基于協(xié)同性視角的流出型資本項(xiàng)目外匯監(jiān)管政策研究

摘 要：為積極應(yīng)對(duì)近年來(lái)中美利差走勢(shì)下資本項(xiàng)目資金整體凈流出形勢(shì)，同時(shí)積極適應(yīng)外匯管理改革持續(xù)深化、外匯業(yè)務(wù)交叉發(fā)展日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)局面，本文嘗試從外匯管理中流出型資本項(xiàng)目的協(xié)同角度切入，研提協(xié)同監(jiān)管舉措。研究結(jié)果表明，以江蘇省為例，流出型資本項(xiàng)目開(kāi)展及監(jiān)管組成的復(fù)雜系統(tǒng)在2014年至2022年處于相對(duì)無(wú)序狀態(tài)，其中，2018年表現(xiàn)出一定的協(xié)同性。管理方式、管理目標(biāo)、約束力度的不同是影響協(xié)同度提升的重要原因。建議加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，對(duì)流出型資本項(xiàng)目實(shí)施全口徑的宏觀審慎額度管理；強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與核查，形成協(xié)同監(jiān)管合力；完善處置措施，提升協(xié)同監(jiān)管效率，從事前、事中、事后環(huán)節(jié)全面發(fā)力，不斷提升流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管質(zhì)效，促進(jìn)我國(guó)外匯業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流出型資本項(xiàng)目；境外放款；內(nèi)保外貸；境外直接投資；協(xié)同監(jiān)管；復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型（CSCM）

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.07.006

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－9031（2024）07－0076－12

一、引言及文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，中美利差明顯“倒掛”，我國(guó)資本項(xiàng)目連續(xù)多年呈現(xiàn)逆差，資本項(xiàng)下資金流出壓力較大。同時(shí)，涉外主體的外匯業(yè)務(wù)需求日益復(fù)雜，外匯業(yè)務(wù)交叉發(fā)展為大勢(shì)所趨。本文嘗試從外匯管理中的流出型資本項(xiàng)目①的協(xié)同角度切入，研提協(xié)同監(jiān)管舉措，以積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和業(yè)務(wù)發(fā)展形勢(shì)，提升外匯業(yè)務(wù)事中事后監(jiān)管效率，引導(dǎo)外匯市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

“境外放款”是指境內(nèi)企業(yè)通過(guò)結(jié)算銀行將資金借貸給境外企業(yè)或經(jīng)企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司以委托貸款的方式通過(guò)結(jié)算銀行將資金借貸給境外企業(yè)的行為①?！皟?nèi)保外貸”是指擔(dān)保人注冊(cè)地在境內(nèi)，債務(wù)人和債權(quán)人注冊(cè)地均在境外的跨境擔(dān)保②。“境外直接投資”是指境內(nèi)機(jī)構(gòu)經(jīng)境外直接投資主管部門(mén)核準(zhǔn)，通過(guò)設(shè)立（獨(dú)資、合資、合作）、并購(gòu)、參股等方式在境外設(shè)立或取得既有企業(yè)或項(xiàng)目所有權(quán)、控制權(quán)或經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益的行為③。

