中國憲法與中國共產(chǎn)黨的領導

江國華

中國社會主義憲法及其確立的制度體系，構(gòu)成中國共產(chǎn)黨領導全國各族人民所取得的社會主義事業(yè)偉大成就之重要部分。中國憲法以根本法的形式確認了中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政及其對社會主義事業(yè)全面領導的地位。70余年來，在中國共產(chǎn)黨的全面領導下，憲法得到各族人民與各級政權(quán)機關(guān)的遵守與實施，憲法所確立的各項原則、制度以及公民權(quán)利保障在社會主義事業(yè)建設中得到全面貫徹落實。踏上新征程，面對錯綜復雜的國際國內(nèi)形勢，面臨新挑戰(zhàn)與新使命，唯有更加全面地、強有力地堅持黨的領導，方能維護社會主義法治道路，推進全面依法治國的偉大事業(yè)，實現(xiàn)法治中國的偉大夢想。

在新時代，堅持黨對社會主義憲法事業(yè)和法治國家建設事業(yè)的全面領導，最根本的就是要堅決做到“兩個維護”，其要義即在于維護黨的權(quán)威，這是經(jīng)過歷史實踐檢驗的，是人民的選擇，是最根本的政治要求。維護黨的權(quán)威，要在一舉一動中踐行“四個意識”。維護黨的權(quán)威，要在所思所想中厚植愛國愛黨之情懷，堅定“四個自信”。唯有如此，憲法法律和中國特色社會主義制度的權(quán)威才能得到尊重和維護。

一、黨的領導是中國社會主義憲法的最大特色

憲法是在一個國家和民族的歷史演進中所產(chǎn)生的。憲法是具有一國自身特色、符合一國實際國情的，世界上沒有憲法模板［1］（P53）。堅持黨的領導就是中國社會主義憲法在產(chǎn)生的過程中根據(jù)中國國情所總結(jié)的最大特色，正是黨的領導讓我國憲法保有社會主義的根本性質(zhì)并朝著社會主義方向不斷發(fā)展［2］（P8）。在歷史上，自中國共產(chǎn)黨建立以來，無論是在革命、建設時期還是改革歷程中，憲法及法制在其中發(fā)揮的作用始終被予以高度重視。革命根據(jù)地建立時期我們黨就已開啟憲法制定與實施活動的探索。此后，無論是《中華人民共和國共同綱領》（下文簡稱《共同綱領》）的制定，還是歷部《憲法》及現(xiàn)行《憲法》的修改，無一不是中國共產(chǎn)黨領導人民對憲法、憲法制度體系以及法制進行探索的產(chǎn)物。在理論上，憲法承載著黨的主張和人民意志，在國家制度設計與法律規(guī)范的具體制定中均發(fā)揮著“總依據(jù)”的作用。因此，黨領導人民對憲法進行探索并最終制定出憲法的過程，本質(zhì)上就是黨的主張和黨的意志上升為國家憲法，并通過憲法得以規(guī)范化表達和實現(xiàn)的過程；堅持依憲治國、依憲執(zhí)政和堅持黨的全面領導在邏輯上具有高度的統(tǒng)一性。樹立“四個自信”，本質(zhì)上也是樹立憲法自信。中國共產(chǎn)黨始終把立憲政治的一般原理與中國特有的國情緊密結(jié)合，領導人民制定、實施和完善憲法，構(gòu)建起具有中國特色的、符合中國實際的、社會主義性質(zhì)的憲法制度體系，并根據(jù)憲法及其所確立的基本制度，建立了完整的社會主義法律體系和逐步完善的社會主義法治體系。

（一）黨領導人民制定憲法

人民是制憲權(quán)主體。中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)，決定了其在組織和領導人民行使制憲權(quán)和從事立憲活動的核心地位。歷史表明，不管是土地革命根據(jù)地政權(quán)制定的憲法性文件，還是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，抑或新中國成立之后制定的歷部《憲法》，都是中國共產(chǎn)黨領導人民從事立憲實踐的結(jié)果。作為其中集大成者的“八二憲法”就是在總結(jié)中國共產(chǎn)黨領導中國人民依據(jù)立憲行憲中的經(jīng)驗和教訓所制定出來的，并在后續(xù)國家發(fā)展實踐中得到不斷修改與完善——從程序上看，中國共產(chǎn)黨是觸發(fā)制憲程序的主體；從內(nèi)容上看，“四項基本原則”成為修憲的總的指導思想，這意味著黨的領導及其確立的思想與發(fā)展方向成為修憲過程中總的指導思想。

第一，中國共產(chǎn)黨領導人民實行社會主義立憲嘗試與探索的歷史階段（1928-1948年）。黨領導人民進行革命斗爭的歷程中，始終重視憲法的意義及其發(fā)揮的作用。中國共產(chǎn)黨始終將“制定憲法”作為革命根據(jù)地紅色政權(quán)建設的戰(zhàn)略舉措。從1928年1月遂川縣工農(nóng)兵政府成立伊始，中國共產(chǎn)黨領導下的政權(quán)先后頒布了《遂川工農(nóng)縣政府臨時政綱》（1928年）、《中華蘇維埃憲法大綱》（1934年）、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)施政綱領》（1939年）、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》（1946年）、《華北人民政府施政方針》（1948年）等具有憲法性質(zhì)的文件。這些憲法性文件對人民政權(quán)的組織原則、組織形式、組織結(jié)構(gòu)、選舉辦法以及人民權(quán)利保障等內(nèi)容作了原則性規(guī)定。在黨的領導下，不同歷史階段的憲法性文件先后探索嘗試了四種基本政權(quán)組織形式，為中國憲法及憲法制度的形成積累了經(jīng)驗［3］（P4-5）。

第二，以中國共產(chǎn)黨領導為本質(zhì)特征的中國特色社會主義憲法制度形成階段（1949-1954年）。1948年后，領導人民在全國范圍內(nèi)建立人民政權(quán)，成為中國共產(chǎn)黨新的歷史使命。1948年4月，為動員社會各界積極投身新中國成立的準備工作，中共中央號召各民主黨派、人民團體等就建立民主聯(lián)合政府等問題召開政治協(xié)商會議，得到了各民主黨派負責人的響應與贊同。1949年6月，毛澤東發(fā)表《論人民民主專政》一文，在結(jié)合國情的基礎上，以馬克思主義國家學說為根據(jù)，奠定了即將成立的中華人民共和國的政治理論基礎。1949年9月，《共同綱領》順利通過，確定了各項基本制度和重大政策，宣告建立新中國的使命完成?！豆餐V領》作為立國憲章，無疑是中國共產(chǎn)黨領導下的立憲運動的歷史性成果，是中國共產(chǎn)黨立憲建國理論走向成熟的標志［4］（P271），中國共產(chǎn)黨的政治主張在其中得到了充分體現(xiàn)［5］（P6），它所確立的基本原則和制度被其后的歷部《憲法》所繼承和確認，并得到進一步發(fā)展［6］（P277）。

新中國成立初期，為適應發(fā)展需要，我國第一部憲法“五四憲法”誕生。該法確認了長期革命歷程中取得的成果，總結(jié)了新中國成立后尤其是《共同綱領》實施期間的經(jīng)驗，它所確立的堅持中國共產(chǎn)黨領導的原則、人民民主和社會主義原則，中央國家機關(guān)組織體系、中央和地方的關(guān)系以及公民的基本權(quán)利和義務等規(guī)范構(gòu)建了我國社會主義憲法體制的框架，為我國社會主義憲制發(fā)展指明了方向［3］（P29）。

第三，以中國共產(chǎn)黨領導為本質(zhì)特征的中國社會主義憲法制度的發(fā)展與完善（1975-2018年）?！拔逅膽椃ā钡念C布為我國各級政權(quán)鋪設了運行軌道，中央領導率先垂范。但隨后“五四憲法”的實施因“極左”思想而受到阻隔。1975年，在“極左”思想主導下，開啟了“五四憲法”第一次全面修改，第四屆全國人民代表大會第一次會議通過了我國的第二部憲法，史稱“七五憲法”。“文化大革命”（下文簡稱“文革”）結(jié)束后，1978年“五四憲法”的第二次全面修改程序啟動，對“七五憲法”在形式與內(nèi)容上均作出了較大改善，史稱“七八憲法”?！捌甙藨椃ā痹黾恿藯l文數(shù)量，改變了“七五憲法”嚴重削弱國家機關(guān)權(quán)力和職能的做法，進一步健全全國人大代表的選舉制度，加強了人民代表大會及其常務委員會的職能。但“七八憲法”所處的重大歷史轉(zhuǎn)折時期決定其具有時代局限性，后經(jīng)1979年、1980年兩次部分修改依然未能克服局限，無法完全適應國家發(fā)展的需要。

