhì)上講就是對(duì)司法工作信任和不信任、信任多少的問題?！盵2]自黨的十八大以來，我們大力推進(jìn)法律進(jìn)鄉(xiāng)村的普法活動(dòng)，但村民對(duì)司法裁判的公信力、公平性仍然存在各種擔(dān)憂，身邊司法不公的現(xiàn)象依然發(fā)生。部分村民仍保有“權(quán)力大于法治”“法治”也無法取代“人治”等觀念。究其內(nèi)在原因，一是“熟人社會(huì)”在農(nóng)村傳統(tǒng)理念早已根深蒂固，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，社會(huì)圈子較為封閉，農(nóng)村決策組織人員與普通村民的關(guān)系較為密切，這也就導(dǎo)致了人們?cè)趥€(gè)人利益受到侵害時(shí)，往往選擇先找熟悉人，而不是先找法；二是農(nóng)村司法、執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)較低，在執(zhí)法過程中容易引起與普通農(nóng)民的矛盾，導(dǎo)致法民關(guān)系較為緊張，這也沖擊了農(nóng)民對(duì)法律的信任。

（二）基層組織及干部對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)不足，動(dòng)員村民學(xué)習(xí)法律法規(guī)積極性較弱

農(nóng)村基層黨組織是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村法治建設(shè)，提高法治化水平的戰(zhàn)斗堡壘。但在實(shí)際建設(shè)中，農(nóng)村普遍存在兩委會(huì)組織渙散、成員不作為、做表面文章、認(rèn)為鄉(xiāng)村振興就是搞經(jīng)濟(jì)、對(duì)法治建設(shè)不重視、上級(jí)政府布置下來的法治任務(wù)得不到有效的實(shí)施、害怕村民法治意識(shí)高了增加管理難度等現(xiàn)象，同時(shí)對(duì)于需要向廣大村民解釋的政策紅利，以各種理由歪曲執(zhí)行，致使村民選舉、村民監(jiān)督等村民自治無法真正落到實(shí)處，村規(guī)民約成了一紙空文。再加上基層干部自身對(duì)法治有抵觸心理，不愿做尊法學(xué)法守法用法的模范。干部學(xué)法的積極性不高，不能真正帶動(dòng)廣大村民學(xué)法的積極性，普法流于形式，實(shí)效性不強(qiáng)。同時(shí)，現(xiàn)在部分鄉(xiāng)村也存在干部腐敗的問題，在攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)刻，有的鄉(xiāng)村干部當(dāng)了“甩手掌柜”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的困難得不到解決，法治在鄉(xiāng)村振興的作用不大，效果不明顯?！胺ㄖ恍?，自于貴戚”，領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)守自身職責(zé)，對(duì)于法治建設(shè)才可以起到關(guān)鍵推動(dòng)作用，而一旦領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、亂作為，就會(huì)對(duì)我們的鄉(xiāng)村法治體系帶來致命的傷害，導(dǎo)致村民不信任法治的現(xiàn)象滋生蔓延。

（三）鄉(xiāng)村治理中存在村規(guī)民約與法律沖突的現(xiàn)象

在鄉(xiāng)村的社會(huì)治理中，憲法和基本法律由于制定的原則性較強(qiáng)，與村民的日常生活聯(lián)系的緊密度不是太密切，絕大部分地區(qū)都結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了有針對(duì)性的村規(guī)民約，但是由于地區(qū)發(fā)展水平不齊，傳統(tǒng)習(xí)俗不同，文化水平也不同，在傳統(tǒng)習(xí)俗與法治之間存在沖突，“這種村規(guī)民約與法律的沖突現(xiàn)象現(xiàn)實(shí)地反映出農(nóng)村和農(nóng)民法治意識(shí)的欠缺”[3]，農(nóng)民自治組織所制定的自治章程和村規(guī)民約等往往質(zhì)量差別很大，更有一些地方所謂的村規(guī)民約早已成了一種陋習(xí)，但卻一直沒有改正。

（四）有關(guān)鄉(xiāng)村立法還不夠完善，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)還存在不足