國(guó)外學(xué)者關(guān)于協(xié)同監(jiān)管的研究相對(duì)集中于金融領(lǐng)域，且集中于巴塞爾協(xié)議的簽署和修改時(shí)點(diǎn)之后，并順沿“金融協(xié)同監(jiān)管的必要性”和“金融協(xié)同監(jiān)管的具體措施”兩大主線進(jìn)行了較多探討。就前者，學(xué)界觀點(diǎn)大體可歸納為兩種：“分離論”，認(rèn)為隨著銀行、投資銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功能邊界模糊，中央銀行監(jiān)管效能下降（Goodhart，2000），主張銀行監(jiān)管職能應(yīng)從央行分離出去；“兼容論”，贊同央行兼容銀行監(jiān)管與貨幣政策兩項(xiàng)職能。就后者，在分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的背景下，Merton（1993）最先提出金融監(jiān)管協(xié)調(diào)可以區(qū)別于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管，而采取功能性監(jiān)管模式。針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)中金融機(jī)構(gòu)的審慎性監(jiān)管，一些學(xué)者對(duì)宏觀審慎性監(jiān)管和微觀審慎性監(jiān)管進(jìn)行了定義，Tsatsaronis（2002）and Borio（2003）則進(jìn)一步主張，加強(qiáng)宏觀審慎性（macro-prudential）監(jiān)管才能避免金融不穩(wěn)定性。Jayamaha（2007）指出，為了提高金融監(jiān)管的效率，需要尋找一條中間道路，即金融監(jiān)管當(dāng)局之間應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管金融集團(tuán)方面進(jìn)行更緊密的協(xié)調(diào)和合作。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)協(xié)同監(jiān)管的研究起步相對(duì)較晚，主要借助協(xié)同學(xué)進(jìn)行研究。目前，協(xié)同學(xué)作為描述系統(tǒng)從無(wú)序到有序轉(zhuǎn)變的條件和規(guī)律的橫斷學(xué)科，被國(guó)內(nèi)學(xué)者應(yīng)用到了自然科學(xué)和管理學(xué)、組織行為學(xué)、交通系統(tǒng)管理等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的許多研究中，而在金融監(jiān)管領(lǐng)域的研究則相對(duì)較少。進(jìn)一步細(xì)分來(lái)看，國(guó)內(nèi)外匯領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管研究目前主要集中于本外幣監(jiān)管的協(xié)同、資本經(jīng)常監(jiān)管的協(xié)同、資金池本外幣監(jiān)管的協(xié)同，且多為定性研究。如李衍良等（2020）在人民幣國(guó)際化背景下，分析了我國(guó)本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管的差異及其存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的協(xié)同監(jiān)管框架。而關(guān)于流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管的相關(guān)文獻(xiàn)還較為有限。王潮端等（2021）從協(xié)同學(xué)角度出發(fā)，剖析三項(xiàng)業(yè)務(wù)管理現(xiàn)狀及不協(xié)同存在的原因，并從外匯政策協(xié)同、本外幣協(xié)同、監(jiān)管部門(mén)協(xié)同三方面提出針對(duì)性建議。王紅等（2020）梳理了河南省境外放款、內(nèi)保外貸與境外直接投資業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，結(jié)合違規(guī)案例強(qiáng)調(diào)了實(shí)施協(xié)同監(jiān)管的必要性，并提出了協(xié)同監(jiān)管基本思路。張皓洋等（2019）分析了三項(xiàng)業(yè)務(wù)的不同點(diǎn)與關(guān)聯(lián)性，建議建立協(xié)調(diào)監(jiān)管工作機(jī)制，將審核投資交易主體關(guān)聯(lián)關(guān)系作為監(jiān)管重點(diǎn)，并實(shí)施“規(guī)?？刂啤笔絽f(xié)同監(jiān)管。

本文的創(chuàng)新之處主要有二：一是從協(xié)同學(xué)視角入手，利用“復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型（CSCM）”對(duì)我國(guó)流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管程度進(jìn)行定量分析，這種建模定量分析的方式在國(guó)內(nèi)研究中未曾涉及，填補(bǔ)了當(dāng)前理論研究的空白。二是結(jié)合流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)現(xiàn)狀的定性及定量分析，指出當(dāng)前監(jiān)管中存在的薄弱環(huán)節(jié)，并針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)從政策、制度、技術(shù)等層面研提具體措施，以提升協(xié)同監(jiān)管效果，其中創(chuàng)新性提出“全口徑宏觀審慎額度管理”的概念，并給出了“境外投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度”的具體計(jì)算，切實(shí)為流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管提出可行路徑，是進(jìn)一步引導(dǎo)我國(guó)外匯業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展的有益嘗試。

二、我國(guó)流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管的必要性

（一）中美利差走勢(shì)下資本項(xiàng)目資金整體凈流出形勢(shì)的積極應(yīng)對(duì)之舉

近年來(lái)，中美利差表現(xiàn)出明顯“倒掛”。一方面，美元利率持續(xù)走高。2022年3月開(kāi)始，美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)入歷史上第七輪加息周期，基準(zhǔn)利率一路從0.25%上漲至5.25%～5.5%。而同期，我國(guó)存款基準(zhǔn)利率則多年保持不變，一年期央行存款基準(zhǔn)利率一直維持在1.5%，同時(shí)，貸款基準(zhǔn)利率則整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，一年期LPR從2022年3月的3.70%下降至3.45%。根據(jù)《中國(guó)國(guó)際收支平衡表時(shí)間序列（BPM6）》①，2021年我國(guó)資本和金融賬戶②凈流出14153億元人民幣；2022年，凈流出規(guī)模擴(kuò)大至24082億元人民幣；2023年，凈流出規(guī)模有所回落，降至15181億元人民幣，但依然保持在歷史高位。對(duì)流出型資本項(xiàng)目開(kāi)展協(xié)同監(jiān)管，有助于從全局上對(duì)這些項(xiàng)目可能帶來(lái)的跨境流出規(guī)模、時(shí)序、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行預(yù)判和管理，是積極應(yīng)對(duì)利差走勢(shì)的應(yīng)有之舉。