1980年，鄧小平對黨和國家領導制度改革作出了深刻闡述，同時提出修憲建議，指出憲法應當更完備、周密、準確，要保障公民權(quán)利的享有以及人民參與國家與企業(yè)事務管理的權(quán)力，同時也要進一步完善、改善民族區(qū)域自治制度、人民代表大會制度，不允許權(quán)力過分集中的規(guī)定應當在憲法中有所體現(xiàn)［7］（P339）。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了對“五四憲法”的第三次全面修改，史稱“八二憲法”。這部憲法一方面回歸延續(xù)了“五四憲法”，另一方面在國家發(fā)展道路與奮斗目標上有諸多革新，力求適應新時期的發(fā)展需要［8］（P1341，1346），為開辟中國特色社會主義道路，為我國朝著社會主義現(xiàn)代化方向前進，提供了根本的憲法遵循和憲制保障。

法因時而立，亦需因時而進。歷史不斷前行，憲法只有跟上實踐的腳步，才能發(fā)揮引領和推動社會進步的作用——憲法必須隨著黨和國家事業(yè)的發(fā)展而不斷發(fā)展，不斷適應新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認新成果，才具有持久生命力。我國憲法的演變歷程表明，憲法及由其所確立的基本制度應當與時俱進，不斷發(fā)展與完善以適應時代需要。據(jù)此，為跟上我國改革發(fā)展的步伐，“八二憲法”自頒布以來，在黨中央的建議和領導下，先后進行了五次修改，在保證穩(wěn)定性與權(quán)威性的基礎上及時吸收黨在思想、理論上的最新成果，及時固定黨根據(jù)時代發(fā)展提出的基本路線和方針策略，與時俱進?？梢?，修憲需要在黨的領導下進行，只有堅持黨的領導才能實現(xiàn)修憲的預期目的，而且需要全面體現(xiàn)黨和人民的意志［2］（P8）。

（二）憲法確認和保障黨的領導

憲法所確立的中國共產(chǎn)黨的地位為執(zhí)政黨提供了合法性基礎，亦反映了其執(zhí)政方式［9］（P48）。新中國成立以來頒布的《共同綱領》及歷部《憲法》以根本法的形式對中國共產(chǎn)黨的地位作了直接或間接規(guī)定。

第一，《共同綱領》中的“黨的領導”?！豆餐V領》確認了中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的關(guān)系及各自的地位，明確中國共產(chǎn)黨是領導黨，是執(zhí)政黨，而各民主黨派是參政黨；確認了中國共產(chǎn)黨在中國人民政治協(xié)商會議中的“首席”地位，發(fā)揮引領作用［10］（P122）；規(guī)定了中華人民共和國的領導者為工人階級，而人民民主的具體實現(xiàn)方式就是通過中國共產(chǎn)黨的領導［11］（P31）。

第二，歷部《憲法》序言中的“黨的領導”?！拔逅膽椃ā钡男蜓圆糠衷凇皻v史敘事”和“統(tǒng)一戰(zhàn)線”等段落中將“中國共產(chǎn)黨的歷史地位以及據(jù)此所形成的執(zhí)政地位”嵌入其中。此后我國的歷部《憲法》及其修正都在序言部分對中國共產(chǎn)黨在建立和建設新中國、開展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領導作用作了說明。如“八二憲法”序言第7段明確了中國共產(chǎn)黨在取得革命、建設階段的成就中所發(fā)揮的領導作用。從這個意義上說，中國共產(chǎn)黨在憲法上的合法性根植于帶領人民取得革命勝利的歷史之中?；诖?，可以得出一個基本結(jié)論：我國《憲法》在序言部分以歷史敘述和統(tǒng)一戰(zhàn)線條款等方式對中國共產(chǎn)黨的歷史地位、領導地位的確認和規(guī)定，本質(zhì)上構(gòu)成了確認中國共產(chǎn)黨地位的憲法依據(jù)。

第三，歷部《憲法》正文中均有“黨的領導”之規(guī)范。我國《憲法》正文對“黨的領導”的規(guī)定或是直接的，或是間接的。其中，所謂間接形式，即盡管條文中沒有“黨的領導”字樣，但卻以承認黨的領導為“邏輯暗設”。其中最為典型的就是《憲法》中的國體條款，即“五四憲法”和“八二憲法”總綱第一條第一款均規(guī)定我國是“工人階級領導的”，此即以間接的方式對堅持黨的領導進行了確認，其中“工人階級領導”就是由作為工人階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨的領導來實現(xiàn)的。所謂直接方式，就是在《憲法》正文明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨的領導”。這在“七五憲法”“七八憲法”中均有所體現(xiàn)。比如“七五憲法”和“七八憲法”總綱第二條均明確規(guī)定：中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領導核心。工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對國家的領導。相對于間接方式而言，直接方式更加凸顯了黨的領導在憲法中的地位，也進一步加強了《憲法》中有關(guān)黨的領導地位條款的規(guī)范性，有利于黨的領導的具體實現(xiàn)。比如，2018年“最本質(zhì)的特征”條款增寫進《憲法》。這一增寫內(nèi)容與《憲法》中“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”的規(guī)定形成“假定—行為模式”的法律規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)，賦予了黨的領導以更加顯著、明確、崇高的地位，成為堅持黨的領導的直接根據(jù)。

（三）黨領導人民實施和貫徹憲法

憲法的生命在于實施。執(zhí)政70年多來，中國共產(chǎn)黨通過不斷地自我完善，將憲法作為治國理政的重要抓手，成為保障憲法得以實施和貫徹的核心力量。黨的十八大以來，為了進一步深入貫徹和實施憲法，樹立憲法權(quán)威，中國共產(chǎn)黨提出了全面推進依法治國戰(zhàn)略，以依憲治國和依憲執(zhí)政為抓手，圍繞黨在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面發(fā)揮的作用謀篇布局，統(tǒng)一籌劃。

第一，領導立法。在國家治理過程中，法律是重器，而良法則是前提。黨領導人民實施和貫徹憲法的第一要務就是提升執(zhí)政黨領導立法的能力，在領導立法中全面貫徹憲法規(guī)定，將黨的意志法律化、規(guī)范化。其中堅持黨領導立法之要義有三：一是立法機關(guān)在堅持黨對立法工作的領導上要具有主動性、自覺性。這就要求正確理解黨與立法機關(guān)之間的關(guān)系，準確把握兩者的權(quán)力與地位。其中黨領導立法，享有領導權(quán)；而立法機關(guān)則是具體立法主體，享有立法權(quán)［12］（P389）。二是在立法中要體現(xiàn)黨所主張的各項重要決策及部署，將其上升為國家意志。黨的十八大以來，黨中央對立法工作提出了很多新的要求，黨的意志通過立法工作上升為國家意志，進一步加強了黨對立法工作的領導。三要不斷深化黨領導立法的內(nèi)涵，完善報告機制，不斷推進重大立法事項報告制度，通過實現(xiàn)黨對重大立法工作全面把握的常態(tài)化、制度化，進一步發(fā)揮黨在立法工作中的領導作用。