雖然國家加強(qiáng)了對(duì)涉農(nóng)法律的立法，但隨著鄉(xiāng)村改革的不斷深化和拓展，許多立法規(guī)定需要根據(jù)新的鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐需求作出調(diào)整。鄉(xiāng)村振興對(duì)立法提出了一些新的要求?！班l(xiāng)村振興不僅僅是國家戰(zhàn)略方針，也應(yīng)當(dāng)納入法律視野，成為一種立法思維……鄉(xiāng)村振興作為一種立法思維，體現(xiàn)鄉(xiāng)村性、振興性兩大特性，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的最終目的”。[4]在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一制度的規(guī)定上，缺乏可操作性的措施。首先，立法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的界定，它并不像其他社會(huì)組織那樣擁有獨(dú)立的訴訟主體資格，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員在自己的利益受到侵犯時(shí)，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)措施，在實(shí)踐中很難得到有效救濟(jì)；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能就是對(duì)農(nóng)村集體土地資源進(jìn)行管理，但在具體實(shí)踐中，很顯然他們的職能被弱化了，現(xiàn)在農(nóng)村的土地分配主要是由村委會(huì)來負(fù)責(zé)，它與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最大的區(qū)別就是：村委會(huì)的決定力量往往只有那幾個(gè)少數(shù)人，為了少數(shù)人的利益作決策。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由村民組成的，他們本身的決策才更有利于多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn)，才是真正的為多數(shù)人決策。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的廣泛實(shí)施，法治鄉(xiāng)村的建設(shè)也迫在眉睫，習(xí)近平法治思想在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的引領(lǐng)作用日益突出。習(xí)近平法治思想在鄉(xiāng)村的實(shí)施難點(diǎn)總體上在于鄉(xiāng)村主體接受能力不強(qiáng)。從我國的鄉(xiāng)村現(xiàn)狀來看，老齡化比較嚴(yán)重，對(duì)于年長的老人來講，本身思想比較傳統(tǒng)，思維難以隨著現(xiàn)代社會(huì)而轉(zhuǎn)化，這就造成習(xí)近平法治思想難以真正深入村民心中，難以在鄉(xiāng)村付諸實(shí)踐。因此，要想讓習(xí)近平法治思想在鄉(xiāng)村綻放光彩，需要探索符合鄉(xiāng)村實(shí)際的實(shí)施路徑。

二、新時(shí)代法治思想在鄉(xiāng)村實(shí)施的路徑

自2017年12月提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，國家加強(qiáng)在各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，當(dāng)然，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化也成了迫在眉睫的舉措。習(xí)近平法治思想的提出，為促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)提供了機(jī)遇，使鄉(xiāng)村法治有了一個(gè)統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，為加快推進(jìn)法治鄉(xiāng)村提供了強(qiáng)大的思維力量。

（一）提高基層執(zhí)法、司法、行政人員的綜合法治素養(yǎng)，促進(jìn)其法治能力的提升

領(lǐng)導(dǎo)干部是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，是推進(jìn)習(xí)近平法治思想在鄉(xiāng)村實(shí)施的核心力量，因此應(yīng)有計(jì)劃地開展干部群眾對(duì)于習(xí)近平法治思想的學(xué)習(xí)，將習(xí)近平法治思想融入干部的靈魂。領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，要成為尊法學(xué)法守法用法的模范。領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)可以創(chuàng)新多種形式，各個(gè)鄉(xiāng)村有針對(duì)性地與當(dāng)?shù)馗咝７▽W(xué)院合作，開展有關(guān)法治思想的講座和報(bào)告會(huì)，高校法學(xué)專家送法進(jìn)鄉(xiāng)村，與干部、村民交流法治心得；開設(shè)習(xí)近平法治思想專題培訓(xùn)班，有針對(duì)性的開展學(xué)習(xí)活動(dòng)。同時(shí)加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)，到紅色法治文化教育實(shí)踐基地參觀學(xué)習(xí)。

（二）推進(jìn)新時(shí)代法治思想進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)，提升鄉(xiāng)村村民的法治素養(yǎng)

發(fā)揮習(xí)近平法治思想對(duì)提升村民法治素養(yǎng)的引領(lǐng)力，加深對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)與理解。基層推進(jìn)法治思想教育的過程中要避免過于死板客套，要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，如開展相關(guān)教育活動(dòng)?？梢越Y(jié)合本地實(shí)際情況，聯(lián)系相關(guān)典型案例來開展學(xué)習(xí)，切忌變成“書本圍讀會(huì)”。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)學(xué)習(xí)的針對(duì)性，通過“綠水金山就是金山銀山”實(shí)踐基地的建設(shè)，促進(jìn)村民學(xué)習(xí)環(huán)境法律、法規(guī)。將生態(tài)環(huán)境改善和法院審判結(jié)合，創(chuàng)建環(huán)境資源“三位一體”的司法保護(hù)模式，與保護(hù)村民的環(huán)境利益結(jié)合起來。同時(shí)，還鼓勵(lì)法官下鄉(xiāng)審理案件，庭審結(jié)束，法官還對(duì)廣大村民開展法制宣傳活動(dòng)，使村民認(rèn)識(shí)到只有大家都遵紀(jì)守法，才能保護(hù)好自己的家園和家園的優(yōu)良生態(tài)。通過靈活推進(jìn)法治思想進(jìn)鄉(xiāng)村的優(yōu)秀典例，通過下鄉(xiāng)庭審+宣傳的巡回模式，讓村民一起加入到審判過程中，讓大家在司法過程中體會(huì)法律的實(shí)踐，從而達(dá)到宣傳教育的效果。