（二）適應(yīng)外匯業(yè)務(wù)交叉發(fā)展復(fù)雜局面的客觀需要

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，境內(nèi)主體國(guó)際發(fā)展和境外配置資產(chǎn)的內(nèi)在需求日益迫切。境內(nèi)主體境外配置資產(chǎn)包括債權(quán)出資、或有債權(quán)出資、股權(quán)出資等多種形式，因此境外放款、內(nèi)保外貸及境外直接投資業(yè)務(wù)既相對(duì)獨(dú)立，又相互滲透、相互作用，共同滿足境內(nèi)主體“走出去”的資金需求。依據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)金融和國(guó)際收支形勢(shì)，境內(nèi)主體可能會(huì)有選擇性地使用政策組合實(shí)現(xiàn)資金的跨境流出。通過(guò)這種政策組合配套，不僅人為地將交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，影響對(duì)資金最終實(shí)際用途的研判，也加大了跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)開(kāi)展協(xié)同監(jiān)管，是適應(yīng)外匯業(yè)務(wù)交叉發(fā)展的客觀需要。

（三）提升相應(yīng)業(yè)務(wù)事中事后監(jiān)管效率的重要舉措

近年來(lái)，外匯管理工作重心由事前審批逐步轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，外匯管理部門(mén)業(yè)務(wù)人員依托外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)，對(duì)外匯形勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，利用核查、檢查等多種手段，對(duì)外匯交易行為實(shí)施監(jiān)管，有效防范跨境資金風(fēng)險(xiǎn)。但當(dāng)前事中事后監(jiān)管工作以條線管理為重心，以業(yè)務(wù)品種為分割，條線管理制約了對(duì)市場(chǎng)主體多樣化外匯交易行為的全面立體呈現(xiàn)和綜合分析，容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱，進(jìn)而影響監(jiān)管效率。為提升外匯業(yè)務(wù)事中事后監(jiān)管效率，亟待建立完善以主體監(jiān)管為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)不同外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行一體化管理，進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)主體整體進(jìn)行監(jiān)管的工作思路及機(jī)制，而探討和實(shí)現(xiàn)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的協(xié)同監(jiān)管，正是其中的一項(xiàng)重要舉措。

（四）引導(dǎo)我國(guó)外匯業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展的有益嘗試

近年來(lái)，我國(guó)外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)不斷開(kāi)放，資本項(xiàng)目開(kāi)放穩(wěn)妥有序推進(jìn)，外匯管理“放管服”改革和外匯管理服務(wù)持續(xù)優(yōu)化。截至2023年末，我國(guó)對(duì)外金融資產(chǎn)95817億美元，同比增長(zhǎng)4%，其中直接投資資產(chǎn)29391億美元，其他投資資產(chǎn)20755億美元和儲(chǔ)備資產(chǎn)34497億美元，分別占比31%、22%和36%①。我國(guó)對(duì)外金融資產(chǎn)的保值增值，離不開(kāi)外匯市場(chǎng)健康發(fā)展，離不開(kāi)國(guó)際收支形勢(shì)總體平衡，離不開(kāi)外匯政策改革有序。對(duì)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，有助于外匯管理部門(mén)整體、全面地研判跨境資金流出形勢(shì)，對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施主動(dòng)管理而非應(yīng)激性的被動(dòng)反應(yīng)，有助于確保相關(guān)外匯政策與外匯市場(chǎng)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)暴露相適應(yīng)，從而提高外匯政策有效性，引導(dǎo)外匯市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

三、基于復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型（CSCM）的我國(guó)流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管現(xiàn)狀分析——以江蘇省數(shù)據(jù)為例

（一）模型選取

本文將依托協(xié)同學(xué)原理，運(yùn)用復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型（CSCM），對(duì)我國(guó)流出型資本項(xiàng)目的開(kāi)展及監(jiān)管所組成的復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)同度方面的量化分析。模型主要分為三步：劃分子系統(tǒng)、選擇序參量；模型計(jì)算；結(jié)果分析。在本文的研究場(chǎng)景下，模型可具體描述如下：

用S=（S1，S2，S3）表示上述三類業(yè)務(wù)開(kāi)展及監(jiān)管系統(tǒng)，S1、S2、S3則分別表示境外放款、內(nèi)保外貸和境外直接投資業(yè)務(wù)開(kāi)展及監(jiān)管子系統(tǒng)，均分別為相應(yīng)業(yè)務(wù)開(kāi)展主體與監(jiān)管當(dāng)局系統(tǒng)所構(gòu)成的復(fù)雜復(fù)合系統(tǒng)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，本文建模時(shí)僅考慮外匯管理部門(mén)的監(jiān)管。