第二，保證執(zhí)法。提升和保證執(zhí)法能力是黨領導人民實施和貫徹憲法的內(nèi)在要求，以保障有效促使執(zhí)法機關(guān)正確、嚴格執(zhí)行法律。確保各級行政機關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責則是黨領導人民貫徹實施憲法的重要方式。為此，中國共產(chǎn)黨先后提出“法制十六字方針”“依法治國”“建設法治國家”等方針策略。為貫徹實施黨的基本方略與政策，國務院先后發(fā)布相關(guān)文件對依法行政、建設法治政府作出了系統(tǒng)部署①為貫徹落實憲法“依法治國、建設法治國家”的要求，1999年11月，國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)［1999］23號）；2004年3月，國務院印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)［2004］10號）；2008年5月，國務院印發(fā)了《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)［2008］17號）；2010年10月，國務院印發(fā)了《關(guān)于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)［2010］33號）；2015年12月23日，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要》。，全面落實嚴格執(zhí)法、依法行政，促進了我國法治建設。在這期間，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮了統(tǒng)領全局的重要作用，全面提升了黨保證執(zhí)法的能力，加強了憲法的實施和貫徹。

第三，支持司法。支持司法，使法律能夠得到司法機關(guān)的公正適用，以實現(xiàn)公平正義、保障人民權(quán)益，是黨領導人民實施和貫徹憲法的重要途徑。當前，更具專業(yè)性的中國特色社會主義司法體制已基本建成——20世紀90年代，以庭審功能、審判公開以及司法職業(yè)化為重點改革內(nèi)容的司法改革之路啟程。其中1995年《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》的通過，全面推進了司法職業(yè)化建設為公正司法保駕護航；1997年黨的十五大強調(diào)要發(fā)揮制度作用，保障司法機關(guān)行使權(quán)力的獨立性。據(jù)此最高人民法院發(fā)布了第一個“司法改革五年綱要”。該綱要以“公正與效率”為基本取向，圍繞審判方式改革、審判組織改革等七個領域，提出了39項具體改革任務；2002年黨的十六大以來，黨中央要求推進司法體制改革，涵蓋了從完善司法機關(guān)的機構(gòu)設置、職權(quán)劃分、管理制度到社會主義司法制度的高效性、權(quán)威性建設等方面的改革內(nèi)容；黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央全面擘畫了司法體制改革的藍圖，對司法體制改革的目標、原則、改革路線圖與時間表以及重點難點問題的政策導向作出全面部署，將其上升到推進政治體制改革、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的高度。據(jù)此，最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布了“四五改革綱要”；2018年，《中華人民共和國法院組織法》和《中華人民共和國檢察院組織法》的修訂，將司法體制改革取得的重大成果進行了梳理、鞏固，并對司法機關(guān)的組織體系、機構(gòu)設置、管理體制、隊伍建設和履職保障作出了進一步的規(guī)范；2019年1月通過的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》中明確規(guī)定保證司法機關(guān)依法行使職權(quán)，確保其行使職權(quán)的獨立性、公正性，是黨的明確主張；2019年最高人民檢察院發(fā)布《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》，將堅持黨對檢察工作的領導置于總體目標的首領地位。

第四，帶頭守法。法律的權(quán)威于人民的擁護與信仰中得以確立。而中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、領導黨，只有在尊法、守法中起到帶頭作用，堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動，才能在人們心中播下法律權(quán)威的種子。對此，中國《憲法》和《中國共產(chǎn)黨黨章》中均有明確規(guī)定，任何人包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在內(nèi)都不得擁有超越憲法與法律的特權(quán)①中國《憲法》和《中國共產(chǎn)黨黨章》均明確規(guī)定：黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動；任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》重申：堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。。為確保黨帶頭守法，十八大以來黨中央以前所未有的決心和力度施行了三大戰(zhàn)略性改革：一是推進國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威高效的現(xiàn)代反腐敗體制，實現(xiàn)對公權(quán)力行使的全覆蓋；二是推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設，加強黨內(nèi)自身管理，保障黨的先進與純潔；三是深化黨和國家機構(gòu)改革，保障黨的領導力與國家機構(gòu)的運轉(zhuǎn)能力與時俱進，適應新時代發(fā)展的需要。

二、黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢

中國特色社會主義是黨和人民在長期實踐探索中形成的。實踐證明，由憲法所確立的中國特色社會主義制度是符合國情的并具有明顯制度優(yōu)勢、強大自我完善能力的先進制度，是當代中國發(fā)展進步的根本制度保障。中國特色社會主義制度體系的形成和發(fā)展，充分體現(xiàn)了幾代中國共產(chǎn)黨人建設社會主義制度、進行社會主義國家治理的開拓創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領導下中國人民的創(chuàng)造精神。在這個意義上說，黨的領導決定了中國特色社會主義制度的歷史起點、理論支點和實踐重點。中國共產(chǎn)黨帶領人民在革命、建設中發(fā)揮的作用以及取得的成就，證明了新中國成立以來《共同綱領》及歷部《憲法》對黨的領導地位的確認是歷史的選擇、人民的選擇。由其所揭示的歷史邏輯表明：中國特色社會主義制度的創(chuàng)立、建設、發(fā)展與完善內(nèi)嵌于黨領導人民進行革命、建設、改革的歷史過程中，其中所取得的成就是黨領導人民艱苦奮斗后的成果，其中所遭遇的挫折是黨領導人民實踐探索中的磨礪。在理論上，列寧指出，國家問題是“全部政治的基本問題，根本問題”［13］（P25）。而國家問題的核心是國家性質(zhì)。惟其如此，“最本質(zhì)的特征”入憲，借此明示：工人階級政黨的領導理論是馬克思列寧主義國家理論和政黨理論不可或缺的內(nèi)容；黨的領導構(gòu)成了“人民民主專政的社會主義國家”的基本內(nèi)核；中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)和社會的領導制度與中國特色社會主義制度不可分割。在實踐中，中國特色社會主義制度與憲法始終處在與時俱進的演化歷程之中，這與黨的不斷奮斗進取的歷程緊密相連。

（一）黨的領導是中國特色社會主義制度的前提條件

如古人所言，物無妄然，必由其理。正是基于遵循、研究事物規(guī)律的原則，自新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨帶領全國各族人民，不斷研究對社會發(fā)展、社會主義建設以及共產(chǎn)黨執(zhí)政的規(guī)律，深化對“三大規(guī)律”的認識，而中國特色社會主義制度的建立、發(fā)展與完善則貫穿于這個過程始終［14］（P42）。正基于此，黨的領導是中國特色社會主義制度的前提條件，在其創(chuàng)立、完善以及未來發(fā)展中都發(fā)揮著重要作用。

第一，創(chuàng)立過程中的主導力量?，F(xiàn)行《憲法》序言通過記敘20世紀以來中國發(fā)生的四件大事，即辛亥革命、新中國的成立、生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造以及社會主義建設的推進，總結(jié)了我們黨帶領人民從推翻帝國主義、封建官僚主義、資本主義到建立社會主義制度，再到推進社會主義建設的過程中所取得的偉大成果，確認了中國共產(chǎn)黨在中國特色社會主義制度創(chuàng)立中的領導地位。這些事件本身所蘊含的歷史邏輯表明：正是中國共產(chǎn)黨領導中國人民勝利完成了國家獨立、民族解放和民主自由的歷史使命；正是中國共產(chǎn)黨領導中國人民站了起來，成為國家的主人；正是中國共產(chǎn)黨領導中國人民創(chuàng)立的社會主義制度，保證了國家主體獨立和安全、國計民生事業(yè)的發(fā)展和人們生活的根本改善。

第二，完善階段的重要推手。制度有其自身的發(fā)展邏輯，并隨著其所賴以發(fā)揮作用的社會的進步而不斷完善。中國共產(chǎn)黨領導各族人民完善社會主義制度，開拓中國特色社會主義道路。道路引領著前進的方向，具體制度則是不偏離正確道路的重要保障［15］（P54）。據(jù)此，必須不斷推進中國特色社會主義制度的完善。而憲法作為國家制度的總依據(jù)，社會主義制度的發(fā)展和演變必須借助于憲法予以規(guī)范，憲法自身也必須適應制度發(fā)展的需要?！鞍硕椃ā钡恼Q生與歷次修正正是基于這樣的法理邏輯和實踐邏輯?！鞍硕椃ā痹诳偨Y(jié)正反兩面經(jīng)驗的基礎上，充分考量社會主義初級階段的實際情況，全面體現(xiàn)了我們黨在這一時期的基本路線；現(xiàn)行《憲法》將改革開放進程中有關(guān)中國特色社會主義制度的最新成果固定下來，完整地記錄和反映了黨領導人民推動中國特色社會主義制度改革完善的全過程，為發(fā)展中國特色社會主義道路提供了根本的憲法遵循和憲制保障。