（三）進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督管理體制，提升監(jiān)督的實(shí)效性

堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)督與管理體系。在內(nèi)部監(jiān)督中，堅(jiān)持實(shí)事求是，切忌表面工程。上下級(jí)部門聯(lián)合評(píng)價(jià)，鎖定到個(gè)人。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不可以僅限于工作層面，對(duì)于干部的思想狀況也要做到嚴(yán)格考察與監(jiān)督，建立有實(shí)效性體系的評(píng)分細(xì)則。在外部監(jiān)督中，我們也要拓寬參與人員的規(guī)模，成立監(jiān)督小組。小組成員也要多樣，首先要確保主體的廣泛性，小組中黨員發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，群眾的比重也要適當(dāng)加大。同時(shí)，要做到無記名參與，保證每一位評(píng)價(jià)監(jiān)督成員可以充分表達(dá)自我訴求。對(duì)于監(jiān)督評(píng)價(jià)的結(jié)果，做到獎(jiǎng)懲分明。對(duì)于評(píng)分高的干部，要建立模范標(biāo)桿，同時(shí)也可以更好地監(jiān)督；對(duì)于評(píng)分較低的干部，要及時(shí)與其溝通，查清具體原因，完善以后的工作。

（四）從本地實(shí)際出發(fā)，將新時(shí)代法治思想融入村規(guī)民約

以習(xí)近平法治思想指導(dǎo)村規(guī)民約的修改完善，有針對(duì)性地完善鄉(xiāng)村村民自治的村規(guī)民約。村規(guī)民約是村民的憲法，具有當(dāng)?shù)靥厣从沉吮镜卮迕竦膶?shí)際利益需求和價(jià)值追求，本身更有利于村民進(jìn)行自我管理。但是由于近些年出現(xiàn)的一些村規(guī)民約將本地一些落后的思想和處理方法也納入其中，導(dǎo)致部分村民的合法利益受到非法侵害，這就意味著我們對(duì)于村規(guī)民約也要有一定的約束和審查。但由于村民自治這樣一個(gè)特殊的制度，政府本身并不應(yīng)該過多約束村民的自治，因此對(duì)于所有的村規(guī)民約都應(yīng)由村民自己進(jìn)行審查，修改不符合習(xí)近平法治思想的條款。因此，這也在另一個(gè)層面要求我們要加強(qiáng)基層干部的法治素養(yǎng)，通過促進(jìn)村委會(huì)的相關(guān)干部法治素養(yǎng)的提升，完善村規(guī)民約，增強(qiáng)村民的法治能力。

（五）法律援助進(jìn)鄉(xiāng)村，提升村民的法治能力

推進(jìn)法律援助進(jìn)鄉(xiāng)村的主要目的就是要讓廣大的村民打得起官司，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器解決問題。鄉(xiāng)村居民一直是我們司法要保障的重點(diǎn)人群，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益一直是我們保證實(shí)施的重要工作，針對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題，2020年3月，司法部就廣泛開展了工資支付宣傳活動(dòng)，并且聯(lián)合人社部門做好宣傳教育工作，讓廣大農(nóng)民工在遇到權(quán)益被侵犯時(shí)可以快速找到求助途徑。同時(shí)，我們也要充分發(fā)揮普法講師團(tuán)和一村一法律顧問的作用，在各地打造民主法治示范村，為地區(qū)其他村提供模范典型。從律師隊(duì)伍中選拔優(yōu)秀法律服務(wù)人員來擔(dān)任村法律顧問，提供法律援助，每月至少4次下村開展各式法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了村村都有法律顧問，人人享有法律服務(wù)的目標(biāo)。同時(shí)，我們還要充分發(fā)揮法律顧問在維護(hù)基層穩(wěn)定中的“調(diào)解”作用，將矛盾的化解工作關(guān)口前移。尤其是在鄉(xiāng)村社會(huì)中，我們更要注重調(diào)解的作用，盡量有效避免事件激化到訴訟的程度。

三、構(gòu)建新時(shí)代法治思想在鄉(xiāng)村有效實(shí)施的制度體系

推進(jìn)習(xí)近平法治思想深入到鄉(xiāng)村人民心中，引領(lǐng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，這必然是一個(gè)漫長而艱巨的過程。在此過程中，我們不僅需要有習(xí)近平法治思想的理論指引，還要有推進(jìn)其具體實(shí)施的制度體系：以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，干部領(lǐng)導(dǎo)群眾，從立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)層面分別推進(jìn)習(xí)近平法治思想的推進(jìn)與實(shí)踐。