用eij表示序參量，是系統(tǒng)相變前后所發(fā)生的宏觀質(zhì)變的最突出標(biāo)志，它決定系統(tǒng)發(fā)生相變的進(jìn)程。設(shè)某一子系統(tǒng)中序參量為eij=（ei1，ei2，…，ein）（n≥2）且均滿足？茁ik≤eik≤？琢ik，k？綴[1，n]，其中，？琢ik是對(duì)應(yīng)序參量的上限值，？茁ik是序參量的下限值。如當(dāng)ei1，ei2，ei3，…，eim（1≤m≤n）的取值越大，系統(tǒng)S的有序程度越高，反之系統(tǒng)S有序程度越低時(shí)，認(rèn)為相應(yīng)指標(biāo)為正向指標(biāo)；如當(dāng)ei （m+1），ei （m+2），ei （m+3），…，ein的取值越大，系統(tǒng)S的有序程度越低，反之系統(tǒng)S有序程度越高時(shí)，則認(rèn)為相應(yīng)指標(biāo)為逆向指標(biāo)。

（二）模型準(zhǔn)備

1.序參量選取

結(jié)合我國(guó)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的發(fā)展情況，本文擬按表1選擇序參量。選取的序參量均是能夠直觀反映業(yè)務(wù)發(fā)展情況以及外匯管理部門(mén)監(jiān)管情況的指標(biāo)，同時(shí)遵循科學(xué)性和實(shí)用性原則。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源

綜合考慮數(shù)據(jù)可得性、數(shù)據(jù)時(shí)效性、研究有效性等因素，本文最終選取2014年至2022年①江蘇省的年度數(shù)據(jù)作為研究對(duì)象。

表1中，所有業(yè)務(wù)發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自外匯管理部門(mén)Asone系統(tǒng)，外匯管理部門(mén)從業(yè)人員數(shù)則來(lái)自于相應(yīng)年度的《中國(guó)金融年鑒》。其中，e11、e12、e21、e22、e23、e31和e32為直接獲取，e13、e24和e33則由直接獲取的原始數(shù)據(jù)計(jì)算而得。值得說(shuō)明的是，考慮到業(yè)務(wù)監(jiān)管不僅與轄區(qū)內(nèi)外匯管理部門(mén)的直接業(yè)務(wù)監(jiān)管相關(guān)，也與整體上的制定政策、指導(dǎo)工作以及異地外匯管理部門(mén)協(xié)管等間接業(yè)務(wù)監(jiān)管相關(guān)，故雖然本文以江蘇省為例開(kāi)展實(shí)證建模，但外匯管理部門(mén)從業(yè)人員數(shù)使用的是全國(guó)范圍口徑。

3.數(shù)據(jù)處理

表1中，各個(gè)序參量的單位、數(shù)據(jù)級(jí)均差異較大，故對(duì)所有序參量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。將標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)，用于模型計(jì)算。

（三）模型計(jì)算

1.計(jì)算子系統(tǒng)序參量有序度

結(jié)合已有研究及子系統(tǒng)發(fā)展趨勢(shì)，本文選取研究時(shí)段內(nèi)序參量經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)中最大值的110%作為上限值，也即式（1）中？琢ik的取值；選取研究時(shí)段內(nèi)序參量經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)中最小值的90%作為下限值，即式（1）中？茁ik的取值。

表1的所有序參量中，正向指標(biāo)有6個(gè)，將標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)按式（1）中上面公式計(jì)算有序度；負(fù)向指標(biāo)有4個(gè)，將標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)按式（1）中下面公式計(jì)算有序度，得到表2。

2.計(jì)算系統(tǒng)協(xié)同度

將表2的數(shù)據(jù)代入式（2），得到各子系統(tǒng)的有序度。將各個(gè)子系統(tǒng)有序度代入式（3），得到系統(tǒng)S的協(xié)同度，并據(jù)此繪制出各子系統(tǒng)有序度的變動(dòng)圖（見(jiàn)圖1）。

（四）實(shí)證結(jié)果分析

境外放款業(yè)務(wù)發(fā)展及監(jiān)管子系統(tǒng)的有序度在研究時(shí)段內(nèi)總體上呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的趨勢(shì)，在出現(xiàn)一個(gè)下降回升的狀態(tài)后，有序度于2019年達(dá)到研究時(shí)段內(nèi)的相對(duì)高點(diǎn)，隨后又出現(xiàn)小幅回落，于2021年回落到相對(duì)低點(diǎn)后，2022年再次出現(xiàn)回升。2019年度達(dá)到研究時(shí)段內(nèi)的有序度高點(diǎn)，除與“走出去”“一帶一路”等的政策環(huán)境和當(dāng)時(shí)境內(nèi)外利差倒掛的價(jià)格因素有關(guān)之外，還與《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步明確境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等境外放款管理政策的出臺(tái)有關(guān)。相關(guān)政策的出臺(tái)不斷明確了境外放款在適用對(duì)象、幣種、時(shí)長(zhǎng)、價(jià)格等方面的管理要求，也不斷提升了境外放款業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)范程度。