第三，未來發(fā)展中的引領者。改革開放以來的發(fā)展經(jīng)驗啟示我們要堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，發(fā)揮制度優(yōu)勢。而要使我國制度優(yōu)勢得以全面發(fā)揮并不斷增強，最核心的就是要保持制度定力，堅定制度自信。在此基礎上，黨中央把不斷進行制度創(chuàng)新提升到重要地位。據(jù)此，在黨的領導下我國開啟了“全面”和“深化”為關(guān)鍵詞的新時代改革，突破時間空間吸收有益成果，以保障思想觀念和體制機制與時俱進，發(fā)揮制度的優(yōu)越性。

（二）黨的領導是中國特色社會主義制度不可分割的組成部分

習近平指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的［16］。中國特色社會主義制度是在中國歷史、中國文化以及中國經(jīng)濟發(fā)展的基礎上演化而來的，其中核心力量就在于中國共產(chǎn)黨的領導。

第一，黨的領導與中國特色社會主義政治制度。政治制度建設是一國制度建設的關(guān)鍵一環(huán)。中國憲法是中國政治制度的總依據(jù)，它充分發(fā)掘了黨、人民以及“法”三者之間有機統(tǒng)一的關(guān)系，體現(xiàn)了其中的政治哲學。根據(jù)《憲法》規(guī)定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。此外，用以鞏固與發(fā)展政黨關(guān)系、解決少數(shù)民族問題、港澳臺關(guān)系以及基層群眾自治問題的各項政治制度則屬于基本政治制度范疇，是我國政治制度不可分割的組成部分。中國共產(chǎn)黨的領導是由國家根本政治制度和基本政治制度所組成的國家政治制度體系的精髓所在。新中國成立70余年的成就表明，由中國共產(chǎn)黨所領導的國家政治制度體系是國家主權(quán)獨立、民族團結(jié)和諧、人民幸福生活的根本保障。

第二，黨的領導與中國特色社會主義經(jīng)濟制度。我國歷部《憲法》都對社會主義經(jīng)濟制度作了明確規(guī)定，其核心在于對以生產(chǎn)資料所有制為主要表現(xiàn)形式的基本經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整［17］（P198）。在法理上，一國的經(jīng)濟制度，特別是基本經(jīng)濟制度反映著國家制度的本質(zhì)特征，決定著國家政權(quán)的階級本質(zhì)。自改革開放以來，中國共產(chǎn)黨堅持以經(jīng)濟建設為中心，進行了一系列經(jīng)濟體制改革，這些改革成果在“八二憲法”及其修正案得以固定，成為國家憲法制度的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，習近平反復強調(diào)黨領導經(jīng)濟工作的使命，強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟與為人民謀幸福的關(guān)系及其重要性，要求在經(jīng)濟建設活動中貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。這些事實表明，中國共產(chǎn)黨總攬全局，領導國家經(jīng)濟建設和發(fā)展，既是黨的宗旨和使命之所在，也是社會主義經(jīng)濟制度的本質(zhì)要求。

第三，黨的領導與中國特色社會主義文化制度。社會主義文化制度在中國憲法文本中占據(jù)重要地位，事關(guān)國家教科醫(yī)文體的發(fā)展以及思想道德建設。就其性質(zhì)而言，其核心在于規(guī)范以社會意識形態(tài)為主要內(nèi)容的基本文化關(guān)系，并借此反映一國的國家性質(zhì)［17］（P206）。因此，文化制度屬于憲法意識形態(tài)的范疇，也是國家意識形態(tài)的核心內(nèi)容。國家意識形態(tài)支撐著國家統(tǒng)治的合法性，國家統(tǒng)治秩序的正當性、合理性［18］（P9）。作為國家意識形態(tài)的基本載體，堅持黨的領導與主張，堅持社會主義始終是中國文化制度的不可分割的內(nèi)容［19］（P32-34）。

第四，黨的領導與中國特色社會主義社會治理制度。在其一般意義上，社會治理制度是對主權(quán)國家的執(zhí)政者及各國家權(quán)力機關(guān)在組織、制度、運行、評價以及保障方面進行的制度安排。在這個意義上說，憲法是社會治理制度的總依據(jù)，《憲法》中的國家機構(gòu)條款屬于典型的社會治理制度之范疇。新中國成立70余年來，如何建立一個健康有序、公平正義的社會主義社會，始終是執(zhí)政黨的核心目標。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨始終以人民為中心，走出了一條具有中國特色、符合中國實際、順應國家發(fā)展需要的治理之路。十八大以來黨中央更是將創(chuàng)新社會治理、完善治理體系作為重要發(fā)展任務，先后提出推進國家治理現(xiàn)代化、打造共建共治共享社會治理格局的治理目標，為新時代的治理之路提供了方向與指引。在黨中央的建議下，2018年《憲法》修改時，“社會文明”首次被寫進憲法文本。目前，堅持黨委領導，銜接政府、社會、公眾各方力量，以法治為基本保障的中國特色的社會治理體制逐漸成形。這表明，中國共產(chǎn)黨在社會治理制度建設和現(xiàn)實工作中，始終發(fā)揮著統(tǒng)籌、領導作用。

第五，黨的領導與中國特色社會主義生態(tài)制度。生態(tài)文明是人類研究規(guī)律、發(fā)現(xiàn)規(guī)律、遵循規(guī)律過程中，所取得的人與人、人與自然、人與社會之間如何可持續(xù)、共生共贏發(fā)展的成果總和。它包括公正、高效、和諧和人文發(fā)展等基本要素，關(guān)乎人的權(quán)利、健康、尊嚴和體面生活，涉及發(fā)展哲學、經(jīng)濟模式、制度體系等憲法問題。在這個意義上說，生態(tài)制度乃中國憲法制度中當然之內(nèi)容。改革開放以來，黨領導人民在健全主體功能區(qū)制度、節(jié)能減排、保護和修復生態(tài)等方面取得了重要進展。黨的十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設作為“五位一體”的重要一“位”，在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中亦占據(jù)重要地位。為貫徹黨中央的戰(zhàn)略部署，中共中央、國務院一方面出臺有關(guān)辦法強化黨政領導干部生態(tài)環(huán)境和資源保護職責，另一方面印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對我國生態(tài)文明體制改革作出全面部署。黨的十九大繼續(xù)聚焦生態(tài)文明體制改革，繪制“綠色”路線圖。2018年，“生態(tài)文明”被寫入《憲法》，被納入“五大文明”建設體系。這些事實充分展示了中國共產(chǎn)黨在中國特色社會主義生態(tài)制度和生態(tài)文明建設中始終發(fā)揮著領導核心作用。

（三）黨的領導是中國特色社會主義制度的根本保障

只有中國共產(chǎn)黨才能領導人民突破利益固化藩籬，保障制度體系更加系統(tǒng)化，更具科學性、有效性。歷史已然證明中國特色社會主義制度的發(fā)展、完善與黨的不斷發(fā)展、完善相伴相生。進入新時代，這一歷史事實將持續(xù)得到證明。面對錯綜復雜的新形勢、新挑戰(zhàn)，必須始終堅持黨的領導，以保障中國特色社會主義制度適應時代需求日益成熟、定型。

第一，黨的政治領導保持發(fā)展定力。發(fā)展定力是保證在思想上、政治上發(fā)展立場、方向的正確性的能力［20］。當前國情、黨情深刻變化，意識形態(tài)領域處于長期而復雜的斗爭中，必須堅定各族人民的理想、信仰，帶領各族人民在歷史關(guān)鍵時期堅定“四個自信”，堅持中國特色社會主義制度不偏航、不動搖。保持政治定力是中國共產(chǎn)黨應具備的重要素養(yǎng)，是我們黨能始終保有領導黨、執(zhí)政黨地位的重要要求。此外，加強黨的政治建設亦是黨建的根本要求，加強黨的政治領導首先要求從黨的政治建設層面提升黨的整體能力，以此為在政治層面保證國家改革發(fā)展的立場、方向和原則正確性提供保障。