（一）建立黨支部引領(lǐng)鄉(xiāng)村實(shí)施新時(shí)代法治思想的制度體系

以基層黨組織為核心，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮黨在推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的顯著優(yōu)勢(shì)?；鶎狱h組織在習(xí)近平法治思想具體實(shí)施過程中，首先制訂實(shí)施大綱，根據(jù)各地實(shí)際情況做出具體實(shí)施方案。在制訂具體實(shí)施計(jì)劃的過程中，要始終堅(jiān)持以人民為中心，以實(shí)際需求為導(dǎo)向，打造專屬于本地的實(shí)施方案。其次，黨組織要盡到管理與監(jiān)督的作用，定期關(guān)注實(shí)施進(jìn)展，總結(jié)優(yōu)點(diǎn)與弊端，及時(shí)更改，順應(yīng)不斷變化的趨勢(shì)；各級(jí)干部，要起到領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的作用，避免出現(xiàn)干部不作為、亂作為。最后，黨支部成員中至少要有一名法學(xué)專業(yè)背景的成員，熟悉法律，解決現(xiàn)在許多非法律專業(yè)人員法治能力不足的問題，讓法律專業(yè)人員承擔(dān)起鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重任。

（二）構(gòu)建鄉(xiāng)村干部學(xué)習(xí)實(shí)施新時(shí)代法治思想的運(yùn)行制度體系

發(fā)揮干部“關(guān)鍵少數(shù)”的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。干部首先要學(xué)法、懂法、用法，學(xué)好習(xí)近平法治思想，解決自身的法治能力不足的問題，提升自身的法治實(shí)踐能力。首先，在學(xué)習(xí)法治思想過程中，干部要發(fā)揮榜樣作用，當(dāng)好“領(lǐng)頭羊”。在宣傳法治思想的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部也要發(fā)揮積極性，創(chuàng)新宣傳教育方式，推動(dòng)群眾廣泛地接受法治思想教育，增強(qiáng)法治素養(yǎng)，以便于未來工作的開展。其次，將鄉(xiāng)村干部實(shí)施習(xí)近平法治思想的實(shí)際效果納入干部考核體系。學(xué)法貴在重視實(shí)際效果，不能搞搞形式、拍拍照片、錄個(gè)視頻就完事，而應(yīng)該深入鄉(xiāng)村實(shí)際，解決鄉(xiāng)村的實(shí)際問題，發(fā)揮法律在解決問題、化解矛盾中的實(shí)質(zhì)性作用。

（三）全方位構(gòu)建鄉(xiāng)村實(shí)施新時(shí)代法治思想的評(píng)估制度體系

在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下，從立法、執(zhí)法、司法、守法等全過程加強(qiáng)習(xí)近平法治思想的實(shí)施，使其法治思想在鄉(xiāng)村全面推進(jìn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村科學(xué)立法，一是要求完善現(xiàn)階段有關(guān)鄉(xiāng)村治理的專門法律，對(duì)現(xiàn)有法律滯后和欠缺的部分進(jìn)行改進(jìn)和補(bǔ)足，推進(jìn)鄉(xiāng)村法律制度建設(shè)；二是要求各地結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)踐，打造適合當(dāng)?shù)靥厣姆ㄒ?guī)條例，因地制宜，發(fā)揮制度最大的活力和作用。堅(jiān)持鄉(xiāng)村嚴(yán)格執(zhí)法，首先就是要提高鄉(xiāng)村執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)與專業(yè)素質(zhì)。鄉(xiāng)村作為一個(gè)特殊環(huán)境，本身執(zhí)法過程中遇到的阻礙會(huì)相對(duì)較多，這就要求我們相應(yīng)的執(zhí)法人員要做到耐心解釋，具體情況具體分析，盡量不要與村民起沖突。其次，要提高鄉(xiāng)村行政人員的服務(wù)意識(shí)。由于鄉(xiāng)村主體的特殊性，我們的政策落實(shí)與工作實(shí)施必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)就是要對(duì)村民進(jìn)行一定的宣傳和解釋，要想此過程順利進(jìn)行，就要提高自身為民服務(wù)的意識(shí)和能力。公正司法是最終環(huán)節(jié)，也是最重要的環(huán)節(jié)。我們要保證村民的訴求可以得到充分體現(xiàn)，權(quán)利可以得到充分救濟(jì)。公正的司法，才是增強(qiáng)村民對(duì)法律認(rèn)同感最有效的方式。最后，通過多種方式的宣傳和教育，要做到全民守法，使村民的法治素養(yǎng)更上一個(gè)臺(tái)階。只有全民守法，我們的法治思想才能真正深入人民心中，法治思想才能真正落到實(shí)踐中。