內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)發(fā)展及監(jiān)管子系統(tǒng)的有序度在研究時(shí)段內(nèi)總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，除了在2019年和2021年先后出現(xiàn)了2個(gè)小幅回落的相對(duì)低點(diǎn)外，其余年份的有序度均逐年提升。觀察表2，有此趨勢(shì)主要與逆向序參量“當(dāng)年內(nèi)保外貸履約總規(guī)?！痹谙鄳?yīng)時(shí)段內(nèi)明顯下降有關(guān)，而履約規(guī)模的明顯下降與外匯管理部門(mén)逐步規(guī)范內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)監(jiān)管并出臺(tái)相應(yīng)政策關(guān)系密切。2014年6月和2017年1月，外匯管理部門(mén)先后出臺(tái)《跨境擔(dān)保外匯管理辦法》和《關(guān)于完善銀行內(nèi)保外貸外匯管理的通知》，從政策層面厘清了內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)邊界，明確了銀行及外匯管理部門(mén)在業(yè)務(wù)開(kāi)展或（及）監(jiān)管中的職責(zé)，強(qiáng)化了對(duì)被擔(dān)保人主體資格、履約傾向、主債務(wù)資金用途等方面的盡職審查要求，有效引導(dǎo)了內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展。

境外直接投資業(yè)務(wù)發(fā)展及監(jiān)管子系統(tǒng)的有序度在研究時(shí)段內(nèi)總體上呈現(xiàn)出波動(dòng)持平的趨勢(shì)，相對(duì)低點(diǎn)出現(xiàn)在2017年。2016年以來(lái)，外匯管理部門(mén)等相關(guān)部門(mén)在境外直接投資業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展的適時(shí)調(diào)控客觀上壓縮了境外直接投資業(yè)務(wù)的整體規(guī)模。2016年1月，外匯管理部門(mén)開(kāi)展大額購(gòu)付匯和異常購(gòu)付匯監(jiān)測(cè)核查和約談等工作機(jī)制，2016年12月，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、國(guó)家外匯管理局四部門(mén)對(duì)加強(qiáng)境外投資管理答記者問(wèn)等舉措，使得正向序參量“當(dāng)年境外直接投資新增登記筆數(shù)”和“當(dāng)年境外直接投資中中方協(xié)議投資總額規(guī)?！痹诖文辏?017年）均出現(xiàn)明顯收縮。2018年以來(lái)，該子系統(tǒng)有序度的整體回升說(shuō)明包括外匯管理部門(mén)在內(nèi)的相關(guān)部門(mén)調(diào)控雖然在短期內(nèi)壓縮了該子系統(tǒng)的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模，但在中長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)該子系統(tǒng)的健康發(fā)展呈現(xiàn)出正向作用。

對(duì)于三個(gè)子系統(tǒng)組成的流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)開(kāi)展及監(jiān)管系統(tǒng)（S）來(lái)說(shuō)，在研究時(shí)段內(nèi)，絕大部分年份的系統(tǒng)協(xié)同度均為0，僅2018年表現(xiàn)出一定的協(xié)同性，但協(xié)同度不高，表明在此期間該流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)發(fā)展總體處于相對(duì)無(wú)序狀態(tài)，這主要與相應(yīng)時(shí)段內(nèi)業(yè)務(wù)開(kāi)展及監(jiān)管的實(shí)踐均主要采取“條線經(jīng)營(yíng)”“條線監(jiān)管”有關(guān)。近年來(lái)，“主體審查”“主體監(jiān)管”“宏觀審慎”的管理理念逐漸被提出和強(qiáng)化，后續(xù)，可預(yù)計(jì)相應(yīng)實(shí)踐的不斷落地將對(duì)開(kāi)展業(yè)務(wù)及監(jiān)管業(yè)務(wù)表現(xiàn)出正向促進(jìn)作用。

四、我國(guó)流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管中存在的問(wèn)題

（一）從內(nèi)部看：以業(yè)務(wù)條線管理為主，缺乏協(xié)同管理政策基礎(chǔ)