第二，黨的思想領導指引前進方向。思想觀念是行動的先導。發(fā)揮黨的思想領導作用，培植和樹立崇高的理想信念，才能保證中國特色社會主義制度建設把準前進的方向。面對新的問題和挑戰(zhàn)，黨如何通過自身思想建設來解決時代發(fā)展與社會改革進程中的新情況，總結(jié)新經(jīng)驗，實現(xiàn)理論的更新與實踐的新發(fā)展，以契合改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要，一直以來都是強化黨的思想領導能力的重要課題［21］（P16）。思想建設是黨的基礎建設，革命理想、共產(chǎn)主義遠大理想以及中國特色社會主義共同理想保障各族人民的凝聚一心，保障黨的團結(jié)統(tǒng)一，在不斷的改革與發(fā)展歷程中給予中國各族人民與中國共產(chǎn)黨人不畏艱難困苦、不改初心的精神支撐和政治靈魂。

第三，黨的組織領導培養(yǎng)干部隊伍。人才是第一資源，這在社會主義事業(yè)建設中，在實現(xiàn)民族振興、爭取國際主動性過程中同樣適用。中國共產(chǎn)黨黨員是中國人民的先鋒隊員，其中黨的干部更發(fā)揮著中堅作用。因此，提升黨的組織領導能力，為中國特色社會主義制度的完善發(fā)展培養(yǎng)人才、建設隊伍，就成為黨的組織建設的核心任務。在人才需求和要求越來越高的新時代，應該從如下幾個方面著手，提升黨的組織領導能力：一則堅持黨管干部、黨管人才原則，要選用德才兼?zhèn)?、事業(yè)為上、公道正派好干部。二則建立健全考核獎懲制度，發(fā)揮激勵獎懲制度的“指揮棒”與“引擎”作用，調(diào)動黨員干部積極性、主動性，激發(fā)動力與活力［22］。三則加強黨的基層組織建設。黨的基層組織是直接接觸群眾的第一線工作組織，發(fā)揮著堡壘作用，是全黨的基礎力量，加強黨的基層組織建設將對社會組織和群眾組織建設發(fā)揮更加有力的指導和領導作用［21］（P17）。

三、全面依法治國必須堅持黨的領導

依法治國關(guān)鍵是依憲治國，憲法是全面依法治國的總依據(jù)。全面依法治國是一項涉及領域廣泛、內(nèi)外兼顧、黨國軍皆治的系統(tǒng)工程。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)建設的核心領導者，全面依法治國是我國社會主義事業(yè)建設的重要一環(huán)，堅持黨的領導符合理論邏輯和實踐邏輯，具有歷史邏輯支撐。在理論上，全面依法治國思想承載著我們黨治國理政的集體智慧，是新中國成立以來依法治國經(jīng)驗的最新總結(jié)，是馬克思主義中國化在法學領域的成果［23］（P3）。全面依法治國戰(zhàn)略的提出是我們黨歷史實踐經(jīng)驗的總結(jié)，在黨、人民及法治三者有機統(tǒng)一的關(guān)系中，黨領導依法治國始終處于首要地位。黨的領導保證社會主義法治的發(fā)展，推行全面依法治國要進一步強化黨的領導、完善黨的領導，而非削弱黨的領導。

（一）全面依法治國是黨領導人民治國理政的基本方略

全面依法治國戰(zhàn)略的形成過程就是中國特色社會主義不斷探索、發(fā)展的過程，該過程總結(jié)了長期以來中國特色社會主義的實踐經(jīng)驗。其形成跨越了以下三個主要階段［24］（P7）。

第一，依法治國方略的醞釀。1978年，黨的十一屆三中全會提出了加強法制建設的主張。自此，中國法治建設進入恢復和發(fā)展階段，進行了憲法的全面修改活動與大規(guī)模的立法活動：一是“一日七法”。1979年7月，在黨中央的領導下，七部法律在一天之內(nèi)通過①這七部法律為：《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。，為國家機關(guān)的組織構(gòu)建、運行提供了法律依據(jù)，結(jié)束了我國長期歷史實踐中刑法缺位的現(xiàn)狀，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在歷史關(guān)鍵時刻對國家國情與實際發(fā)展需要的深刻洞察，為中國特色社會主義法制體系的建成奠基起到了引領示范作用。二是“九·九指示”。1979年9月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，加強刑事法律規(guī)范的實施，推進建立健全司法機構(gòu)與司法隊伍，加速糾正黨過去無視法律、超越法律的錯誤態(tài)度，要求做到有法必依，保障各國家機關(guān)行使權(quán)力的獨立性。三是“世紀審判”。1980年11月20日，最高人民法院開庭對林彪、江青反革命集團案主犯進行審判，對其制造國家和社會動亂的嚴重罪行進行了歷史性清算。四是全面修憲。“五四憲法”為我國社會主義制度構(gòu)筑了“四梁八柱”，但因歷經(jīng)錯誤探索，“七五憲法”“七八憲法”均存在不同程度上的“左”的錯誤。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議高票通過了對“五四憲法”的第三次全面修改，固定了黨在自省自查自糾中取得的成果，體現(xiàn)了這一時期的基本路線，為推進社會主義法治國家建設提供了根本的憲法遵循和憲制保障。五是全民普法。“八二憲法”出臺后，黨中央高度重視法制宣傳教育。1985年，全國人民代表大會常務委員會作出決議，設置了五年普法期限，明確了普法重點對象、內(nèi)容、主體、方式，標志著法制宣傳教育活動在全國范圍內(nèi)展開。

第二，依法治國方略的入憲。經(jīng)過十余年的醞釀期，黨的十五大以來，中國法治建設進入新征程，取得質(zhì)的飛躍，其間主要經(jīng)歷了以下歷史大事件：一是確立依法治國的基本方略。1997年，黨的十五大精準洞察國情，作出“依法治國”的重要論斷，確立依法治國的基本方略，將社會主義法治國家建設提上日程。這在黨的主張和意志層面首先實現(xiàn)法制建設向法治建設的轉(zhuǎn)型升級［25］（P11）。為了貫徹黨中央的決策部署，1999年《憲法修正案》及時將這一重要論斷納入憲法，法制建設向法治建設的轉(zhuǎn)型升級有了正式的憲法依據(jù)，初步探索形成中國法治道路——中國特色社會主義法治道路。2004年“人權(quán)入憲”，則是依法治國基本方略實施以來具有里程碑式的重要成果體現(xiàn)［26］（P128）。二是確立依法執(zhí)政的基本方式?！耙婪▓?zhí)政”概念首見于2002年黨的十六大報告；2004年，黨的十六屆四中全會進一步明確了依法執(zhí)政的內(nèi)涵及地位，作為加強執(zhí)政能力建設的總體目標之一，是檢驗黨的執(zhí)政能力建設成效的重要標準。三是形成中國特色社會主義法律體系。黨的十五大確立了建成中國特色社會主義法律體系的目標，于2010年底建成了以憲法為統(tǒng)率，橫向上表現(xiàn)為包括憲法相關(guān)法、民法、商法等在內(nèi)的多個部門法構(gòu)成的主干，縱向上表現(xiàn)為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次，充分體現(xiàn)了黨和人民的意志，全方位實現(xiàn)有法可依，中國特色社會主義制度日益成熟［27］。

第三，依法治國方略的全面實施。黨的十八大以來，依法治國基本方略提升了執(zhí)政黨治國理政的能力，在法治中國與社會主義現(xiàn)代化建設中發(fā)揮了重要作用。黨的十九大宣告我國進入新時代以來，中國法治在黨的領導下也踏上了新征程［25］（P9）：一是提出“法治新十六字方針”。隨著“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變，原“法制十六字方針”也實現(xiàn)了向“法治新十六字方針”的轉(zhuǎn)變，深刻詮釋了“法治”內(nèi)涵，為法治建設指引了方向。二是建設法治中國。黨的十八屆三中全會吹響了法治中國建設的號角，進一步提高了依法治國基本方略的地位。三是全面依法治國。黨的十八大之后，黨中央深刻洞察我國國情與時代發(fā)展需要，這實現(xiàn)我國治國基本方略向“全面依法治國”的轉(zhuǎn)變。四是建設社會主義法治體系。2014年，黨的十八屆四中全會進一步重視動態(tài)的法治運作過程，提出建設法治體系。這為我國進一步推進依法治國提供了指引。五是開啟全面依法治國新征程。黨的十八大以來，我國法治建設取得重大成就；黨的十九大以來我國進入了新時代，這意味著全面依法治國戰(zhàn)略將邁上新征程。