目前，外匯管理部門(mén)對(duì)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)通過(guò)不同的文件進(jìn)行條線管理，但管理各有側(cè)重。單就某業(yè)務(wù)條線管理來(lái)看，相關(guān)政策或文件從資金來(lái)源、業(yè)務(wù)規(guī)模、境外資金用途等環(huán)節(jié)都有明確，看似形成了完整的管理鏈條，但若將三者納入整體進(jìn)行考量，則可能導(dǎo)致部分條線的管理目標(biāo)失效。如境外放款的管理中，以“放款余額不能超過(guò)放款主體上年末凈資產(chǎn)的50%”對(duì)放款主體對(duì)外債權(quán)進(jìn)行規(guī)?？刂?，但內(nèi)保外貸及境外直接投資項(xiàng)下對(duì)境內(nèi)主體并未有規(guī)?？刂?，從而部分主體通過(guò)內(nèi)保外貸形成的對(duì)外或有債權(quán)與境外投資規(guī)模疊加對(duì)外債權(quán)規(guī)模遠(yuǎn)超凈資產(chǎn)的50%，導(dǎo)致境外放款的規(guī)模管理目標(biāo)失效。

（二）從外部看：部門(mén)管理目標(biāo)差異，影響協(xié)同監(jiān)管效率

流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管中，除內(nèi)保外貸和境外放款額度能由外匯管理部門(mén)進(jìn)行審核管理外，境外投資額度由商務(wù)、發(fā)改部門(mén)審批確定，而相關(guān)部門(mén)間管理目標(biāo)差異，導(dǎo)致整體協(xié)同監(jiān)管效率偏低。商務(wù)、發(fā)改部門(mén)對(duì)境外投資管理從“全面核準(zhǔn)”到“備案為主，核準(zhǔn)為輔”、下放備案權(quán)限、縮短備案時(shí)間等方面，不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，深化“放管服”改革，積極推動(dòng)境內(nèi)企業(yè)“走出去”，對(duì)部分行業(yè)，年實(shí)際投資規(guī)模大于一定的金額還能獲得財(cái)政補(bǔ)貼。因此，境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資較容易獲得商務(wù)、發(fā)改部門(mén)的批準(zhǔn)（備案），而投資資金來(lái)源和境外資金的實(shí)際用途不是其關(guān)注的重點(diǎn)。從外匯管理部門(mén)和銀行的角度來(lái)看，企業(yè)獲得商務(wù)、發(fā)改部門(mén)等境外投資主管部門(mén)的批準(zhǔn)（備案）后開(kāi)展境外投資，銀行在登記及資金匯出時(shí)，需按照展業(yè)三原則審核資金來(lái)源和境外資金用途，并按照境外企業(yè)的實(shí)際資金需求進(jìn)度進(jìn)行支付，導(dǎo)致矛盾容易向外匯管理部門(mén)集聚。業(yè)務(wù)上下游管理部門(mén)之間缺少協(xié)同監(jiān)管機(jī)制及管理目標(biāo)差異，影響外匯管理部門(mén)對(duì)流出型資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管效率。

（三）從手段看：不同業(yè)務(wù)條線監(jiān)管約束效力度不同，協(xié)同監(jiān)管效率不高

目前，境外投資需按年報(bào)送ODI存量權(quán)益數(shù)據(jù)，外匯管理部門(mén)可通過(guò)存量權(quán)益數(shù)據(jù)了解境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外投資企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況，未按時(shí)申報(bào)的，可由外匯管理部門(mén)對(duì)其進(jìn)行管控，管控后，該主體所有資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)均不能辦理，對(duì)企業(yè)影響較大。境外放款項(xiàng)下，對(duì)無(wú)正當(dāng)理由的逾期放款或逾期不回收的，可由外匯管理部門(mén)或銀行暫停新的放款業(yè)務(wù)，除境外放款業(yè)務(wù)，不影響企業(yè)其他資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)。而對(duì)內(nèi)保外貸項(xiàng)下，若擔(dān)保人為境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)的，在境外債務(wù)人償清因擔(dān)保人履約而對(duì)境內(nèi)擔(dān)保人承擔(dān)的債務(wù)之前，未經(jīng)外匯局批準(zhǔn)，不能簽訂新的內(nèi)保外貸合同，但若是以境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保、境內(nèi)銀行提供擔(dān)保情況下發(fā)生擔(dān)保履約，則不影響境內(nèi)反擔(dān)保主體簽訂新的擔(dān)保合同。也就是說(shuō)，從境外直接投資—境外放款—內(nèi)保外貸（以境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)直接擔(dān)保）—內(nèi)保外貸（以境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保、境內(nèi)銀行提供擔(dān)保），外匯管理部門(mén)的事后監(jiān)管措施對(duì)企業(yè)的約束力度成遞減狀態(tài)，特別是對(duì)境外放款和內(nèi)保外貸而言，兩個(gè)項(xiàng)目均可形成境內(nèi)主體對(duì)外債權(quán)，企業(yè)主體可在其中一個(gè)項(xiàng)目受限的情況下，轉(zhuǎn)而通過(guò)另一個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)目的，不能發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管效能。

（四）從目標(biāo)看：銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與監(jiān)管要求差異，導(dǎo)致業(yè)務(wù)協(xié)同監(jiān)管效果不理想

境內(nèi)機(jī)構(gòu)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理中，均要求銀行按“展業(yè)三原則”審核境外資金的實(shí)際用途，承擔(dān)交易背景真實(shí)性審核責(zé)任。實(shí)踐中，由于境內(nèi)外法律法規(guī)的差異、銀行調(diào)查能力范圍限制等因素，銀行確實(shí)難以對(duì)資金在境外的實(shí)際用途及真實(shí)流向進(jìn)行審查和把控，但銀行作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，追求盈利及防范資金償付風(fēng)險(xiǎn)是其關(guān)注的重中之重，對(duì)外匯管理部門(mén)要求的業(yè)務(wù)合規(guī)性真實(shí)性審核，銀行更多是進(jìn)行表面審核，甚至為了維護(hù)自身客戶，銀行可能利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助企業(yè)做到材料的表面一致性，以滿足外匯局事后核查的要求，由此導(dǎo)致銀行對(duì)業(yè)務(wù)的實(shí)際審查及監(jiān)管效率不高。

五、進(jìn)一步完善協(xié)同監(jiān)管的建議及措施

基于我國(guó)對(duì)流出型資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)整體協(xié)同監(jiān)管效率不高的現(xiàn)狀，從事前、事中、事后等環(huán)節(jié)，嘗試構(gòu)建以下一套全業(yè)務(wù)周期協(xié)同監(jiān)管模式。

（一）事前：加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施全口徑宏觀審慎額度管理

境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外投資額度由商務(wù)、發(fā)改部門(mén)審批確定，外匯管理部門(mén)或銀行無(wú)法控制，但可將境外投資情況納入考量范疇，通過(guò)對(duì)同一主體不同期限、不同幣種的對(duì)外債權(quán)、或有債權(quán)賦予一定的系數(shù)，計(jì)算出總體投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度，要求該風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度不得超過(guò)主體上年度凈資產(chǎn)的一定比例（如1倍），且該比例可由國(guó)家根據(jù)宏觀形勢(shì)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，從而對(duì)相關(guān)主體后續(xù)境外放款或內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)規(guī)模進(jìn)行協(xié)同管理，確保不因資金過(guò)度外流影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。具體計(jì)算公式如下：

境外投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度上限=境內(nèi)主體上年度凈資產(chǎn)*逆周期調(diào)節(jié)因子（4）

境外投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度=∑境外直接投資登記額度*匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子*類別風(fēng)險(xiǎn)折算因子+∑境外放款余額*期限風(fēng)險(xiǎn)折算因子*匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子*類別風(fēng)險(xiǎn)折算因子+∑內(nèi)保外貸余額（含境內(nèi)主體為境外機(jī)構(gòu)融資提供的反擔(dān)保余額）*期限風(fēng)險(xiǎn)折算因子*匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子*類別風(fēng)險(xiǎn)折算因子 （5）

境外投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度≤境外投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度上限。

逆周期調(diào)節(jié)因子：暫定為1。

匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子：外幣匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子暫定為1.5，本幣匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子暫定為1。

類別風(fēng)險(xiǎn)折算因子：暫定為1。

期限風(fēng)險(xiǎn)折算因子：一年期以下（含）暫定為1.5，一年期以上暫定為19①。

例如，2023年，某境內(nèi)主體A擬新增登記一筆100萬(wàn)美元的1年期美元境外放款，是否可以登記應(yīng)至少考慮以下兩方面因素：一是該主體歷史業(yè)務(wù)開(kāi)展情況。假設(shè)，該筆新增登記發(fā)生之前，該主體歷史業(yè)務(wù)情況如表3所示，則可以相應(yīng)計(jì)算出其包含上述擬新增業(yè)務(wù)在內(nèi)的最新境外投融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)額度（見(jiàn)表3）。二是該主體上一年度的凈資產(chǎn)水平。在此案例中，當(dāng)且僅當(dāng)A的2022年度凈資產(chǎn)不低于1300萬(wàn)美元時(shí)，才可以考慮開(kāi)展此筆新增境外放款的登記。

（二）事中：強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與核查，形成協(xié)同監(jiān)管合力