（二）中國共產(chǎn)黨是領導全面依法治國的核心力量

方向指引著前進的道路。作為領導全面依法治國的核心力量，黨的領導將決定全面依法治國走什么樣的道路，實現(xiàn)什么樣的目標，取得什么樣的成績。

第一，黨的領導決定了中國法治道路的性質(zhì)——社會主義性質(zhì)。中國特色社會主義道路與理論體系在法治領域的發(fā)展成果為全面依法治國提供了道路與理論指引。中國共產(chǎn)黨的領導也必然延續(xù)至全面依法治國領域，成為全面依法治國的本質(zhì)特征。也正是黨的領導決定著全面依法治國必然朝著社會主義方向前進，其前行道路必然具備社會主義性質(zhì)。質(zhì)言之，實現(xiàn)我國法治不同于西方資本主義法治的根本即在于黨的領導。黨的領導是新時代我國法治建設能夠取得重大進展的重要原因所在［28］（P92）。

第二，黨的領導設定了中國特色社會主義法治建設的目的靶向，并且助推其進程。全面依法治國進程具有長期性、全面性以及深刻性等特點，必須在中國共產(chǎn)黨的領導下統(tǒng)籌規(guī)劃，方能實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨為中國法治建設設定的總目標。黨對社會主義法治進程的領導和保障作用主要借助如下三種方式實現(xiàn)：一是成立專門的法治建設領導機構(gòu)。為充分發(fā)揮黨對法治建設的領導作用，中央全面依法治國領導小組應運而生，并在黨的十九屆三中全會升格為中央全面依法治國委員會，成為全面推進依法治國的統(tǒng)領主體，負責頂層設計與總體布局，在推進全面依法治國過程中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實作用。二是發(fā)布專門的法治發(fā)展改革文件。黨的十八屆四中全會首次以依法治國為會議主題，宏觀整體地繪就了新時代全面依法治國的總藍圖。此后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又專門針對全面依法治國的一些主要領域和重要環(huán)節(jié)發(fā)布了一系列規(guī)劃性文件①如《關(guān)于加快推進公共法律服務體系建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，等等。。三是在其他相關(guān)文件中貫徹黨的領導。在各個國家機關(guān)運行過程中，就全面推進依法治國做出了巨大的努力，許多文件雖然不是以黨中央的名義發(fā)布的，但在文件的指導思想或者基本原則部分無不體現(xiàn)著黨的領導，這在人民法院、人民檢察院系統(tǒng)中均有所體現(xiàn)①如最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》，最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》，等等。。在黨中央的領導和頂層設計之下，前述文件立足于我國法治發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)法治建設發(fā)展規(guī)律，科學合理地確定了社會主義法治進程不同階段所應取得的目標。以這些目標作為指引，我國的法治進程就有了清晰的時間表和路線圖，社會主義法治建設也得以沿著黨規(guī)劃設計好的進程有序推進?？傊?，在黨的領導下，我國法治建設符合客觀發(fā)展規(guī)律、契合國家實際情況、充分體現(xiàn)人民的意愿，也只有堅持黨的領導，我國法治建設才能永葆社會主義底色，才能真正實現(xiàn)實質(zhì)法治［29］（P19）。

第三，黨的領導決定了中國特色社會主義法治體系建設的成敗。作為全面推進依法治國的總抓手，法治體系建設明確了法治建設主體、方法及目的，對依法治國多階段進行了部署。社會主義法治體系作為依法治國方略的總目標，同樣具有全面性。在內(nèi)容上，它要求實現(xiàn)“良法”，即形成完備的法律規(guī)范體系，要求在法治的實施、監(jiān)督、保障上實現(xiàn)體系化，要求完善黨內(nèi)法規(guī)體系實現(xiàn)依規(guī)治黨；在主體上要求銜接立法、執(zhí)法、司法、守法、監(jiān)督、保障以及教學主體等各方力量。全面性和深刻性是社會主義法治體系建設的典型特征。因此，要進一步推進法治體系建設，就需要有強大的領導力量來總攬全局、牽引各方，而能起到這一作用的只能是、也必須是中國共產(chǎn)黨。據(jù)此，黨是領導全面依法治國的核心力量，決定著社會主義法治體系建設的成敗。

（三）黨領導人民全面依法治國必須貫徹“十一個堅持”

黨是領導全面依法治國的核心力量，力量的充分發(fā)揮需借助制度機制加以保障。黨的十八大以來，黨中央就推進全面依法治國在理念、思想以及戰(zhàn)略方面均做出了巨大努力，對推進全面依法治國在指導思想、方向定位、整體布局、明確任務等方面作出的頂層設計構(gòu)成黨領導依法治國的保障機制［30］（P1-8）。新時期，習近平提出的“十一個堅持”，則進一步構(gòu)成全面依法治國的根本遵循。

第一，堅持加強黨對依法治國的領導。推進全面依法治國必然使得憲法法律在國家治理體系中的重要性日益凸顯。這要求更加準確地把握法治與黨的領導之間的關(guān)系，要求更加加強黨的領導。其要義有三：一則黨的領導對法治建設具有根本保證作用。社會主義法治體系建設全面而深刻，只有通過成立中央全面依法治國委員會這樣統(tǒng)籌全局的領導機構(gòu)，才能確保改革沿著正確方向順利開展；二則黨的領導是應對新形勢的必然選擇。進入新時代，全面依法治國任務依然繁重，這就要求在新時代仍然需要把堅持和改善黨的領導作為重要抓手。三則黨的領導發(fā)揮著重要協(xié)調(diào)作用，保障法治建設過程中各項任務及相關(guān)任務的完成?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局之間并非獨立存在的，而是與其他戰(zhàn)略緊密相連，相伴相生。在推進全面依法治國中，既要完成屬于法治體系建設的任務，還要完成與法治建設相關(guān)的其他新任務。而只有堅持黨的領導，才能通盤解決涉及各個方面的問題，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

第二，堅持人民主體地位，堅持中國特色社會主義法治道路。在堅持人民主體地位方面，自黨的十八大以來，習近平對“堅持人民主體地位”發(fā)表了一系列深刻見解［31］（P19）。2021年，中國共產(chǎn)黨走過了一百年，習近平對“人民”與“江山”的關(guān)系作出了深刻的闡釋。這些論述的突出特點是，深刻揭示了堅持人民主體地位與依法治國兩者應是相互結(jié)合、相互促進的關(guān)系。據(jù)此，對人民的意志的體現(xiàn)、愿望的實現(xiàn)、權(quán)益的維護以及福祉的增進都應當全面融入國家機關(guān)依法行使公權(quán)力的過程中，都應當在推進依法治國的進程中得到重視；在堅持中國特色社會主義法治道路方面，明確道路是全面依法治國的首要任務，只有路走對了，后續(xù)的一切舉措才有意義，才能真正釋放出有用的信號。具體到全面推進依法治國的道路選擇上，就要準確把握我國實際情況，結(jié)合我國的性質(zhì)，堅持中國特色社會主義法治道路，而絕不能削足適履、生搬硬套。

第三，堅持建設中國特色社會主義法治體系，堅持全面推進“法治新十六字方針”。在堅持建設中國特色社會主義法治體系方面，法治體系建設是全面推進依法治國的總抓手，是建立制度自信的重要力量，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。新的歷史階段，意味著有新的時代要求。當前，我們要廣義地理解我國法治體系，從實現(xiàn)法律規(guī)范、法律實施以及法治保障、法治監(jiān)督、依規(guī)治黨等各個方面的全面化、系統(tǒng)化、有效化、有力化來實現(xiàn)法治體系建設，要將法治體系建設放在推進國家治理現(xiàn)代化的高度來推進；在堅持全面推進“法治新十六字方針”方面，全面推進依法治國必然涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等領域的法治化，而立法、執(zhí)法、司法、守法的法治化也必須依賴全面依法治國戰(zhàn)略的貫徹落實。其不僅抓住了全面依法治國主要環(huán)節(jié)，還準確描述了發(fā)展完善各主要環(huán)節(jié)的基本要求。

第四，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，堅持“三個共同推進”“三個一體建設”。在堅持依憲治國、依憲執(zhí)政方面，中國憲法發(fā)揮著總依據(jù)的作用，體現(xiàn)了人民意志與黨的主張。維護憲法尊嚴就是維護中國共產(chǎn)黨的權(quán)威，就是保障人民當家做主的地位不動搖；加強憲法實施就是維護人民利益的重要保障，就是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力實現(xiàn)有效執(zhí)政的重要保障。為此，一方面，堅持依憲治國和依憲執(zhí)政就要求憲法得以全面實施，包括黨在內(nèi)的任何個人、組織、團體都不得享有超越“法”的特權(quán)，均應當在憲法法律范圍內(nèi)活動。另一方面則要求持續(xù)重視并有效發(fā)揮憲法在國家建設中的作用，及時總結(jié)鞏固黨和人民在國家發(fā)展過程中取得的成就與創(chuàng)造的經(jīng)驗，保障憲法不斷更新、與時俱進；在堅持“三個共同推進”“三個一體建設”方面，全面依法治國必須堅持用馬克思主義整體與局部以及普遍聯(lián)系的唯物辯證法分析考察問題，進而解決問題。這就要求全面探析依照法律治國、執(zhí)政、行政作為一個整體的內(nèi)部聯(lián)系為何，國家、政府、社會的法治建設中實現(xiàn)是否具有共同性，以及共同性的具體表現(xiàn)為何。在此基礎上，堅持用“三個共同推進”“三個一體建設”的方法論，實現(xiàn)法治建設的系統(tǒng)性，謀取法治中國的集中統(tǒng)一建成。

第五，堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治方面，當前世界正處于發(fā)展變動的關(guān)鍵時刻，黨的十九屆五中全會在關(guān)鍵的歷史時刻做出了加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)，兼顧國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的重大戰(zhàn)略部署。這要求在完善國內(nèi)治理的基礎上，深刻認識錯綜復雜的國際環(huán)境，堅持平等、民主、正義，實現(xiàn)涉外法治；在堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，新中國成立70余年來我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)的飛速發(fā)展與長期穩(wěn)定彰顯了法治優(yōu)勢。作為治國理政的基本方略，法治不僅應當統(tǒng)攝治國理政的全過程，更要貫徹于提升治理能力和完善治理體系的制度建設之中。這就要求把中國特色社會主義法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，準確把握法治與治理現(xiàn)代化兩者之間的關(guān)系［32］。

第六，堅持建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍，堅持抓住領導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。其一，建設一支品德優(yōu)良、才能突出的德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍，是全面推進依法治國的必須具備的資源。全面依法治國是一項復雜的、全面的、深刻的工程，因此工作隊伍的建設也必然涵蓋各個方面，其中最主要的是立法工作隊伍、執(zhí)法工作隊伍以及司法工作隊伍的建設。國家應當加強思想教育，堅定法治工作人員的理想信念，堅定初心；應當提高法治工作人員進入的門檻，加強日常專業(yè)培訓，保障隊伍的專業(yè)性、職業(yè)性、正規(guī)性；應當不斷探索適應時代發(fā)展的人才培養(yǎng)機制。其二，領導干部是黨執(zhí)政權(quán)得以具體行使的樞紐，是使各項國家權(quán)力發(fā)揮作用的關(guān)鍵一環(huán)，是擔負推進依法治國重任的關(guān)鍵主體，因此必須抓住領導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。對此，一方面應當加強領導干部的思想教育，不斷加強領導干部對法治的理解與運用。另一方面，治國先治黨、治黨須從嚴。全面從嚴治黨是政治保證，只有堅持全面從嚴治黨，努力建設一支忠誠、干凈、擔當?shù)狞h員隊伍，才能為黨員干部提供良好的工作氛圍，形成良好的工作風氣，才能真正抓住這個“關(guān)鍵少數(shù)”，才能為保證依法治國的全面推進。反過來，全面依法治國又對從嚴治黨提出新要求，其中依規(guī)治黨就是全面依法治國在從嚴治黨中得到貫徹的具體表現(xiàn)。

四、黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動

“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則不僅是憲法的規(guī)定，更是黨內(nèi)自我監(jiān)督的要求，其內(nèi)涵得到不斷的豐富發(fā)展，已然成為當代中國具有時代意義的憲法原則［33］（P6）。可見，這一原則具有深厚的歷史背景、豐富的內(nèi)涵，明確規(guī)范著黨的實踐行為。在歷史上，“正確理解黨法關(guān)系，關(guān)乎法治建設興衰”［29］（P33）。改革開放以來，我們黨吸收歷史經(jīng)驗教訓，不斷重視“法”的作用，正式在《中國共產(chǎn)黨章程》中對“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”予以明確。在理論上，法律是人民意志與黨的主張的體現(xiàn)，黨帶頭尊法、守法、用法就是保障黨的權(quán)威，就是保障人民的地位，也只有如此，黨才能真正發(fā)揮領導立法、保證執(zhí)法的作用。這為黨與法的關(guān)系提供了理論邏輯。在實踐中，應當堅持法律面前人人平等，包括黨在內(nèi)的任何主體都不得超越憲法法律。因此，在“黨法關(guān)系”上，堅持黨的領導本質(zhì)上就是要堅持依據(jù)憲法和法律治國理政；相反，貫徹依憲治國、依憲執(zhí)政，本質(zhì)上就是貫徹黨的主張、黨的意志、黨的領導。

（一）“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的確立與發(fā)展

自新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨始終重視法制建設，雖經(jīng)歷錯誤探索與挫折，但黨與法的關(guān)系逐漸得以明晰，法的作用日益凸顯。從恢復法制建設，到依法治國基本方略的確定，再到當前法治體系建設被提上日程，黨與法的關(guān)系也逐漸被確立，并得以豐富、發(fā)展。黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動、黨不得超越憲法法律被一次次重申，已然成為一項重要原則。

第一，原則的確立。在“五四憲法”的制定過程中，毛澤東親自率領憲法起草委員會，投身起草工作，指明了憲法總章程的地位、根本大法的地位［34］（P328），強調(diào)任何人都應當遵守憲法，強調(diào)人民代表大會的首要地位，任何由人民代表大會產(chǎn)生的權(quán)力主體都應當服從全國人民代表大會，堅持人民民主。這些事跡和論述無不體現(xiàn)了毛澤東對憲法重要性、權(quán)威性和科學性的重視，也蘊含了處理黨與憲法法律關(guān)系的原則。對此問題，劉少奇的一些論述更加明確直接地指出，中國共產(chǎn)黨的領導核心地位要義在于承擔更多的國家責任，要發(fā)揮尊法守法示范作用，而并非享受特權(quán)［35］（P184）。此外，鄧小平亦強調(diào)任何黨員都應當嚴格遵守黨章國法［36］（P115）。這表明，在新中國成立初期，黨與憲法的關(guān)系就已得到了較明確的認識，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的精神在“五四憲法”的制定及后續(xù)憲法法律的實施中得到了深刻體現(xiàn)，其對扭轉(zhuǎn)黨員領導干部的特權(quán)思想，樹立憲法法律至上的法治信念，起著重要的引領作用。

第二，原則的規(guī)范化。1978年，鄧小平在黨的十一屆三中全會上，就黨與法的關(guān)系作了深刻的闡釋，強調(diào)民主應當在制度、法律中得到鞏固，而這種制度與法律不受任何領導人的主觀影響，強調(diào)了黨章在黨規(guī)黨法中的根本性地位，要求加強黨內(nèi)紀律檢查，黨員必須做到遵紀守法。這些論述深刻揭示了國法、黨紀、領導人的個人意志之間的關(guān)系，成為黨與法的關(guān)系進一步規(guī)范化的先聲。1980年，鄧小平在中央政治局擴大會議上進一步總結(jié)揭露了長期存在的特權(quán)現(xiàn)象。在經(jīng)歷“文革”教訓并加以總結(jié)分析后，1981年黨的十一屆六中全會對中國共產(chǎn)黨的活動也必須置于憲法法律框架內(nèi)提出了要求，而不得有例外。這為確定黨的領導和憲法法律的關(guān)系定下了基調(diào)。1982年，黨章對這一基調(diào)進行了規(guī)范性確認，在其總綱中明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。此后通過的“八二憲法”雖然沒有這一原則的直接表述，但一些條文實質(zhì)上就是對這一原則的反映①比如“八二憲法”在序言中規(guī)定：全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。該法在第五條規(guī)定：一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。。自此，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”獲得了黨章國法的規(guī)范支撐，充分反映了鄧小平的法治精神，并在黨中央得到延續(xù)。其中，依法治國基本方略的確立是這一精神得以深化、延續(xù)的最為有力的見證。