一是完善數(shù)據(jù)采集渠道。建立境外放款及內(nèi)保外貸年報(bào)制度，要求境內(nèi)主體按年向外匯管理部門(mén)報(bào)送境外放款及內(nèi)保外貸（包含境內(nèi)主體為境外機(jī)構(gòu)融資提供的反擔(dān)保）業(yè)務(wù)情況，主要包括境外債務(wù)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，融資資金在境外的實(shí)際使用及債務(wù)到期違約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等情況，彌補(bǔ)當(dāng)下境外放款及內(nèi)保外貸后續(xù)監(jiān)管的數(shù)據(jù)缺失，便于外匯局從ODI存量權(quán)益數(shù)據(jù)、境外放款及內(nèi)保外貸年報(bào)數(shù)據(jù)中，跟蹤監(jiān)測(cè)境外資金實(shí)際流轉(zhuǎn)情況。

二是建立重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)測(cè)庫(kù)。將大額或敏感類型的境外投資主體、債務(wù)到期存在違約風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)保外貸及境外放款主體和同時(shí)開(kāi)展境外投資、境外放款及內(nèi)保外貸三類業(yè)務(wù)的主體納入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)庫(kù)，通過(guò)定期走訪或現(xiàn)場(chǎng)核查等形式，及時(shí)跟蹤了解企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況，加強(qiáng)外匯管理政策宣傳，引導(dǎo)企業(yè)合理規(guī)劃對(duì)外投資及對(duì)外債權(quán)規(guī)模。

三是建立跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。目前，境內(nèi)企業(yè)直接或通過(guò)其境外控制的企業(yè)境外再投資屬發(fā)改部門(mén)備案管理范疇，而外匯管理部門(mén)僅對(duì)境內(nèi)企業(yè)的首層境外投資企業(yè)進(jìn)行登記備案，缺少境外再投資的相關(guān)信息采集渠道。外匯管理部門(mén)擁有境內(nèi)企業(yè)內(nèi)保外貸及境外放款的數(shù)據(jù)，而商務(wù)、發(fā)改部門(mén)卻缺失此部分?jǐn)?shù)據(jù)。因此，建立跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在管理部門(mén)之間互通共享，從而提高跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管效率提。

（三）事后：完善處置措施，提升協(xié)同監(jiān)管效率

一是加大跨業(yè)務(wù)條線的協(xié)同處置力度。對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)未按要求申報(bào)ODI存量權(quán)益數(shù)據(jù)、境外放款及內(nèi)保外貸年報(bào)、境外放款逾期不回收、內(nèi)保外貸惡意履約等異常行為，可由外匯管理部門(mén)對(duì)境內(nèi)主體所有資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)實(shí)施管控，從而對(duì)境內(nèi)主體形成約束效果。涉嫌違規(guī)的，由檢查部門(mén)加大行政處罰的力度，提高主體違規(guī)成本，遏制企業(yè)違規(guī)意向。

二是建立跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。外匯管理部門(mén)將境外放款逾期不回收、內(nèi)保外貸惡意履約等異常行為主體定期向商務(wù)、發(fā)改部門(mén)通報(bào)，商務(wù)、發(fā)改部門(mén)在對(duì)相關(guān)主體后續(xù)境外投資業(yè)務(wù)審批（備案）中予以考量；同時(shí)，商務(wù)、發(fā)改部門(mén)通將境外投資或境外再投資中的異常違規(guī)主體與外匯管理部門(mén)共享，作為后續(xù)對(duì)相關(guān)主體境外放款或內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)審核的參考依據(jù)。通過(guò)部門(mén)間互通監(jiān)管信息，提高跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管效率。

三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)鏈條的聯(lián)合懲戒力度。對(duì)假借境外投資、境外放款、內(nèi)保外貸等渠道進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等異常行為，除對(duì)相關(guān)企業(yè)主體加強(qiáng)懲戒外，對(duì)經(jīng)辦銀行存在“展業(yè)三原則”落實(shí)不到位的，尤其是存在與企業(yè)串通，協(xié)助企業(yè)提供虛假單證構(gòu)造交易背景行為的，移交檢查部門(mén)從嚴(yán)處罰，形成對(duì)違規(guī)行為的高壓態(tài)勢(shì)。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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收稿日期：2024-05-24

作者簡(jiǎn)介：易 峰（1979-），男，江西南昌人，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行江蘇省分行；

陳吟野（1990-），女，江蘇常州人，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行常州市分行。

本文僅代表作者觀點(diǎn)，不代表所在單位意見(jiàn)。

①本文指境外放款、內(nèi)保外貸與境外直接投資，下同。