第三，原則的豐富和發(fā)展。黨在憲法法律范圍內(nèi)活動成為黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的基本要求。黨的十八大以來，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則的內(nèi)涵不斷豐富，不斷發(fā)展。其要義有四：一則在地位上，該原則成為提升黨的執(zhí)政能力和領導水平的重要方式；二則在適用主體上，強調(diào)各級黨組織和全體黨員都要嚴格遵守該原則，其中還特別強調(diào)了主要領導干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的遵紀守法問題；三則在規(guī)范要求上，既強調(diào)遵守憲法法律沒有特權(quán)，也強調(diào)遵守紀律沒有特權(quán)；四則在違法情形上，明確列舉了以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法等幾種典型行為，強調(diào)違法必究。

（二）“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則的內(nèi)在理據(jù)

既然要堅持黨對一切工作的領導，那么為何還要用憲法和法律來劃定黨的活動范圍呢？這一疑問的解答就涉及了這一原則的內(nèi)在理據(jù)問題。

第一，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨的內(nèi)在要求。為人民服務是黨的性質(zhì)決定的，中國共產(chǎn)黨代表中國各族人民的利益，其自身并不存在任何特殊的利益。憲法和法律是承載黨的主張和人民意志的載體，遵守憲法法律就是維護人民利益，就是鞏固人民地位。黨一旦超出憲法法律的活動范圍，必然凌駕于人民意志，忽視人民的利益，必然與黨的性質(zhì)背道而馳，其行為是違背其宗旨與目的的，與其性質(zhì)不符［37］。

第二，“法律面前人人平等”憲法原則的具體適用。法律面前人人平等要求消滅特權(quán)，要求法律獲得全體人民一體遵守。這一原則充分體現(xiàn)了馬克思爭取階級解放的最終目的所在，即解放工人階級并非是實現(xiàn)工人階級的特權(quán)，而是爭取每個主體之間的權(quán)利義務平等［36］（P116）。由此可見，中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)的初衷就是消滅特權(quán)，其在取得政權(quán)后建立的法律體系也反對特權(quán)現(xiàn)象。兩者邏輯的契合性意味著，中國共產(chǎn)黨雖然是領導一切的，也不能享有特權(quán)，而是與人民共同處于憲法與法律的約束之中，共同締造平等的權(quán)利義務關(guān)系。

第三，加強和改善黨的領導的重要方略。憲法所確立的我們黨的地位是歷史成就的，是人民的選擇。但憲法確立的地位并非就是一種永久的保障，執(zhí)政黨還必須不斷提升自身領導能力、執(zhí)政能力，加強對法治的擁護，杜絕自身行為特殊化、特權(quán)化，才能確保自身地位不動搖。在全面推進依法治國的歷史時期，黨要提高領導人民治理國家的能力，實現(xiàn)人民當家做主，就必須堅持全面依法治國的方式方略［29］（P19）。依法治國的前提就是“依據(jù)法律”，也即憲法和法律是黨在治理國家過程中的根本遵循，黨在治理國家過程中絕不能超越、違背憲法法律。據(jù)此，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”這一原則內(nèi)涵于依法治國基本方略之中，同時這一基本方略又是加強和改善黨的領導的重要方略。

（三）“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則的規(guī)范要求

如前所述，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”既得到了黨章的規(guī)范支撐，又具有國法的規(guī)范支持。在新時代，落實這一義務性規(guī)范的關(guān)鍵是要處理好如下幾對關(guān)系：

第一，處理好黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的作用日益凸顯，受到黨中央高度重視，法治體系的建設不僅重視法律制度體系化建設，也同樣重視黨內(nèi)法規(guī)之完備化、系統(tǒng)化建設。據(jù)此，中國共產(chǎn)黨受到國法黨規(guī)兩方面的約束。而“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則要求，黨在依規(guī)管黨治黨活動中也不得違反憲法法律的規(guī)定。其要義有二：一是黨紀等黨內(nèi)法規(guī)嚴于國法、廣于國法并先于國法發(fā)揮作用［38］（P7），但絕不能在依規(guī)治黨的活動中違背憲法法律，侵犯黨員應當享有的公民權(quán)利；二是要避免將黨規(guī)國法混為一談，要認清兩種規(guī)范的不同性質(zhì)，既要防止管黨治黨活動中只講法律而忽視黨內(nèi)法規(guī)，更要防止只講黨內(nèi)法規(guī)而忽視法律。黨員存在違法犯罪問題時，堅決避免以紀代罰、以紀代刑。據(jù)此，黨的十八大以來，黨規(guī)與國法的銜接受到黨內(nèi)高度重視，在全面推進依法治國過程中重視準確把握兩者之間的關(guān)系，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)銜接，在法律規(guī)范的體系化、完備化與黨內(nèi)法規(guī)的體系化、完備化及兩者的協(xié)同共進方面取得了突出成就。

第二，處理好堅持黨的領導與保證國家機關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系。對于執(zhí)政黨而言，國家機關(guān)是貫徹執(zhí)行其意志的關(guān)鍵所在。因此，堅持黨的領導的首要問題就是黨應如何領導國家機關(guān)。黨制定方針政策是黨實現(xiàn)向國家機關(guān)傳達黨的意志、發(fā)揮黨的領導作用的重要方法，而國家機關(guān)對于方針政策的貫徹實施，則是將黨的領導轉(zhuǎn)化為治國理政效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，必須要保障國家機關(guān)充分行使法定職權(quán)的能力。黨對國家機關(guān)的領導應當是全局性的、總體性的，著重于政治方面的領導、思想方面的領導、組織方面的領導，必須要尊重國家機關(guān)的法定職權(quán)，絕不能代行其職［33］（P7）。這在黨章中亦有充分體現(xiàn)①《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱中規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作。。實踐中，這要求黨應嚴格遵守黨章的規(guī)定，在憲法和法律的框架內(nèi)，堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

第三，處理好改革與法治的關(guān)系。全面深化改革和全面推進依法治國是新時代黨領導人民治國理政的兩項重點工作。改革的實質(zhì)決定了推進全面深化改革需要破舊立新，打破現(xiàn)有法律框架。而全面依法治國則要求將法律貫徹落實到各個方面，嚴格依法行事。因此，精準把握改革與法治的關(guān)系是準確認識和全面遵守“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則的重要前提。重大改革于法有據(jù)是處理這一問題的突破點。黨必須在法治軌道內(nèi)推進全面深化改革，改革要有助于發(fā)展法治而非削弱法治，要做好立法工作，通過立法先行協(xié)調(diào)改革與法治的關(guān)系，實現(xiàn)與“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則的統(tǒng)一。

我國憲法及其確立的制度體系的發(fā)展歷程揭示了中國共產(chǎn)黨在其中發(fā)揮的重要作用?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程就是我國憲法及其所確立的制度體系的發(fā)展歷程。中國憲法及其所確立的制度體系是黨領導人民經(jīng)過不懈的努力于長期的探索中造就的輝煌成就，體現(xiàn)了黨和國家的前進方向與使命，尊重憲法就是尊重黨的領導，實施憲法就是落實黨的主張。中國憲法全面承載了人民意志，保障人民利益，這正是堅持中國共產(chǎn)黨的領導原則所決定的，完美契合了黨的性質(zhì)與宗旨。新時代維護憲法權(quán)威、捍衛(wèi)憲法尊嚴就是維護人民利益，就是保障黨和人民地位不動搖。更加全面、主動地貫徹實施憲法，黨和國家的事業(yè)才能取得順利進展。